건축법 위반 이행강제금 부과처분 무효확인청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○○번지 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자로, 피청구인은 이 사건 건물이 무단 증축된 사실을 적발하고 2008. 7. 8. 원상복구 시정명령을 하였으나, 청구인이 이행하지 아니하자, 이행강제금 부과예고를 걸쳐 2008. 10. 8. 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금 13,152,000원을 부과(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)하였다. 또한, 피청구인은 이 사건 건물 2층, 3층이 무단으로 대수선된 사실을 적발하고 2012. 11. 19. 원상복구 시정명령을 하였으며, 청구인이 이행하지 아니하자 시정 촉구 및 이행강제금 부과예고를 걸쳐 2014. 12. 31. 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금 14,197,000원을 부과(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 건물을 2002.경 매수하여, 2008.경 지상 4층을 증축하고, 2010. 경 지상 2층, 3층의 가구수 분할을 하였다. 이에 피청구인은 2008. 10. 8. 이 사건 건물 증축에 대하여 이 사건 제1처분 하였고, 이후 2011. 4.경 이 사건 건물 증축에 대하여 이행강제금 10,926,000원과 무단대수선에 대하여 이행강제금 649,000원을 부과하였으며, 2014. 12. 31. 이 사건 건물의 무단 증축 및 대수선에 대하여 이 사건 제2처분 하였다. 2) 청구인의 이 사건 제1처분에 대한 무효 주장에 대하여 피청구인이 이 사건 제1처분이 무효가 아니라고 주장하면서 그 근거로 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 적용하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분의 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다는 판례를 인용할 수 있다. 그런데 최근 대법원은 위 내용에 덧붙여 하자의 명백성에 대하여 법령 규정의 문언 상 처분 요건의 의미가 분명함에도 행정청이 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과 처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 해당 처분을 한 경우에는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있다고 볼 수 없다(대법원 2015. 3. 20. 선고 2011두3746 판결)고 판시하였다. 3) 청구인은 이 사건 제2처분서를 청구인이 거주하는 아파트 경비실에서 수령하였는데, 청구인이 이 사건 행정심판청구를 위해서 이 사건 제2처분서 송달일을 알아보려고 피청구인에게 문의한 결과 2015. 1. 12.경 수취인 부재로 인하여 아파트 경비실에 맡겼다고 하였다. 그러나 「우편법」 제31조에 의하면 우편물은 그 표면에 기재된 곳에 배달한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제43조제5호에 의하면 법 제31조 단서에 따라 우편물을 해당 우편물의 표면에 기재된 곳 외의 곳에 배달할 수 있는 경우는 수취인이 동일 집배구(우편집배원이 우편물을 수집하고 배달하는 구역을 말한다)에 거주하는 자를 대리수령인으로 지정하여 배달우편관서에 신고한 경우에는 그 대리수령인에게 등기우편물을 배달하는 경우이다. 이 규정에 따르면 수취인 부재 등기우편물은 아파트 관리사무소에 배달할 수 없으나, 수취인이 관리사무소에 대리수령인으로 지정하고, 대리수령인 본인이 동의할 경우 배달 가능하다. 이와 같은 해석은 국민권익위윈회의 우편집배 민원해소 및 문제점 개선방안(2013. 7.)에 기재되어 있다. 그러므로 위 규정 및 국민권익위원회의 해석에 따르면 청구인과 청구인의 경비실은 대리수령에 대한 지정 및 동의가 있어야 수취인 부재 등기우편물에 대한 대리수령이 가능하게 된다. 그러나 이러한 사실은 전혀 없다. 따라서 청구인에게 온 이 사건 제2처분서가 송달되었다고 할 수 없기 때문에 이 사건 제2처분은 그 효력이 발생하지 않는다. 4) 대법원은 「행정심판법」 제19조, 제23조의 규정 취지와 행정심판제도의 목적에 비추어 보면, 행정심판청구는 엄격한 형식을 요하지 않는 서면행위로 해석되므로 위법·부당한 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 그 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 행정소송법 제18조 소정의 행정심판청구로 보아야 하며, 심판청구인은 일반적으로 전문적 법률지식을 갖지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우가 적지 않을 것이나, 이러한 경우 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자에게 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 한다(대법원 1995. 