건축법 위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) 소유자인데, 피청구인은 이 사건 건축물 지하1층, 지상1층, 지상2층에 대하여 무단증축, 조경훼손, 주차장 훼손으로「건축법」제14조, 35조 및「주차장법」제19조의4를 위반한 사실을 적발 후 2014. 1. 9. 과 2014. 2. 21. 청구인에게「건축법」제79조 규정에 따라 시정 명령을 하였으나 청구인이 시정하지 아니하였다. 이에 피청구인이 2014. 9. 11. 청구인에게 이행강제금 부과예고 및 처분 사전통지를 하자, 청구인은 2014. 10. 23.과 2014. 11. 28. 건축물 원상복구 기한의 연장을 요청하는 취지의 의견제출서를 제출하였고, 피청구인은 2014. 12. 9. 이행강제금 부과를 2015. 3. 30.까지 유예한다고 회신하였다. 이후 피청구인은 2015. 4. 17. 현장확인을 통하여 시정명령이 이행되지 아니하였음을 확인 후 2015. 4. 20.「건축법」제80조에 따라 청구인에게 이행강제금 29,305,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 2014. 10. 23.과 2015. 5. 21. 문서를 통하여 피청구인의 시정명령에 대하여 2014. 10. 23. 이전에 일부 시정하였음을 피청구인에게 고지하면서 이를 증빙하는 사진을 첨부한 사실이 있다. 2014. 10. 23. 이전에 일부 시정한 부분을 제외하고 나머지 잔여면적도 피청구인의 명령과 같이 유예기간 내에 시정하려고 2015. 3. 27. 관련업체에 발주 및 시공의뢰서를 송부하였으나 내부의 문제와 관련업체들과 일정 조율과정에서 다소 차질이 빚어져 불가피하게 유예기간을 조금 경과하여 시정하였고 시정 후 그 증빙자료를 청구인에게 송부하였다. 2) 청구인은 피청구인의 시정명령을 성실히 이행하기 위하여 2014. 10. 23. 이전에 1차적으로 일부 시정하였음에도 청구인은 이를 이행강제금 부과에 반영 및 조정하지 않았으며 이후 유예기간을 조금 경과하여 조경 확장 및 보강, 무단증축(창고) 철거 등의 시정명령을 이행하였음에도 최초 이행강제금 금액에 대하여 변경(수정) 없이 지속적으로 부과하였다. 청구인은 비영리법인으로 ○○구민이 주인이 되어 운영되고 있는 지역서민 금융기관으로 청구인의 영리보다는 ○○구민의 복지증진과 건정한 금융문화 정착을 위해 힘쓰고 있는 협동조합이다. 아울러, 청구인의 건물에서 영업 중인 상인(음식점)들은 영세상인들로 좋지 않은 경제상황에 메르스 등으로 매출에 직격탄을 맞아 생사의 고비에 놓여 있는데 청구인을 비롯한 입점 영세상인들이 부담하여야 할 이행강제금과 시설의 재설비에 대한 비용은 큰 타격이다. 피청구인은 청구인의 시정명령을 이행하기 위하여 노력을 다하고 있고 미시정 부분에 대한 명령도 조속하고 성실히 이행할 것을 약속하므로 어려운 시기를 청구인과 영세상인들이 상생하며 극복할 수 있도록 이 사건 처분에 대한 취소를 부탁드린다. 3) (보충서면) 가)‘지하1층 철파이프 무단증축’부분은 건물 부속 주차장 용도 부지면적상에 φ75mm의 철파이프 기둥과 천막지의 차양막 및 투명 비닐 방풍막 등으로 만들어진 간이 구조(45㎡, 약 13평)로 임차인 요식업소 손님들에게 순서를 기다리거나 간단한 음료를 마실 수 있는 대기 공간으로 일부 사용한 것이며, ‘지상 1층 경량판넬 무단증축’부분은 건물 벽면과 이웃 담 사이 건물 부속 공간 면적과 화단 면적을 활용하여 경량 판넬 자재로 세입 요식업자의 영업자재 간이 창고(13.5㎡, 약 4평 규모)로 축조하여 활용한 것이었고, ‘지상 2층 철근콘크리트 무단증축’부분은 본 건물 내 빈 공간을 지역주민들을 위한 문화 소공간으로 활용코자 조성한 공간(37㎡, 약11평)으로 현재 지역주민들의 여가 및 문화생활 등 다양한 주민 간 소통의 공간으로 자리 잡아 지역 명소가 되고 있는데, 향후 관계법에 따라 적법한 절차를 진행할 계획이다. ‘조경훼손’부분은‘지상 1층 경량 판넬’시설을 축조하는 과정에서 간이 창고 면적 연장선에서 화단을 훼손하게 된 경우이며‘주차장 훼손’부분도‘지하1층 철파이프 무단증축’부분의 바닥 면적 용도가 주차장이라고 하여 주차장 훼손으로 지적한 내용이다. 나) 피청구인이 2014. 9. 11. 이행강제금 부과예고를 하며 2014. 10. 17.까지 자진원상복구를 명하여 청구인은 2014. 10. 23. 이에 대한 의견서를 제출하며‘지상 2층 철근콘크리트 무단증축’을 제외한 모든 위반사항에 대해 원상복구하였음을 증거사진 자료와 함께 피청구인에게 제출하였다. 