건축법 위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○동 ○○○-○번지 외 1필지 및 ○○동 ○○○-○번지 외 1필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상의 다가구주택 2개동(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 건축주들로서,「건축법」제11조 규정을 위반하여 무단으로 대수선(3가구→4가구) 한 사실이 피청구인에 의하여 적발되었다. 이에 피청구인은 청구인들에게「건축법」제79조 및 제80조에 따라 두 차례에 걸친 시정명령 및 이행강제금 부과예고를 한 후, 2014. 8. 18. 이행강제금 19,690,250원 및 19,219,870원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인들 주장 1) 청구인들은 이 사건 토지 위에 이 사건 건물을 건축하기 위하여 피청구인에게 공동주택을 문의하는 과정에서 공동주택이 가능하다고 하여 상기 필지를 매입하고 공동주택을 건축하는 서류를 완비하고 2011. 6. 7. 군협의를 받고 2011. 7. 2. 공동주택건축허가를 신청하였지만, 결국 2011. 9. 23. 반려되어 여러 차례 피청구인을 상대로 민원을 제기하였지만 결국 무산되는 과정에서 피청구인이 단독주택 2동으로 건축이 가능하다고 하여 2011. 10.경 다가구주택(3가구) 2동으로 건축허가를 받아 2012. 4. 사용승인 후 건축을 완료하였다. 2) 청구인들은 공동주택의 건축비용보다 단독주택 2동의 건축비용이 부득이하게 과다 지출된 관계로 전세임대를 주기 위해 각 2동의 복층구조를 건물안전에 지장이 없게 2층에서 출입할 수 있는 현관문을 설치하고 목재로 설치한 복층내부계단을 철거한 사실이 있다. 3) 피청구인은 2012. 12.경 유착관계에 있는 청구외 ○○○의 신고로 이 사건 건축물이 불법건축물이라는 신고를 받고 현장조사를 하였는바, 불법건축물 점검현황 상에 제출한 현장사진에는 외부전경사진과 현관문사진만 있는 바, 이것만을 가지고 청구인이 복층 1층을 무단으로 2개 층으로 대수선하여 면적을 69.7㎡과 71.85㎡로 각각 나누었다고 하고 있다. 4) 피청구인은 2012. 12. 28.과 2013. 11. 5. 두 차례에 걸쳐 청구인들에게 이 사건 건축물을 무단으로 대수선하였다고 자진 철거할 것을 통보하였는바, 청구인들이 이를 이행하지 아니하자 2014. 8. 18. 청구인들에게 이 사건 처분을 하였다. 5) 피청구인은 ○○○ 지구단위계획 내 포함된 청구인의 ○○동 ○○○-○번지 외 1필지에 대하여 2007. 6. 4. GB해제취락 도시관리계획(변경)결정 및 지형도면 고시(○○도 제○청 고시 제2007-○○○호) 당시 건축물의 용도계획 허용용도 제1종일반주거지역내 건축할 수 있는 건축물 중 다가구 주택은 3가구 이하로 고시하였다. 피청구인은 2012. 11. 8. ○○시 공고 제2012-○○○호 ○○ 도시관리계획(지구단위계획) 결정(변경)“안” 공람 공고하여 종전의 규정이 변경예정임을 알고 있었으며, 이에 대해 2013. 1. 24. GB해제취락 도시관리계획(변경)결정 및 지형도면 고시(○○시 고시 제2013-○○○호) 당시 건축물의 용도계획 허용용도 제1종일반주거지역내 건축할 수 있는 건축물 중 다가구 주택은 6가구 이하로 고시하였다. 피청구인은 불법건축물 점검 차 현장조사한 시점이 2012. 12.경이지만, 이미 2012. 11. 8. 종전의 규정이 개정될 예정임을 알고 있었음에도 불구하고 청구인들이 그동안 피청구인에게 민원을 제기하였다는 이유로 이를 청구인에게 알리지 않고 개정될 사실을 숨기고 2012. 12. 28. 과도하게 철거 등 원상회복만 명령하여 위반건축물 자진시정을 계고하였고, 2013. 1. 24. 종전의 규정이 변경고시 되었음에도 불구하고 재차 청구인에게 숨기는 등 다가구주택 3가구에서 4가구로 건축물 용도변경 등 신고만 하였으면 가능한 사안에 대하여 오히려 2013. 11. 5. 철거 등 원상회복 명령을 함으로써 그 당시 전세세입자가 입주하여 있는 관계로 자진철거 및 원상회복에 어려움이 많았던 청구인에게 합법적인 건축물로 자진 시정할 기회를 박탈하여 버렸다. 6) 「건축법 시행령」제3조의2제1항에 의할 때 청구인의 현관문 설치는 30제곱미터 미만으로 미미한 수선에 불과하며, 다가구주택의 가구간 경계벽을 증설한 것이 아니라 내부사용자의 자유로운 출입을 위해 설치한 것에 불과하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인들은 피청구인이 개정된 규정을 고의로 알려주지 않고 2012. 