9. 5. 선고 94누16250 판결, 2000. 6. 9. 선고 98두2621 판결)고 판시하였다. 청구인은 이 사건 제2처분서 및 고지서가 2015. 1. 12.경 경비실에 도착한 것을 그 후에 전달받았으며, 2015. 4. 10. 피청구인에게 건축 이행강제금의 취소를 구하는 이의신청서를 제출하였다. 따라서 행정심판청구는 피청구인에게 할 수 있다는 「행정심판법」 제23조제1항 및 처분의 취소를 구하는 취지의 서면은 행정심판청구로 볼 수 있다는 위 대법원 판결에 따라 이 사건 제2처분을 받은 날로부터 90일 이내에 있으므로 이 사건 부과처분에 대한 행정심판 취소청구는 적법하다. 5) 증축은 「건축법 시행령」의 정의에서처럼 기존 건물의 수직 또는 수평 방향으로 추가하여 건축하는 경우를 말하는데, 이 사건 증축 건물과 같은 기존 건물 위에 건축하는 수직증축의 경우에는 기존 건물처럼 견고한 정착이 필요 없기 때문에 기초공사(말뚝 박기, 터파기, 규준틀 설치 등)를 하지 않는다. 또한 건축법을 위반한 증축건물에 대한 이행강제금 부과는 그 위반건축물 자체이지, 기존 건물을 대상으로 하는 것이 아니며, 별표1에서 ‘증축건물에 대한 시가표준액표’라는 제목에서 알 수 있듯이 증축건물 자체에 대하여 기초공사 여부를 따져서 해당지수를 적용하는 것이다. 이것은 지방세의 과세표준이 되는 시가표준액을 산정하는 주무부서인 세무과에서는 상식적인 내용이다. 실제로 피청구인이 이 사건 제2처분시 증축부분에 대하여 기초공사를 하지 않는 건물지수 0.85가 적용되었다. 6) 또한 「2008년도 경기도 시가표준액조정기준」 5. 증·개축 건물 등에 대한 시가표준액 산출요령에서 증축건물에 대하여 기초공사를 한 건물과 기초공사를 하지 않은 건물로 구분하고, 해당 건물의 구조별 신축건물 시가표준액에 별표1의 비율을 곱하여 산출한 금액을 ㎡당 시가표준액으로 하며, 해당부분에 대하여는 증축년도를 신축년도로 본다고 하여 증축건물을 분명하게 기초공사를 한 건물과 기초공사를 하지 않은 건물로 구분된다고 설명하고 있고, 시가표준액을 전문적으로 산정하는 세무과에서는 이런 내용은 기초 상식에 해당하는 것으로서 그 법령 규정의 문언 상 처분요건의 의미가 분명하다. 7) 이 사건 건물은 2008년경 철근콘크리트로 신축된 것이며, 2008년경 지상 4층을 샌드위치 판넬로 증축을 하였고, 2010년경 지상2층·3층을 1가구에서 3가구로 가구 분할(대수선)을 하였다. 이에 대하여 부과된 이행강제금 중에서 2011년분은 비교적 올바르게 산출된 것으로 보이나, 이와 비교하여 이 사건 제1,2처분은 잘못된 것임을 서술하겠다. 가) 이 사건 제1처분의 위법성에 대하여 살펴보면, 옥탑방 증축의 경우 증축건물에 대한 시가표준액을 산정할 때 기초공사를 하지 않은 건물에 따라야 한다. 「2008년도 경기도 시가표준액조정기준」 5. 증·개축 건물 등에 대한 시가표준액 산출요령 별표1 증축건물에 대한 시가표준액표 중 구조번호 7번(조립식판넬조) 및 기초공사를 하지 않은 증축건물에 해당하기 때문에 신축건물시가표준액에 0.85를 곱하여야 한다. 피청구인이 이 사건 제1처분하면서 적용하지 않았던 위 사항을 적용하여 산출하면 580,000원/㎡(2011년 건물신축가격기준액) × 1.0(용도지수 : 주거시설) × 1.10(위치지수 : 개별공시지가 2,470,000원/㎡) × 0.865(경과연수별 잔가율 : 2008년 증축) × 0.85(기초공사를 하지 않은 건물)이므로 ㎡당 시가표준액은 234,000원이 된다. 따라서 이행강제금은 이에 위반면적 93.39㎡와 부과요율 50/100을 곱하므로 10,926,630원이 된다. 그러므로 2011년도 증축에 대한 이행강제금은 정확하게 산출된 것이다. 2011년도 증축에 대한 이행강제금 산출방식대로 2008년분 이행강제금을 다시 산출하면 510,000원/㎡(2008년 건물신축가격기준액) × 0.5(구조지수 : 7 조립식패널조) × 1.0(용도지수 : 주거시설) × 1.10(위치지수 : 개별공시지가 2,440,000원/㎡) × 1.000(경과연수별 잔가율 : 2008년 증축) × 0.85(기초공사를 하지 않은 건물)이므로 1㎡당 시가표준액은 238,000원이 된다. 그러므로 피청구인이 부과한 금액 13,152,000원과의 차액 2,083,590원은 무효이다. 나) 지상 2층·3층 가구 분할의 경우를 살펴보면, 이 사건 건물 대수선은 2010년도에 한 것이다. 대수선 건물에 대한 시가표준액을 구할 때에는 별표2의 구조에 따른 해당지수도 적용하여야 하지만, 경과연수별 잔가율을 적용할 때 신축년도를 계산하는 공식이 있으므로 이에 따라야 한다. 즉 이 사건 건물이 2000년에 신축한 것이므로 2000 + [경과연수(10년) × 0.20] = 2002년이 신축연도가 되며 이를 기준으로 경과연수별 잔가율을 계산해야 한다. 따라서 2002년을 신축연도로 하여 경과연수별 잔가율을 계산하면 0.82[=1-(0.02 × 9)]가 된다. 