다만‘지상 2층 철근콘크리트 무단증축’은 지역주민의 쉼터와 문화공간으로 긴요하게 활용되고 있는 등의 공공성을 감안하여 줄 것을 요청하였으나 피청구인은 2014. 10. 27. 타당한 이유 제시 없이 막연히 이를 인정하지 않는다는 회신을 하였다. 그리고,‘조경훼손’부분은‘지상 1층 경량판넬 무단증축’부분에 포함된 사항이며,‘주차장훼손’부분 역시‘지하1층 철파이프 무단증축’에 포함되어 원상복구시 당연히 동시에 원상복구된 사항이며, 이행강제금 부과시 최소의 부담이 되는 것으로 부과금액을 산출하여야 하는데 위 행위들을 각각 별개로 부과한 것은 비례의 원칙을 위반한 위법·부당한 행위이다. 다) 설사, 피청구인의 주장처럼 청구인에게「건축법」위반사항을 적용하더라도 청구인의 무단증축부분은‘지상 2층 철근콘크리트 무단증축’을 제외하고는 철근과 콘크리트 등 영구성 건축자재 등을 사용하지 아니하고 간이자재 등을 사용한 사실이 분명하고 영세업자인 임차인의 임시 자재창고와 손님들 대기공간과 주차장 등 영업장 일부로 사용한 점, ‘지상 2층 철근콘크리트 무단증축’부분은 현재 지역 주민들이 유용하게 활용중인 작은 문화 공간 및 공공장소로서 기능하고 있는 점, 청구인의 위반 건축물은 이 사건 주 건물과 유기적으로 연결되어 있으며 주 건물의 일부로 이용하기 위하여 확장된 것 일뿐 그 자체로 별다른 경제적 효용을 갖고 있지 않고 이를 별도로 독립한 소유권의 객체가 되지 않고 청구인의 소유로 귀속되고 있는 점 등을 감안할 때 피청구인이 부과율을 0.5로 적용한다는 것은 과중한 처분이다. 또한,「건축법」제80조 제1항제1호에는 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적율을 초과하여 건축된 경우나 허가를 받지 아니하거나 신고하지 않고 건축된 경우에는 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하를 부과하도록 되어 있으나‘지상 2층 철근콘크리트 무단증축’부분은 기성 건축물의 내부 공간을 활용하여 축조된 상황임을 감안할 때 이 규정에 해당하지 아니하므로「건축법」제80조제2항을 적용하여 시가표준액의 100분의 10범위에서 위반면적을 곱하는 금액을 부과하는 것이 타당함에도 피청구인은 시가표준액의 100분의 50을 부과하였는바 이는 비례의 원칙을 위반한 위법·부당한 행위로 재량권을 일탈·남용하였다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이행강제금 부과일인 2015. 4. 20. 이전에 1차적으로 일부 시정하였다고 주장하나 2014. 10. 23. 청구인이 제출한 의견서를 검토한바, 일부 시정하였다고 주장한 사항은 원상복구로 볼 수 없음을 회신한바 있다. 지하1층 무단증축에 대하여는 최초 적발시에는 고정식 차양과 비닐로 둘러싸인 철파이프구조의 건축물의 형태로 적발되었고 의견서 제출시 청구인은 단순히 비닐이 제거된 형태로 시정완료 되었다고 보고하였다. 해당 부분은 ○○지구단위계획 시행지침 제95조에 따라 인접도로경계선으로부터 2.5m이상 후퇴하여 벽면한계선이 설정되어 있어 지상구조물을 설치할 수 없도록 규정되어 차양 전체가 증축사항으로 분류되어 원상복구 처리 불가되었다. 지하1층 주차장 훼손에 대하여는 사용승인시 제출된 건축물 부설 주차장 관리카드에서 확인할 수 있는바와 같이 이 사건 건축물 지하1층 부설주차장은 평행주차가 가능하도록 대지 레벨 형성 및 주차 구획선이 명확하게 그려진 형태로 준공되었으나 최초 적발시 주차장 3대분의 구획에 철파이프 구조로 무단증축을 한 뒤 근린생활시설로 사용하여「주차장법」제19조의 4 위반으로 시정명령한 사항이며, 2014. 10. 23. 청구인이 제출한 의견서에도 확인되는 바와 같이 현장에는 주차라인이 없어 부설주차장 본래의 기능을 회복하였다고 보기 어려워 원상복구 처리불가 되었다. 지상1층 조경훼손에 대하여는 사용승인시 제출된 조경계획도에서 확인되는 바와 같이 37㎡ 면적에「○○시 건축조례」제20조 및 국토교통부고시 조경기준 제7조에 따라 적합하게 식재되어 준공되었으나 최초 적발시 조경부분은 토사로만 남아있거나 창고가 조성되어 전 면적에 걸쳐 훼손된 상태였고, 2014. 10. 23. 청구인이 제출한 의견서상 현장사진에서 확인되는 조경의 면적 및 식재상태로는 원상복구 처리 불가한 사항이었으며 피청구인이 이행강제금 부과 직전 현장 확인을 하였을 때에는 청구인이 2014. 10. 