12. 28. 시정명령만 하였으며, 개정된 규정에 의하면 건축물 용도변경 등 신고만 하였으면 가능한 사항을 미리 청구인들에게 알려주지 않아 합법적인 건축물로 자진시정 할 기회를 박탈하였다고 주장하나, 개정되기 전이나 개정된 이후에나 허가를 받지 않고 한 불법에 대하여는 시정을 완료하여야「건축법」에 따른 대수선 허가가 가능한 사항이며, 시정을 완료하지 않을 경우에는 이행강제금 부과처분 등의 행정처분을 받은 후에야 허가가 가능한 사항으로 이 사건 건물에 대한 시정명령 및 이행강제금 부과예고는 적법한 조치이다. 2) 청구인들은 피청구인이 복층 1층을 2개 층으로 하여 1가구 증가의 원인으로 각각 69.7㎡과 71.85㎡로 나누어 산정한 것이「건축법」제11조 상의 대수선에 해당한다고 하면서 현장사진(현관문 사진)을 제출한 것은 산정근거의 자료가 미흡한 것이며, 현관문은 내부 사용자의 자유로운 출입을 위하여 설치한 것에 불과하다는 주장을 하고 있으나,「건축법」상 대수선은 내력벽의 철거 등 구조적인 변경이외에 다가구주택의 가구간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 경우도 대수선에 해당하는 것이고, 청구인들이 내부계단을 철거하고 세대간의 경계벽을 증설한 것도 역시 대수선에 해당한다고 할 것이므로 청구인들의 주장은 이유가 없다고 판단된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.6.9.> 2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 8. "건축"이란 건축물을 신축·증축·개축·재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다. 9. "대수선"이란 건축물의 기둥, 보, 내력벽, 주계단 등의 구조나 외부 형태를 수선·변경하거나 증설하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역에서의 건축은 제외한다. 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항을 준용한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토해양부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. ⑤ 누구든지 제4항의 표지 설치를 거부 또는 방해하거나 훼손하여서는 아니 된다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 【건축법 시행령】 제3조의2(대수선의 범위) 법 제2조제1항제9호에서 "대통령령으로 정하는 것"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 증축·개축 또는 재축에 해당하지 아니하는 것을 말한다. 1. 내력벽을 증설 또는 해체하거나 그 벽면적을 30제곱미터 이상 수선 또는 변경하는 것 2. 기둥을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 3. 보를 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 4. 지붕틀(한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다)을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 5. 방화벽 또는 방화구획을 위한 바닥 또는 벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 6. 주계단·피난계단 또는 특별피난계단을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 7. 미관지구에서 건축물의 외부형태(담장을 포함한다)를 변경하는 것 8. 다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다. 1. 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 아니하고 건축물을 사용한 경우 2. 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우 3. 법 제60조에 따른 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 4. 