그렇다면 무단 대수선에 대한 시가표준액은 580,000원/㎡ × 1.0(철근콘크리트조) × 1.0(주거시설) × 1.10(개별공시지가가 2,470,000원/㎡) × 0.82(경과연수별 잔가율) × 0.2(대수선 건물에 대한 시가표준액 산출비용)이므로 104,000원/㎡가 된다. 따라서 2층 대수선에 대한 이행강제금은 ㎡당 시가표준액에 위반면적 109.39㎡ 및 부과요율 3/100을 곱하여 341,000원이 되고, 2층 및 3층이 같은 금액이므로 총 682,000원이 되므로 피청구인이 부과한 이행강제금 649,000원은 약간 적게 부과되었으나, 대체로 정확하게 부과되었다. 그러나, 2014년분 무단 대수선에 대한 시가표준액은 위 2011년분에 반영되어 있던 대수선 건물에 대한 시가표준액 지수가 모두 적용되지 않은 잘못이 있다. 이 때문에 2011년분이 649,000원인 것에 비해서 3,550,800원으로서 너무 과다하게 이행강제금이 산출되어 있다. 따라서 위 2011년분에 대한 청구인의 산출방식에 따라 2014년분을 640,000원/㎡ × 1.0(철근콘크리트조) × 1.0(주거시설) × 1.15(개별공시지가 2,641,000원/㎡) × 1.0(주거시설) × 1.15(개별공시지가 2,641,000원/㎡) × 0.760(경과연수별 잔가율 : 2002년 기준) × 0.2(대수선 건물에 대한 시가표준액 산출비용)이므로 113,000원/㎡가 된다. 여기에 위반면적 109.39㎡ 및 부과요율 3/100을 곱하면 층당 대수선에 대한 이행강제금은 370,830원이 되고, 2개 층이므로 총 741,660원이 된다. 따라서 피청구인이 부과한 3,550,800원과의 차액 2,809,140원은 취소되어야 한다. 8) 피청구인은 청구인에 대한 부과한 이행강제금 중 2011년분 및 2014년분에는 옥상무단 증축에 당연히 적용하였던 기초공사를 하지 않은 건물에 대한 지수 85%를 2008년분에 적용하지 않은 것을 경미한 착오라고 하고 있다. 그러나 기초공사라는 개념 중 주요 특징이 터파기, 규준틀 설치, 말뚝 박기 등이라 는 상식에 따르면 옥상 무단 증축에 이런 공사는 전혀 할 수도 없다는 것을 알 수 있다. 만일 이러한 상식적인 사항을 몰라서 적용하지 않았다면 무지로 인한 중대한 과실에 따른 처분을 한 것이 된다. 또한 이와 같은 중과실로 인한 처분은 그 처분의 하자가 중대하고 명백하다고 할 수 있다. 왜냐하면 일반인이라도 기초공사가 되려면 터파기, 규준틀 설치, 말뚝 박기 공사가 반드시 필요하다는 것을 안다면 당연히 옥상 증축에 대한 이행강제금 시가표준액을 산정할 때 기초공사를 하지 않은 건물로서 그 지수 85%를 적용해야 한다는 것을 쉽게 알 수 있기 때문이다. 피청구인도 이러 단순한 사실을 간과한 것이 잘못된 것을 깨닫고 청구인에 대하여 부과한 2011년분 및 2014년분 이행강제금에는 분명히 기초공사를 하지 않은 건물 지수를 반영하였다고 답변서에서 밝혔다. 또한 피청구인은 15%를 감경하지 않은 것이 경미하다고 하지만 그에 해당하는 금액은 1,972,800원으로서 200만원에 가까운 서민에게는 큰 금액이다. 그런데도 어떻게 피청구인은 경미한 착오로 과다 부과했다는 말을 그렇게 쉽게 말할 수 있는지 모르겠다. 9) 만일 피청구인이 주장하는 대로 이 사건 대수선에 대한 이행강제금 산출근거인 「건축법」 제80조제1항제2호 중 지방세법에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에서 그 건축물을 기존 건축물 자체라고 본다면 기존 건축물 자체는 공시된 개별주택가격이 있기 때문에 「지방세법」 제4조제1항에 따라 이 개별주택가격이 시가표준액이 되며, 여기에 부과요율 3%를 곱하여 이행강제금을 산출하여야 한다. 즉, 2014년도 이 사건 건물 자체의 개별주택가격이 474,000,000원이므로 여기에 부과요율 3%를 곱하면 14,220,000원이 이 사건 대수선에 대한 이행강제금이 되므로 부과요율이 3%밖에 되지 않음에도 불구하고 건축법상 이행강제금 규정에 적용된 비례의 원칙에 맞지 않게 너무 과다하게 산출되게 된다. 이상과 같은 피청구인의 논리에 따르더라도 피청구인이 적법하게 부과하였다는 지상 2층 및 3층의 이행강제금도 분명히 잘못 산출된 것이다. 10) 대법원은 “침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용해야 하고, 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다(대법원 2013. 12. 12. 선고, 2011두3388 판결)”고 판시하였다. 그러므로 건축 이행강제금 부과 규정도 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규이므로 함부로 확장해석 하여서는 안 된다. 피청구인은 「건축법」 제80조제1항제2호의 ‘그 건축물’을 ‘그 건물 자체’로 해석하여 이에 대한 시가표준액을 적용하는 것이 맞는다고 주장하고 있다. 그러나 이 문구에서 ‘그’라는 것은 앞에 이미 언급된 것을 받는 대명사 또는 관형사이다. 그렇다면 ‘그’는 제1호 외의 위반을 의미한다고 해석하는 것이 문언의 통상적인 의미라고 할 수 있다. 나아가 건축 이행강제금의 규정 취지가 건축법 위반행위로 인한 건축물을 시정하도록 하는 금전적 제재이고, 그 정도는 비례의 원칙에 따라 위반한 내용만큼 제재를 가하도록 하여야 적정할 수 있다. 