23. 의견서 제출당시 원상복구 처리하였다고 주장하는 미비한 시정사항마저도 유지되지 못한 채 최초 적발시와 같이 불법사항이 다시 증가한 상태였고, 이는 청구인이 주장하는 원상복구가 온전한 원상복구가 아닌 임시방편에 그쳤다는 것을 증명하는 것이라 할 수 있다. 2) 청구인은 유예기간인 2015. 3. 30.을 조금 경과하여 조경 확장 및 보강, 무단증측된 부분을 시정하였음에도 이행강제금이 변경되지 않고 부과되었다고 주장하나, 피청구인은 청구인의 의견을 반영하여 시정에 충분한 기간을 부여하였고 청구인이‘피청구인의 유예기간을 조금 경과하여 시정하였다’고 시인하는 바와 같이 주어진 시정명령 이행기간까지 불법사항에 대하여 원상복구를 이행하지 않았기 때문에 이행강제금 부과는 타당하며, 청구인은 불법사항에 대하여 이행강제금 부과일 이전에 시정하였다고 주장하고 있으나 구체적인 이행시기 확인이 불가하며 이행강제금 부과 직전인 2015. 4. 17. 현장확인 시에는 불법사항이 모두 존치하고 있었기에 청구인의 주장은 부당하다. 3) (보충서면) 청구인은‘지상 2층 철근콘크리트 무단증축’부분은 공공성을 감안하여 행정처분에서 제외하여야 하고 기존 건축물 내부 공간을 활용하여 축조하였으므로 이행강제금 부과율을 0.1로 적용하여야 한다고 주장하나, 피청구인은 불법증축은 공공성 등 용도와 관련 없음을 회신한바 있고, 해당 공간은 1층과 2층이 연결된 OPEN 공간으로 사용승인 당시 바닥면적 산정에서 제외되었는데, OPEN 공간을 막아 거실로 사용하고자 할 경우에는 바닥면적 증가로 증축에 해당되므로「건축법」제14조에 의거 신고(증축신고)를 득하여야하나 청구인은 절차를 이행하지 않았으므로 같은 법 제80조제1항제1호에 따라 이항강제금 부과율을 0.5로 적용하여 부과한 사항이다. 청구인은 동일 장소에서 같은 법 위반사항에 대하여 하나의 위반사항이 조치될 경우 나머지 위반사항도 조치될 수 있으며 최소 부담이 되게 부과금액을 산출하여야 한다고 주장하나, 주차장을 훼손한 후 무단증축한 부분에 대하여는「주차장법」제19조의4 및「건축법」제14조 위반으로「주차장법」제19조의4 제3항 및「건축법」제79조에 따라 시정명령한 사항으로 이는 같은 법에 따른 시정대상이 아니며 그 위치 및 면적 또한 차이가 있어 하나의 위반사항이 조치된다 하더라도 나머지 위반사항이 조치될 수 없는 부분이다. 또한 조경을 훼손 후 무단증축을 한 부분에 대하여는「건축법」제35조 및 제14조 위반으로 모두 같은 법 제79조에 따른 시정명령 대상이지만 각각 조경 및 건축물에 적용되는 법 조항의 위반이므로 각 위반사항에 대해 처분이 가능하여 청구인의 주장은 이유 없다. 청구인은 무단증축한 부분은 간이자재를 이용하였고 경제적 효용성을 가지고 있지 않기 때문에 부과율을 0.5로 적용하는 것은 부당하다고 주장하나 간이자재를 이용한 부분은 건축물의 구조와 관련된 사항으로 이행강제금 산정시 반영되었으며 허가받지 아니하거나 신고를 하지 않고 무단증축하는 사항은「건축법」제80조제1항제1호에 따라 일률적으로 부과율을 0.5로 적용하는 사항이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 8. "건축"이란 건축물을 신축·증축·개축·재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.3.23., 2014.1.14., 2014.5.28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 제35조(건축물의 유지ㆍ관리) ① 건축물의 소유자나 관리자는 건축물, 대지 및 건축설비를 제40조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제58조까지, 제60조부터 제64조까지, 제65조의2, 제67조 및 제68조와 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조부터 제17조까지의 규정에 적합하도록 유지·관리하여야 한다. 이 경우 제65조의2 및 「녹색건축물 조성 지원법」 제16조·제17조는 인증을 받은 경우로 한정한다. <개정 2011.5.30., 2014.1.14., 2014.5.28.> ② 건축물의 소유자나 관리자는 건축물의 유지·관리를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 정기점검 및 수시점검을 실시하고, 그 결과를 허가권자에게 보고하여야 한다. <신설 2012.1.17.