법 제61조에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호, 제4호부터 제9호까지 및 제13호에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토해양부령으로 정한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270239"></img> 부칙 <대통령령 제24229호, 2012.12.12> 제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제47조제2항제2호의 개정규정은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행하고, 제6조제1항제3호 및 제15조제6항의 개정규정은 2013년 2월 23일부터 시행한다. 제9조(이행강제금의 부과에 관한 경과조치) 이 영 시행 당시 허가를 받지 아니하고 증설 또는 해체로 대수선을 한 건축물에 대해서는 별표 15 제1호의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 불법건축물 점검 현황, 위반건축물 시정명령서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 ○○동 ○○○-○번지 외 1필지 및 ○○동 ○○○-○번지 외 1필지 상의 다가구주택 2개동의 건축주들로서,「건축법」제11조 규정을 위반하여 무단으로 대수선(3가구→4가구) 한 사실이 피청구인에 의하여 적발되었다. 나) 이에 피청구인은 청구인들에게「건축법」제79조 및 제80조에 따라 두 차례에 걸친 시정명령 및 이행강제금 부과예고를 한 후, 2014. 8. 18. 이 사건 처분을 하였다. 다) 청구인들은 복층 1층의 내부계단을 철거하고 가구간 경계벽을 설치하여 2개층으로 하는 방식으로 무단 대수선을 하였는바, 1층 면적은 69.7㎡이며 2층 면적은 71.85㎡이다. 라) 2007. 6. 4.자 GB해제취락 도시관리계획(변경)결정 및 지형도면 고시(○○도 제○청 고시 제2007-○○○○호)에 의하면 ○○○ 지구단위계획내 제1종 일반주거지역안에 건축할 수 있는 건축물 중 다가구 주택은 3가구 이하로 고시하였으나, 2013. 1. 24.자 GB해제취락 도시관리계획(변경)결정 및 지형도면 고시(○○시 고시 제2013-○○○호)에 의하면 제1종 일반주거지역안에 건축할 수 있는 건축물 중 다가구 주택은 6가구 이하로 고시하였다. 2) 「건축법」제11조제1항에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제80조제1항에 의하면 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행 기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 3) 청구인들은 2013. 1. 24. 종전의 규정이 변경고시 되었음에도 불구하고 피청구인이 청구인들에게 알려주지 않아, 다가구주택 3가구에서 4가구로 건축물 용도변경 등 신고만 하였으면 합법화가 가능한 사안에 대하여, 오히려 2013. 11. 5. 철거 등 원상회복 명령을 함으로써, 그 당시 전세세입자가 입주하여 있는 관계로 자진철거 및 원상회복에 어려움이 많았던 청구인들에게 합법적인 건축물로 자진 시정할 기회를 박탈하여 버렸다고 주장한다. 살피건대, 청구인은 2013. 1. 24. 종전의 고시가 개정되었음에도 불구하고 청구인들에게 알려주지 않아 청구인들에게 합법적인 건축물로 자진 시정할 기회를 박탈하였다고 주장하나, 고시가 변경되었다고 하여 청구인들의「건축법」위반행위가 위법에서 적법으로 바뀐다고는 할 수 없으므로, 피청구인의 허가없이 이루어진 이 사건 건물에 대한 무단 대수선 행위는 위법성을 면할 수 없다고 할 것이며, 위 인정사실에 나와 있는 바와 같이 청구인들이 복층 1층의 내부계단을 철거하고 가구간 경계벽을 설치하여 2개 층으로 하는 방식으로 3가구에서 4가구로 가구분할을 한 것은 대수선에 해당한다고 할 것이고, 결국 청구인들은 이 사건 건물을 무단 대수선하였는바, 이는「건축법」제11조에 따른 피청구인의 허가 없이 이루어진 것으로써, 이에 피청구인이 같은 법 제79조 및 제80조에 따라 두 차례 시정명령 및 이행강제금 부과예고를 한 후 이 사건 처분을 한 것은 적법·타당한 처분이라 할 수 있다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.