그러므로 청구인이 위반한 것은 대수선 허가를 받지 않고 가구 분할을 한 것이며, 그 위반한 대수선 내용만큼만 이행강제금을 부과 받는 것이 적정한 것이다. 따라서 건축물 내부를 가구 분할하는 대수선을 함으로써 기존 건축물에 대수선을 한 만큼만 가치 증가가 새롭게 발생하게 되고, 이 만큼의 위법한 가치 증가를 박탈하기 위해서 적용되는 것이 대수선 건축물에 대한 이행강제금이며, 그 산출 기준으로서 건축법에 규정된 것이 대수선 건축물에 해당하는 시가표준액이 된다. 즉 건축법 이행강제금 규정은 건축법을 위반한 건축을 함으로써 발생하는 재산적 가치의 증가분에 대하여 그 이익을 박탈하기 위한 일반적인 규정이며, 그 구체적이고 개별적인 산정을 위하여 지방세법에 따른 시가표준액을 적용하도록 규정하고 있다. 그럼에도 불구하고 피청구인이 건축법을 위반하여 대수선이 되기 전인 적법한 이 사건 건물 전체에 대한 시가표준액을 기준으로 이행강제금을 부과하는 것이라고 잘못 해석하여 이 사건 징수 처분한 것은 대수선으로 인한 가치 증가와 전혀 무관하며, 위반 내용도 전혀 상관이 없으므로 위법·부당하다. 11) 피청구인은 이미 2012년도에 건축법을 위반한 대수선 건축물에 대하여 이행강제금을 부과할 때, 대수선 건축물에 대한 시가표준액 지수 0.2를 적용한 적이 있고, 국토교통부 유권해석에서도 대수선 건물에 대한 조정지수를 별도로 행정안전부에 문의하라고 하였으며, 현 행정자치부에서는 대수선 건축물에 대한 시가표준액은 철근콘크리트로서 대수선이 된 기존 건축물의 시가표준액에 20%를 곱하는 것이라고 한다. 이 사건과는 무관하지만 피청구인이 이미 2012년도에 건축법을 위반한 대수선 건축물에 대하여 이행강제금을 부과한 내역을 보면, 대수선 건축물에 대한 시가표준액 지수 0.28를 적용하였다. 이에 대한 시가표준액 산출식을 적용하면 610,000원/제곱미터(2012년도 건축신축가격기준액) × 0.9)(연와조) × 1.0(주택) × 1.10(개별공시지가 2,050,000원/제곱미터) × 0.70(경과연수별 잔가율) × 0.25(대수선 연와조 건축물에 대한 시가표준액 지수) = 105,000원(천원미만 절사)이다. 위와 같이 피청구인은 건축법 위반 대수선 건축물에 대하여 2012년도에는 적법하게 부과했음을 알 수 있다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 이와는 전혀 다른 논리로 청구인의 주장에 대해 반박하고 있다. 이미 과거에 공식적으로 적법하게 부과했던 무단 대수선 이행강제금에 대한 산출방법을 스스로 뒤엎고 위법·부당한 방법으로 산출을 하였다는 것은 청구인으로서는 도저히 납득할 수 없는 일이다. 또한 국토교통부 유권해석에서는 “지방세법에 따른 해당 건축물 전체의 시가표준액을 산정하여 건축조례로 정하는 바에 따라 이행강제금을 부과하는 것이 타당할 것으로 사료됨. 다만, 지방세법에 따른 시가표준액 조정기준에 대한 법령해석은 법령소관부처인 행정안전부에 직접 문의하시기 바람”이라 하고 있다. 즉, 단서에서 해당 건축물 전체의 시가표준액에 지방세법에 따른 시가표준액 조정기준을 행정안전부의 법령해석에 따라 부과하는 것이 타당하다고 하고 있으므로 ‘2014년도 경기도 시가표준액표 별표2 대수선 건물에 대한 시가표준액’ 상 철근콘크리트(구조지수 4) 건물의 대수선에 적용되는 지수 0.2가 당연히 적용되어야 하는 것이다. 12) 따라서 피청구인은 ① 4층 무단증축에 대하여 2008년분 및 2014년분은 기초공사를 하지 않은 증축건물에 해당하는 지수 0.85를 곱하여야 하지만 이를 하지 않아 중대하고 명백한 잘못을 하였고, ② 지상 2층·3층 무단 대수선에 대하여 2014년분은 경과연수별 잔가율 및 별표2 대수선 건물에 대한 시가표준액상의 해당지수를 제대로 적용하지 못한 위법·부당함이 있으므로 이에 따라 바르게 정정하여 부과하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 건축법을 위반하여 「건축법」 제80조에 따라 지상4층 증축 부분에 대하여 「지방세법」(2008. 12. 26. 법률 제9182호로 일부개정되어 2008. 12. 26. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세법’이라 한다) 제111조제2항에 따라 시가표준액을 281,664원/㎡당 [2008년도 개별주택가격 산정조서에 따라 산출된 건물재원조달 원가(352,080원/㎡당)에 요율 80%를 적용)]으로 산출(=건물시가표준액 281,664원×위반면적 93.39㎡×부과요율 50/100, 원단위 절사)하고 이 사건 제1처분한 것이다. 2) 「건축법」 제80조제1항제1호는 “건축물이 용적률이나 건폐율을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 지방세법에 따라 그 건축물에 적용되는 1㎡당 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반 면적을 곱한 금액이하”를 이행강제금으로 부과하도록 규정하고 있고, 위 시가표준액에 관하여 구 지방세법 제111조제2항제1호는 건축물에 대한 시가표준액은 “「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의하여 공시되는 토지 및 주택에 대하여는 같은 법에 의한 공시된 가액. 