> ③ 제1항 및 제2항에 따른 건축물 유지·관리의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제42조(대지의 조경) ① 면적이 200제곱미터 이상인 대지에 건축을 하는 건축주는 용도지역 및 건축물의 규모에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 기준에 따라 대지에 조경이나 그 밖에 필요한 조치를 하여야 한다. 다만, 조경이 필요하지 아니한 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물에 대하여는 조경 등의 조치를 하지 아니할 수 있으며, 옥상 조경 등 대통령령으로 따로 기준을 정하는 경우에는 그 기준에 따른다. ② 국토교통부장관은 식재(植栽) 기준, 조경 시설물의 종류 및 설치방법, 옥상 조경의 방법 등 조경에 필요한 사항을 정하여 고시할 수 있다. <개정 2013.3.23.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가·면허·인가·등록·지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014.5.28.> 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 【건축법 시행령】 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "신축"이란 건축물이 없는 대지(기존 건축물이 철거되거나 멸실된 대지를 포함한다)에 새로 건축물을 축조(築造)하는 것[부속건축물만 있는 대지에 새로 주된 건축물을 축조하는 것을 포함하되, 개축(改築) 또는 재축(再築)하는 것은 제외한다]을 말한다. 2. "증축"이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다. 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다. <개정 2011.12.30.> 1. 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 아니하고 건축물을 사용한 경우 2. 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우 3. 법 제60조에 따른 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 4. 법 제61조에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지 및 제13호에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270781"></img> 【주차장법】 제19조(부설주차장의 설치) ① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역, 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 및 지방자치단체의 조례로 정하는 관리지역에서 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설(이하 "시설물"이라 한다)을 건축하거나 설치하려는 자는 그 시설물의 내부 또는 그 부지에 부설주차장(화물의 하역과 그 밖의 사업 수행을 위한 주차장을 포함한다. 이하 같다)을 설치하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ⑤ 제1항의 경우에 시설물의 위치·용도·규모 및 부설주차장의 규모 등이 대통령령으로 정하는 기준에 해당할 때에는 해당 주차장의 설치에 드는 비용을 시장·군수 또는 구청장에게 납부하는 것으로 부설주차장의 설치를 갈음할 수 있다. 이 경우 부설주차장의 설치를 갈음하여 납부된 비용은 노외주차장의 설치 외의 목적으로 사용할 수 없다. ⑥ 시장·군수 또는 구청장은 제5항에 따라 주차장의 설치비용을 납부한 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 납부한 설치비용에 상응하는 범위에서 노외주차장(특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장이 설치한 노외주차장만 해당한다)을 무상으로 사용할 수 있는 권리(이하 이 조에서 "노외주차장 무상사용권"이라 한다)를 주어야 한다. 