다만, 개별공시지가 또는 개별주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 시장·군수가 동법의 규정에 의하여 건설교통부장관이 제공한 토지가격비준표 또는 주택가격비준표를 사용하여 산정한 가액으로 하고, 공동주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 대통령령이 정하는 기준에 따라 시장·군수가 산정한 가액으로 한다.”고 규정하고 있다. 따라서 시가표준액 산출시 구 지방세법 제111조 제2항에 의거 2008년도 개별주택가격 산정조서에 따라 산출된 재원조달원가에 요율 80%(국토교통부 결정 공시비율)을 적용하여 산출하고, 허가나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 건축법은 위 이행강제금을 산출함에 있어 지방세법에 따른 ‘그 건축물에 적용되는’ 시가표준액에 요율 100분의 50을 곱하여 이를 산출하도록 규정하고 있으므로, 이 사건과 같이 허가를 받지 아니하고 증축 행위를 한 경우에는 개별주택가격 산정방법에 따른 시가표준액에 이행강제금 요율 100분의 50을 곱하여 산출한 이행강제금을 부과하여야 하는 것이 타당한바, 피청구인이 산정한 방식에 위법이 있다고 할 수 없으며, 이행강제금 산출에 따른 요율을 적용함에 있어 착오로 인해 경미한 하자가 있다고 하더라도 이는 처분의 취소 사유에 해당할 뿐 무효를 주장할 수 있는 경우는 아니라할 것이다. 3) 피청구인이 2008. 7. 8. 청구인에게 건축법 위반 부분 최초 시정명령 이후 지난 2013. 8. 26. 원상복구 2차 시정명령 하였으나 시정기간 내에 이를 이행하지 않아, 청구인에게 이행강제금 부과 예고 및 처분 사전통지 하였고, 의견 제출기한 내 청구인으로부터 이의제기 또는 의견 제출이 없어 2014. 12. 31. 이 사건 제2처분 하였으며, 청구인이 이 사건 제2처분시 정한 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 않아 2015. 4. 9. 이 사건 제3처분한 것이다. 피청구인은 이 사건 제2처분시 청구인에게 「행정절차법」 제26조에 따라 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부를 고지하였으나, 청구인은 이행강제금 부과 통지서 우편물을 송달(2015. 1. 12.) 받은 후 90일이 도과된 이후 2015. 5. 28. 행정심판을 청구하여 「행정심판법」 제27조 규정에 따른 행정심판법에서 규정한 청구기간을 도과한 부적법한 청구이다. 이행강제금 부과 처분은 납부 독촉과 별개의 처분이고, 행정심판 청구기간이 도과하여 이미 납부의무가 확정된 이행강제금 부과 징수처분을 두고 납부 독촉처분 일을 기준하여 행정 심판의 취소 청구를 받을 수 있는 요건이 된다하여 이미 납부의무가 확정된 이 사건 제3처분을 취소하여야 한다는 주장은 부당하다고 할 것이다. 4) 이 사건 건물의 위반행위에 대하여 2014. 12. 31. 「건축법」 제80조에 따라, 건축 이행강제금을 사건 대상 2층·3층 대수선 부분에 대하여 시가표준액을 541,000원[건축물 2014년 기준가액 640,000원 × 용도지수(1.0) × 구조지수(1.0) × 위치지수(1.15) × 잔가율(0.92 : 2010년 행위년도 기준) × 80%(기초공사 미수반)]로 산출하여 이행강제금 3,550,800원(=건물시가 표준액 541,000원 × 위반면적 218.78㎡ × 부과요율 3/100, 원단위 절사)과 지상 4층 무단증축 부분에 대하여는 “기초공사를 하지 않은 증축건물”에 해당하는 요율 0.85를 적용하여, 시가표준액을 228,000원[건축물 2014년 기준가액 640,000원 × 용도지수(1.0) × 구조지수(0.5) × 위치지수(1.15) × 잔가율(0.73 : 2008년 행위년도 기준) × 85%(기초공사 미수반)]로 산출하여 이행강제금 10,646,460원(=건물시가 표준액 228,000원×위반면적 93.39㎡ × 부과요율 50/100, 원단위 절사)을 산출하여 이 사건 제2처분 하였다. 5) 「건축법」 제80조제1항제2호는 “건축물이 제1호(건축물이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가 또는 신고를 받지 아니하고 건축된 경우)외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 지방세법에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액”을 이행강제금으로 부과하도록 규정하고 있고, 시가표준액에 관하여 「지방세법」 제4조제2항은 건축물에 대한 시가표준액은 거래가격, 수입가격, 신축, 건조, 제조가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 과세대상별 특성을 고려하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 한다고 규정하고 있으며, 「지방세법 시행령」 제4조제1항은 건축물 등의 시가표준액을 결정하는 기준은 과세대상별 구체적 특성을 고려하여 행정자치부장관이 정하는 기준을 말한다고 규정하고 있고, 이에 따라 제정된 건물시가표준액조정기준에서는 대수선 건물에 대한 시가표준액은 건물 구조에 따라 해당건물의 시가표준액에 20～35%(이 사건 건물의 경우 20%)를 곱하여 산출한 금액을 1㎡당 시가표준액으로 하도록 하고 있다. 또한, 「건축법 시행령」 제115조의2제2항 별표15는 「건축법」 제1항제2호에 따른 위반건축물의 내용에 따라 이행강제금을 시가표준액의 2～10%로 차등 부과하는 것으로 규정하고 있다. 6) 따라서, 위에서 본 바와 같이 「건축법」 및 같은 법 시행령은 이행강제금을 산출함에 있어 「지방세법」에 따른 ‘그 건축물에 적용되는’ 시가표준액에 ‘위반행위 종류에 따른’ 이행강제금을 곱하여 이를 산출하도록 규정하고 있으므로, 이 사건과 같이 허가를 받지 아니하고 대수선 행위를 한 경우에는 대수선한 경우의 시가표준액이 아닌 그 건물 자체의 시가표준액에 이행강제금 요율 100분의 3을 곱하여 산출한 이행강제금을 부과하여야 하는 것이 타당한바, 피청구인이 산정한 방식에 위법이 있다고 할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 7) 위와 같이 2008. 10. 8. 피청구인이 지상 4층 증축 부분에 대한 이행강제금 부과 처분시 건축 이행강제금 산출은 「건축법」 제80조제1항제1호 및 구 지방세법 제111조제2항 규정에 위법함이 없었고, 이행강제금 산출에 따른 요율을 적용함에 있어 착오로 인해 경미한 하자가 있다고 하더라도 이는 처분의 취소사유에 해당할 뿐 무효를 주장할 수 있는 경우는 아니라할 것이며, 이 사건 제2처분시 이 사건 건물 지상 2층·3층·4층 대수선(주택 가구분할) 및 무단증축 위반 부분의 건축 이행강제금 산출은 「건축법」 제80조제1항제2호, 같은 법 시행령 제115조의2제2항 별표15, 「지방세법」 제4조제2항 및 같은 법 시행령 제4조제1항에 따른 위법함이 없고, 행정심판 청구기간이 도과하여 이미 납부의무가 확정된 이행강제금 부과 징수 처분의 취소를 구하는 이 사건 청구는 「행정심판법」 제27조에 따른 청구기간이 도과되어 부적법한 청구이므로 각하하거나 기각하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 【건축법】 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 【건축법 시행령】 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토교통부령으로 정한다. [별표 15] 이행강제금의 산정기준(제115조의2제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269519"></img> 구【지방세법】[시행 2008. 9. 26., 법률 제9133호, 2008. 9. 26., 일부개정] 제111조(과세표준) ① 취득세의 과세표준은 취득당시의 가액으로 한다. 다만, 연부로 취득하는 경우에는 연부금액으로 한다. ② 제1항의 규정에 의한 취득당시의 가액은 취득자가 신고한 가액에 의한다. 다만, 신고 또는 신고가액의 표시가 없거나 그 신고가액이 다음 각호에 정하는 시가표준액에 미달하는 때에는 그 시가표준액에 의한다. 1. 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의하여 가격이 공시되는 토지 및 주택에 대하여는 동법에 의하여 공시된 가액. 다만, 개별공시지가 또는 개별주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 시장·군수가 동법의 규정에 의하여 국토해양부장관이 제공한 토지가격비준표 또는 주택가격비준표를 사용하여 산정한 가액으로 하고, 공동주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 대통령령이 정하는 기준에 따라 시장·군수가 산정한 가액으로 한다. 2. 제1호외의 건축물(새로 건축함으로써 건축당시 개별주택가격 또는 공동주택가격이 공시되지 아니한 주택으로서 토지부분을 제외한 건축물을 포함한다)과 선박·항공기 그 밖의 과세대상에 대하여는 거래가격, 수입가격, 신축·건조·제조가격 등을 참작하여 정한 기준가격에 종류·구조·용도·경과연수 등 과세대상별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액 【지방세법】 제4조(부동산 등의 시가표준액) ① 이 법에서 적용하는 토지 및 주택에 대한 시가표준액은 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 공시된 가액(價額)으로 한다. 