다만, 시설물의 부지로부터 제4항 후단에 따른 범위에 노외주차장 무상사용권을 줄 수 있는 노외주차장이 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑦ 시장·군수 또는 구청장은 제6항 단서에 따라 노외주차장 무상사용권을 줄 수 없는 경우에는 제5항에 따른 주차장 설치비용을 줄여 줄 수 있다. ⑨ 제5항과 제7항에 따른 설치비용의 산정기준 및 감액기준 등에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 제19조의4(부설주차장의 용도변경 금지 등) ① 부설주차장은 주차장 외의 용도로 사용할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014.3.18.> 1. 시설물의 내부 또는 그 부지(제19조제4항에 따라 해당 시설물의 부지 인근에 부설주차장을 설치하는 경우에는 그 인근 부지를 말한다) 안에서 주차장의 위치를 변경하는 경우로서 시장·군수 또는 구청장이 주차장의 이용에 지장이 없다고 인정하는 경우 2. 시설물의 내부에 설치된 주차장을 추후 확보된 인근 부지로 위치를 변경하는 경우로서 시장·군수 또는 구청장이 주차장의 이용에 지장이 없다고 인정하는 경우 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우 ② 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자는 해당 시설물의 이용자가 부설주차장을 이용하는 데에 지장이 없도록 부설주차장 본래의 기능을 유지하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 시장·군수 또는 구청장은 제1항 또는 제2항을 위반하여 부설주차장을 다른 용도로 사용하거나 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우에는 해당 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자에게 지체 없이 원상회복을 명하여야 한다. 이 경우 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자가 그 명령에 따르지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 원상회복을 대집행(代執行)할 수 있다. ④ 제1항 및 제2항을 위반하여 부설주차장을 다른 용도로 사용하거나 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우에는 해당 시설물을 「건축법」 제79조제1항에 따른 위반 건축물로 보아 같은 조 제2항 본문을 적용한다. 제32조(이행강제금) ① 시장·군수 또는 구청장은 제19조의4제3항 전단에 따른 원상회복명령을 받은 후 그 시정기간 이내에 그 원상회복명령을 이행하지 아니한 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자에게 다음 각 호의 한도에서 이행강제금을 부과할 수 있다. 1. 제19조의4제1항을 위반하여 부설주차장을 주차장 외의 용도로 사용하는 경우: 제19조제9항에 따라 산정된 위반 주차구획의 설치비용의 20퍼센트 2. 제19조의4제2항을 위반하여 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우: 제19조제9항에 따라 산정된 위반 주차구획의 설치비용의 10퍼센트 【지방세법】 제4조(부동산 등의 시가표준액) ① 이 법에서 적용하는 토지 및 주택에 대한 시가표준액은 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 공시된 가액(價額)으로 한다. 다만, 개별공시지가 또는 개별주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 "시장·군수"라 한다)이 같은 법에 따라 국토교통부장관이 제공한 토지가격비준표 또는 주택가격비준표를 사용하여 산정한 가액으로 하고, 공동주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 시장·군수가 산정한 가액으로 한다. <개정 2013.3.23.> ② 제1항 외의 건축물(새로 건축하여 건축 당시 개별주택가격 또는 공동주택가격이 공시되지 아니한 주택으로서 토지부분을 제외한 건축물을 포함한다), 선박, 항공기 및 그 밖의 과세대상에 대한 시가표준액은 거래가격, 수입가격, 신축·건조·제조가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 과세대상별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 한다. 