다만, 개별공시지가 또는 개별주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 "시장·군수"라 한다)이 같은 법에 따라 국토교통부장관이 제공한 토지가격비준표 또는 주택가격비준표를 사용하여 산정한 가액으로 하고, 공동주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 시장·군수가 산정한 가액으로 한다. ② 제1항 외의 건축물(새로 건축하여 건축 당시 개별주택가격 또는 공동주택가격이 공시되지 아니한 주택으로서 토지부분을 제외한 건축물을 포함한다), 선박, 항공기 및 그 밖의 과세대상에 대한 시가표준액은 거래가격, 수입가격, 신축·건조·제조가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 과세대상별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 한다. ③ 제1항과 제2항에 따른 시가표준액의 결정은 「지방세기본법」 제141조에 따른 지방세심의위원회에서 심의한다. 【2008년도 건물시가표준액조정기준】 1. 건물시가표준액 산출체계 가. 산출체계도 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269515"></img> 5. 증·개축 건물 등에 대한 시가표준액 산출요령 가. 증축건물 : 기초공사를 한 건물과 기초공사를 하지 않은 건물로 구분하고 해당 건물의 구조별 신축건물 시가표준액에 “별표1”의 비율을 곱하여 산출한 금액을 ㎡당 시가표준액으로 하며, 해당부분에 대하여는 증축년도를 신축년도로 본다. [별표1] 증축건물에 대한 시가표준액표 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269517"></img> 【2014년도 건물시가표준액조정기준】 1. 건물시가표준액 산출체계 가. 산출체계도 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269521"></img> 5. 증·개축 건물 등에 대한 시가표준액 산출요령 다. 대수선 건물 1) “대수선”이라 함은 「건축법 시행령」제3조의 2의 규정에 따른 대수선을 말한다. 2) 대수선 건물에 대한 시가표준액은 해당 건물의 구조별 신축건물시가표준액에 [별표2]의 비율을 곱하여 산출한 금액을 ㎡당 시가표준액으로 한다. [별표2] 대수선 건물에 대한 시가표준액표 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269523"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 일반건축물대장, 원상복구 시정명령 공문, 이행강제금 부과 공문, 체납고지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 2000. 7. 1. 사용 승인된 이 사건 건물은 철근콘크리트 구조의 일반건축물로 지하1층 및 지상1층은 제2종근린생활시설이고, 지상2층·3층은 단독주택이다. 나) 피청구인은 이 사건 건물 4층이 무단으로 증축(경량철골조, 93.39㎡, 주택)된 사실을 적발하고, 2008. 7. 8. 불법행위에 대한 원상복구 시정명령을 하였으며, 청구인이 이행하지 아니하자 이행강제금 부과예고 후 2008. 10. 8. 이 사건 제1처분 하였다. 다) 피청구인은 또한 이 사건 건물의 지상2층·3층이 무단으로 대수선된 사실을 적발하여 2010. 4. 28. 원상복구 시정명령을 하였고, 청구인이 이행하지 아니하자 이행강제금 부과예고 후 2010. 8. 3. 이행강제금 649,000원을 부과하였다. 라) 이 사건 건물 4층 무단 증축에 대하여 피청구인은 2010. 7. 23. 원상복구 시정명령을 하였고, 청구인이 이행하지 아니하자 이행강제금 부과 예고 후 2011. 3. 18. 이행강제금 10,926,000원을 부과하였다. 마) 피청구인은 2012. 11. 19. 이 사건 건물의 지상2층·3층 무단 대수선 부분에 대하여 원상복구 시정명령을 하였고, 2013. 8. 26. 이 사건 건물 4층 무단 증축부분에 대하여 원상복구 시정명령을 하였으며, 청구인이 이행하지 아니하자 이행강제금 부과예고 후 2014. 12. 31. 이 사건 제2처분하였다. 바) 이 사건 건물에 대한 이행강제금 부과내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269525"></img> 사) 한편, 청구인은 2015. 4. 10. “2008년, 2011년분 및 2014년분 건축법 위반 이행강제금 부과처분에 대하여 잘못 산정된 것을 정정하여 부과하여 주시기 바란다.”는 이의신청서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 같은 달 13. 이의신청에 대한 민원회신을 하면서, “위 처분에 대하여 이의가 있을 경우에는 동 처분을 받은 날로부터 90일 이내에 경기도 행정심판위원회에 행정심판을 청구하거나 관할 법원에 행정소송을 제기할 수 있다.”고 회신하였다. 2) 「행정심판법」 제27조에 의하면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날로부터 90일 이내에 청구하여야 한다. 「건축법」 제79조 및 제80조에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있고, 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 이행강제금을 부과하며, 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 구 지방세법 제111조에 의하면 취득세의 과세표준은 취득당시의 가액으로 하되 취득가액의 신고 또는 신고가액의 표시가 없거나 그 신고가액이 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의하여 가격이 공시되는 토지 및 주택에 대하여는 동법에 의하여 공시된 가액에 미달하는 경우에는 그 시가표준액에 의하고, 「지방세법」 제4조에 의하면 토지 및 주택에 대한 시가표준액은 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 공시된 가액(價額)으로 하되, 개별공시지가 또는 개별주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 "시장·군수"라 한다)이 같은 법에 따라 국토교통부장관이 제공한 토지가격비준표 또는 주택가격비준표를 사용하여 산정한 가액으로 하고, 공동주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 시장·군수가 산정한 가액으로 한다. 3) 청구인은 이 사건 제1처분시 「2008년도 건물시가표준액조정기준」에 따라 기초공사를 하지 않은 증축건물은 시가표준액에 0.85를 곱하여야 함에도 적용하지 않아 이행강제금 2,083,590원이 초과 부과되었으므로 이 부분은 무효이고, 2011년도에 무단 대수선 부분에 대한 이행강제금부과시 경과연수별 잔가율 및 대수선 건물에 대한 시가표준액 지수가 반영되었으나, 이 사건 제2처분하면서 이러한 잔가율 및 지수가 반영되지 않아 2,809,140원이 초과 부과되었으므로 취소되어야 한다고 주장한다. 가) 먼저, 청구인은 이 사건 제1처분이 일부 무효라고 주장하며 행정심판을 청구하였으나, 「행정심판법」 제5조에 따르면 행정심판의 종류는 취소심판, 무효등확인심판, 의무이행심판에 한정하는바, 처분일로부터 약 7년이 경과한 현재 취소청구는 청구기간이 도과하여 부적법한 청구이므로 무효등확인심판 청구를 전제로 판단한다. 살피건대, 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 그 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 당연무효라고 할 수 있는데(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두4566 판결, 2003. 6. 13. 선고 2003두1042 판결 등 참조), 청구인은 건축법 소정의 허가나 신고 없이 이 사건 건물 4층을 무단으로 증축한 사실을 인정하고 있고, 「건축법」 제80조에 따르면 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과할 수 있다고 규정되어 있는바, 피청구인이 상당한 기한을 정하여 시정명령 하였음에도 청구인이 원상복구를 하지 않아 이 사건 제1처분한 것이고, 이 사건 제1처분시 4층 무단증축 부분에 대하여 기초공사를 하지 않은 증축건물에 해당하는 요율 0.85를 적용하지 않았다는 것만으로는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 수 없고, 이러한 하자는 그 부과처분의 취소사유에 해당할 뿐 당연무효라고 볼 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 나) 다음, 이 사건 제2처분에 대한 심판청구가 적법하게 제기되었는지 살펴본다. 「행정심판법」 제27조에 의하면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다고 규정되어 있고, 아파트 경비실에서 입주자들에게 오는 등기우편 등의 특수우편물에 대하여 입주자가 없으면 경비원이 이를 수령하여 입주자에게 전달하였음에도 입주자가 별다른 이의신청 하지 않은 경우, 등기우편으로 보낸 법인세부과 처분의 이의신청에 대한 결정서의 수령권한이 그 아파트 경비원에게 위임되었다(대법원 2000. 1. 14. 선고 99두9346 판결)고 봄이 상당한바, 청구인이 거주하는 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○-○○, ○○○○○○○ ○○아파트 경비원이 2015. 1. 12. 수령하였으므로 이 사건 제2처분서는 적법하게 통지되었다고 할 것이므로 그로부터 90일이 경과하여 같은 해 5. 28. 청구된 이 사건 행정심판청구는 청구기간이 도과된 이후에 청구된 것으로서 부적법한 청구이다. 한편, 청구인은 2015. 4. 10. 피청구인에게 제출한 이의신청서를 행정심판청구서로 보아야 한다고 주장하나, 「행정심판법」 제23조에 의하면 행정심판을 청구하려는 자는 제28조에 따라 심판청구서를 작성하여 피청구인이나 위원회에 제출하여야 한다고 규정되어 있는데, 피청구인이 이 사건 제2처분하면서 청구인에게 행정심판청구절차에 대하여 고지하였음에도 청구기한 내 행정심판을 제기하지 않고, 행정심청구서가 아닌 이의 신청서를 작성하여 피청구인에게 제출한 점으로 보아 청구인의 이의신청서는 행정심판법상 행정심판청구서로 보기는 어렵다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구 중 이행강제금 부과처분 일부 무효확인청구는 이유 없다고 인정되고, 나머지 청구는 심판요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.