【지방세법 시행령】 제4조(건축물 등의 시가표준액 결정 등) ① 법 제4조제2항에서 "대통령령으로 정하는 기준"이란 과세대상별 구체적 특성을 고려하여 다음 각 호의 방식에 따라 행정자치부장관이 정하는 기준을 말한다. <개정 2013.3.23., 2014.3.14., 2014.11.19.> 1. 건축물: 「소득세법」 제99조제1항제1호나목에 따라 산정·고시하는 건물신축가격기준액에 다음 각 목의 사항을 적용한다. 가. 건물의 구조별·용도별·위치별 지수 나. 건물의 경과연수별 잔존가치율 다. 건물의 규모·형태·특수한 부대설비 등의 유무 및 그 밖의 여건에 따른 가감산율(加減算率) 【○○시 건축 조례】 제19조(대지안의 조경) ①법 제42조제1항에 따라 면적200제곱미터 이상인 대지에는 다음 각 호의 기준에 따른 식수 등 조경에 필요한 조치를 해야 한다. 1. 연면적(동일대지 안에 2동 이상의 건축물이 있는 경우에는 이들 연면적의 합계로 한다. 이하 이조에서 같다)이 2천제곱미터 이상인 건축물 : 대지면적 의 15퍼센트 이상 2. 연면적이 1천제곱미터 이상 2천제곱미터 미만인 건축물 : 대지면적의 10퍼센트 이상 3. 연면적이 1천제곱미터 미만인 건축물 : 대지면적의 5퍼센트 이상 제20조(식재 등 조경기준) 대지안 조경의 식재기준, 면적 및 설치방법 등의 조경기준은 다음 각 호와 같으며, 그 밖의 기준은 법 제42조제2항에 따라 국토교통부장관이 고시한 기준에 따른다.<일부개정 2014.09.22> 1. 지표면으로부터 높이가 2미터 이상인 옥외부분과 옥외의 온실로 전용되는 부분의 조경면적(채광을 하는 지붕의 수평투영 면적으로 한다)및 피로티 그 밖에 이와 유사한 구조의 부분으로서 공중의 통행에 전용되는 부분의 조경면적은 당해 조경면적의 2분의1에 해당하는 면적을 조경면적으로 산정하되 법령에 따른 조경면적의 50퍼센트를 초과할 수 없다. 다만, 지구단위계획구역에서는 40퍼센트를 초과할 수 없다.<일부개정 2014.09.22> 2. 바닥이 토질에 접하지 않을 때에는 교목인 경우 토심 1미터(인공토양 사용시 0.8미터) 이상, 관목인 경우 0.6미터(인공토양 사용시 0.5미터) 이상이어야 하며, 급·배수 등 수목생장에 지장이 없는 구조로서 당해 조경을 활용하여 휴게소 등으로 쓰이도록 해야 한다. 3. 식재면적은 조경면적의 100분의 60이상. 4. 조경관련 시설물은 통행에 지장이 없도록 가급적 돌출되지 않아야 한다. 5. 건축물의 후면, 측면 또는 인접대지경계선 부분에서 띠모양으로 식수등 조경에 필요한 조치를 할 경우 인접대지 경계선으로부터 건물 외벽면까지는 유효폭 1.0미터 이상 확보된 공간에 조경식수를 해야한다. 6. 제1호에 따라 정원화할 경우 쌈지공원(수공간, 벤치, 파고라 설치등) 형태로 조성하고 1개소의 최소면적은 10제곱미터 이상으로서 저관리 식재계획으로 조성해야한다.<일부개정 2014.09.22.> 【○○시 건축 조례】 제23조(부설주차장의 설치비용 산정기준) ② 법 제19조제6항 단서의 규정에 의하여 노외주차장무상사용권을 부여하지 아니하는 경우에는 부설주차장의 설치비용은 다음 각호의 방법으로 산정하되 시장이 필요하다고 인정하는 경우에는 그 설치비용의 2분의 1의 범위안에서 감액할 수 있다. 1. 부설주차장의 설치비용의 총액은 건축물부지의 주차구획 1면당 설치비용에 설치의무가 면제된 부설주차장의 주차대수를 곱하여 산정한다. 2. 건축물부지의 주차구획 1면당 설치비용은 건축물부지의 토지가액에 주차 구획 1면의 면적을 곱하여 산정한다 【○○ 제1종지구단위계획 시행지침】 제95조(벽면한계선) ① 모든 점포주택의 1층 외벽면은 인접도로경계선(보행자전용도로 제외)으로 2.5m이상 후퇴하여 설치하여야 한다. 다만, 대지둘레 길이의 2분의 1이상이 폭 10m 이상인 둘 이상의 도로에 동시에 접하는 경우에는 다음 각 호의 기준에 의하여 완화하여 적용할 수 있다. 1. 접하는 도로폭이 다른 경우 : 넓은 도로에 한하여 적용 2. 접하는 도로폭이 서로 같은 경우 : 통행량이 많을 것으로 예상되는 도로에 한하여 적용 3. 가각부분에서는 가각의 형태에 따라 동일한 거리를 후퇴하여야 한다. ② 제1항의 규정에 의하여 확보되는 전면공지에는 주차장을 설치하거나 식재 등을 하여야 한다. 다만, 수고 5m 이상 수관 폭 3m 이상인 교목을 3m 이상 간격으로 식재할 경우 수목당 6㎡를 조경면적에 산입할 수 있고, 보도가 있는 전면공지에는 주차장을 설치할 수 없다. 나. 판 단 1) 인정사실 시정명령문, 이행강제금 부과예고문, 의견제출서, 의견제출에 따른 회신문, 이행강제금 부과에 따른 현장확인사진, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 건축물 소유자이다. 나) 피청구인은 이 사건 건축물 지하1층, 지상1층, 지상2층에 대하여 무단증축, 조경훼손, 주차장 훼손으로「건축법」제14조, 35조 및「주차장법」제19조의4를 위반한 사실을 적발 후 2014. 1. 9. 과 2014. 2. 21. 청구인에게「건축법」제79조 규정에 따라 시정 명령을 하였으나 청구인이 시정하지 아니하였다. 다) 이에 피청구인이 2014. 9. 11. 청구인에게 이행강제금 부과예고 및 처분 사전통지를 하자, 청구인은 2014. 10. 23. 일부 보완 시정하였으며 2층 증축 공간은 ○○구민의 쉼터이자 문화이용시설임을 감안하여 주기 바라며 시정보완할 수 있는 건축물 원상복구 기한의 연장을 요청하는 취지의 의견제출서를 제출하였고 이에 피청구인은 2014. 10. 27. 일부 보완한 사항은 원상복구로 볼 수 없고 불법증축은 사용용도와 무관하게 단속하고 있으며 철거 소요시간을 고려하여 2014. 12. 5. 까지 이행강제금 부과를 유예하니 기간 내 원상복구하라는 내용으로 회신하였다. 라) 청구인은 2014. 11. 28. 동절기라는 계절적 특수성으로 이행강제금 부과 유예 및 원상복구 기한을 2015. 3월말까지 연장하여 줄 것을 요청하며 2015. 3. 30.까지 책임지고 원상복구를 하겠다는 내용의 문서를 제출하자, 이에 피청구인은 2014. 12. 19.자로 청구인에게 2015. 3. 30.까지 이행강제금 부과를 유예한다고 회신하였다. 마) 이후 피청구인은 2015. 4. 17. 이 사건 건축물에 대하여 현장확인후 2015. 4. 20.「건축법」제80조에 따라 청구인에게 이행강제금 29,305,000원을 부과하였고, 부과내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270783"></img> 바) 청구인이 2014. 10. 23. 피청구인에게 의견제출서를 제출하며 첨부한 사진에 의하면 지하1층 주차장 구획은 표시되어 있지 않으며 고정식 차양은 여전히 설치되어 있고, 지상1층 조경구획 부분 일부에 꽃들과 작은 나무들이 화단형식으로 조성되어 있다. 사) 피청구인이 제출한 2015. 4. 17. 현장확인 사진에 의하면 지하1층 고정식 차양은 여전히 설치되어 있고 일부 구간은 비닐로 둘러싸여 공간을 이루고 있으며 주차장 구획은 확인할 수 없고, 지하1층 건물전면 오른쪽부분 창고, 지하1층 건물전면 왼쪽부분 창고 무단증축부분을 확인할 수 있으며, 지상1층 조경구획 부분 일부에 화단으로 조성한 것도 다시 훼손된 것으로 보여진다. 2) 「건축법」제14조제1항에 의하면 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축시 시장 등에게 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보고, 「건축법」제35조제1항, 제42조제1항 및 ○○시 건축 조례 제19조제1항에 의하면 연면적이 1천제곱미터 미만인 건축물은 대지면적의 5퍼센트 이상에 대하여 조경 등의 조치를 하여야 하며 건축물의 소유자나 관리자는 이를 유지·관리하여야 한다. 그리고,「건축법」제79조제1항에 의하면 허가권자는 건축물이 이 법에 위반되면 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 한편「건축법」제78조제1항 및 같은 법 시행령 제115조의2 [별표15]에 의하면 허가권자는 법 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여 건축물이 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하를 부과하고, 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우 시행령 [별표15] 13.을 적용하여 시가표준액의 100분의 3이하로서 위반행위의 종류에 따라 건축조례로 정하는 금액(건축조례로 규정하지 아니한 경우에는 100분의 3으로 한다)으로 부과한다고 규정하고 있다. 「주차장법」제19조의4제2항·제3항 및 같은 법 제32조에 의하면 시설물의 소유자 등은 해당 시설물의 이용자가 부설주차장을 이용하는 데 지장이 없도록 부설주차장 본래의 기능을 유지하여야 하고 그러하지 아니한 경우에는 해당 시설물의 소유자 등은 부설주차장의 관리책임이 있는 자에게 지체 없이 원상회복을 명하여야 하고 그 명령을 이행하지 아니한 시설물의 소유자에게 시장 등은 법 제19조제9항에 따라 산정된 위반 주차구획의 설치비용의 10퍼센트의 이행강제금을 부과할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 먼저, 청구인은 피청구인의 시정명령을 성실히 이행하기 위하여 2014. 10. 23. 이전에 1차적으로 일부 시정하였고 이행강제금 부과 유예기간을 조금 경과하여 조경확장 및 보강, 무단증축(창고) 철거 등의 시정명령을 이행하였음에도 피청구인은 최초 이행강제금 부과금액에 대하여 변경이나 수정이 없었다고 주장하여 살펴보면, 피청구인이 2015. 4. 20. 이 사건 처분을 하기 전에 위법사항의 시정여부를 확인하기 위하여 2015. 4. 17. 이 사건 건축물에 대한 현장확인시 촬영한 사진에 의하면 위법사항이 시정된 부분이 있다고 보기 어렵고,「건축법」제80조제1항에 의하면 이행기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있으므로 정해진 이행기한인 2015. 3. 30.까지 시정명령을 이행하지 아니한 청구인에게 한 이행강제금 부과처분은 적법하다. 4) 다음으로, 청구인은‘조경훼손’부분은‘지상 1층 경량판넬 무단증축’부분에 포함된 사항이며,‘주차장훼손’부분 역시‘지하1층 철파이프 무단증축’에 포함되어 원상복구시 당연히 동시에 원상복구된 사항이며, 이행강제금 부과시 최소의 부담이 되는 것으로 부과금액을 산출하여야 하는데 위 행위들을 각각 별개로 부과한 것은 비례의 원칙을 위반한 위법·부당한 행위라고 주장하여 살펴보면, 무단증축행위, 법에서 정한 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 행위 및 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니한 행위를 하였을 경우 각 행위별로 법에서 적용되는 행정제재조항은 다르며, 창고를 철거하여‘지상 1층 경량판넬(창고) 무단증축’부분을 시정완료 한다고 하더라도 해당 부분을 포함한‘조경훼손’부분에 관련 법령에 맞게 나무를 심는 조경 등의 조치를 하지 아니하면‘조경훼손’부분의 위법사항이 시정되었다고 볼 수 없고, 지하 1층 전면의 적치물 등을 치우고 주차 구획을 그려서‘주차장훼손’부분을 시정완료 한다고 하더라도 해당 부분을 포함한‘지하1층 철파이프 무단증축’의 철파이프 등 구조물을 철거하지 않으면 동 부분의 위법사항이 시정되었다고 볼 수 없으므로, 면적상 일부 겹치는 부분이 있다고 하더라도 각 부분들은 별개의 위반행위로 보아야 하는 것이 타당하므로 피청구인이 각 위반부분들에 대하여 별개로 부과한 이 사건 처분에 위법하거나 부당한 점은 없다고 판단된다. 5) 마지막으로 청구인은 지상 2층을 제외한 부분은 간이자재 등을 사용하였고‘지상 2층 철근콘크리트 무단증축’부분은 지역 주민들을 위한 공공장소로의 기능을 하고 있고 기성 건축물의 내부 공간을 활용하여 축조된 점 등으로 보아 부과율을 0.5로 적용하는 것은 비례 원칙을 위반하였다고 주장하여 살펴보면, 「건축법」상 위반건축물에 대하여 그 목적이 공공장소로 기능을 하고 있다고 하여 그 위반사항에 대하여 이행강제금을 면제하거나 경감하여 주는 규정은 없으며, ‘지하1층 철파이프 무단증축(45㎡)’,‘지상 1층 경량판넬 무단증축(13.5㎡)’,‘지상 2층 철근콘크리트 무단증축(37㎡)’부분은 시장 등에게 신고를 하지 아니하고 증축하여「건축법」제14조를 위반한 사실이 명백하므로 같은 법 제80조제1항제1호에 의거「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하를 부과하는 것이 타당하고, 「지방세법」제4조제2항 및 같은 법 시행령 제4조제1항제1호에 따라 건축물에 적용되는 시가표준액은 건물신축가격기준액에 건물의 구조별·용도별·위치별 지수, 건물의 경과연수별 잔존가치율, 가감산율을 적용하여 산출하도록 규정하고 있는바 건물의 구조별지수에 청구인이 주장하는 간이자재에 대한 부분이 반영되어 이 사건 이행강제금 부과금액이 산출되었으므로 이러한 점들을 종합하면 피청구인이 한 이 사건 이행강제금 부과처분은 적법·타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 처분에 대한 취소청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.