건축허가복합민원(개발행위허가)신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 6. 5. OO시 OO면 OO리 1OO-O2 일원 총 3,081㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)에 동식물관련시설(축사)을 신축하기 위하여 건축허가(개발행위허가 의제)를 신청한 자로, 피청구인은 두 차례에 걸쳐 도시계획(분과)위원회에 위 신청에 대하여 심의상정을 하였으나, 개발행위로 인한 주변지역에 대기·수질·토질오염 등 환경오염 발생에 따른 오염 방지에 대한 근본적인 저감대책이 사업계획에 반영되지 않았고, 사업부지의 하수처리계획은 안성천으로 방류하는 계획으로 가축분뇨 등으로 인한 하천 수질오염이 발생하고, 해당 사업신청지는 주거밀집지역으로부터 약 180미터 내에 입지하는 계획으로 심의기준에 저촉되고, OO 1, 3리 및 OO4리 마을주민들이 악취발생, 환경오염 등의 이유로 축사 반대의견을 제기하고 있으므로 민원해결을 위한 근본적인 방안이 필요하다는 이유로 부결결정 하였다. 이에 피청구인은 2018. 1. 1. 청구인에게 도시계획분과위원회에서 환경오염 저감대책이 반영되지 않았고, 신청지가 주거밀집지역으로부터 180미터 이내 입지하여 민원해결방안이 필요하다고 보아 부결되었다는 이유로 건축허가복합민원(개발행위허가) 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 OO시 OO면 OO리 1OO-O2 농업진흥지역 3,081㎡ 지상 건축면적 1,582.08㎡인 동식물관련시설(축사) 부지 조성 목적의 개발행위허가신청을 하였다. 피청구인은 개발행위허가 심의를 한 결과, OOO리 주민들의 동의가 부족하다는 이유로 불허가처분을 하였다. 이 사건 신청지에서 150여 미터 떨어진 OOO리 소재 축사는 허가가 났고, 200미터 떨어진 곳에도 축사 허가가 났는데도 청구인이 OOO리에 살지 않는다는 이유만으로 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 신청지가 가로 세로 도로와 각 7미터 이상 폭의 도로에 연접되어 있으며, 각 허가부지와 다른 점이 없는데도 주민동의 여부만을 가지고 불허가처분을 한 것은 재량권을 일탈 남용한 것이다. 2) 대법원 2009두8946 판결에서는 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계법규에 정하는 바에 부합한다면 중대한 공익상 필요가 없는데도 관계 법령에서 이외의 사유로 허가를 거부할 수 없다고 하면서 대다수 주민이 건축을 반대한다고 하더라도 그 사유만으로 불허하는 것은 재량권의 일탈 남용으로 건축불허가처분은 위법 부당하므로 취소되어야 한다고 하여 건축법은 재량의 여지가 없는 기속행위라고 하고 있는바, 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 OO시 OO면 OO리 1OO-O2 일원 1,582.08㎡에 동식물관련시설(축사-한우) 목적의 건축허가(개발행위허가 의제)를 신청하였다. OO시 도시계획(분과)위원회에서 신청지는 주거밀집지역으로부터 180미터 정도 거리에 위치하고 있어 축사 신축으로 인한 환경오염 위해방지시설을 갖추고 악취로 인해 지역주민들에게 피해가 발생하지 않는다는 내용을 설명하도록 재심의 결정 되었고, 이후 심의결과를 반영하여 제24회 도시계획분과위원회에 안건을 재상정 하였으나, 위원회에서 종합적으로 검토하여 부결되었다. 2) 국토계획법 제57조에 따르면 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 서류를 제출하여야 한다고 명시되어 있고, 동법 시행령 별표1의2에 개발행위로 인해 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 의한 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것으로 명시되어 있어 관련 법령에 따라 적법하게 자료를 요구하였으나, 명확한 자료가 제출되지 않았다. 이에 도시계획분과위원회에서 개발행위로 인한 주변 지역에 대기·수질·토질오염 등 환경오염 발생을 우려하여 오염방지에 대한 근본적인 저감대책을 사업계획에 반영하지 않은 사항과 사업신청지가 주거밀집지역으로부터 약 180미터 내에 입지하는 계획 등을 종합적으로 검토하여 부결한 것이다. 3) 건축허가신청 반려처분 취소와 관련한 판례에 따르면, 국토계획법이 정한 용도지역 안에서의 건축허가요건에 해당하는지 여부가 행정청의 재량판단 영역에 속하는지 여부 및 그에 대한 사법심사의 대상과 판단기준에 대해 국토계획법에 정한 용도지역 안에서의 건축허가는 건축법 제11조 제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조 제1항의 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는데, 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하고, 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용여부를 심사할 때에는 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법취지를 종합하여 신중하게 판단하여야 한다고 명시하였다. 또한 환경오염 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점을 고려해야 하여 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니라고 판결한 바도 있다. 4) 따라서 이 사건 불허가처분은 행정청의 재량권을 일탈 남용한 것이 아니며, 도시계획분과위원회에서 종합적인 측면을 고려하여 부결한 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④ ~ ⑥ 생략 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271637"></img> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ①법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시·군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시·군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. <개정 2005.9.8., 2007.4.19., 2008.1.8., 2010.4.29., 2011.3.9., 2012.1.6., 2012.4.10., 2012.10.29., 2014.3.24., 2016.5.17., 2016.6.30., 2016.8.11., 2017.12.29.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시·군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 이상인 경우. 다만, 제55조제3항제3호의2에 따라 시·도도시계획위원회 또는 시·군·구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다. 구【OO시 가축사육 제한에 관한 조례】[시행 2015.11.5.] [경기도OO시조례 제1283호, 2015.10.5., 제정] [별표] 가축사육의 제한구역(제2조 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271635"></img> 비고 1.“주거 밀집지역”이란 주택(폐가는 제외) 5호 이상이 밀집한 지역을 말하며, 주택 간의 거리는 건물 외벽에서 반경 50미터 이내로 한다. 2.“주택”이란「건축법」상 단독주택과 공동주택을 말하며,“폐가”란 빈집 중 한국전력공사로부터 전기공급이 중단되었고, 잠금장치가 없는 등 버려두어 낡은 주택을 말한다. 【OO시 가축사육 제한에 관한 조례】[시행 2017.10.30.] [경기도OO시조례 제1468호, 2017.9.29., 일부개정] 제2조(가축사육의 제한구역 지정) ① OO시장(이하“시장”이라 한다)은「가축 분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하“법”이라 한다) 제8조제1항에 따라 가축사육 제한구역을 전부제한구역과 일부제한구역으로 별표 1과 같이 지정한다. (개정 2017.9.29.) ② 제1항에도 불구하고 별표 1의 제한거리 구역 내 주민의 의견을 수렴한 경우에는 관내에서의 기존 축사 이전을 허용할 수 있다. 다만, 해당 축사가 현대화 시설(시설 밀폐 및 악취정화시설 설치 등)을 갖춘 경우로 한정한다. (신설 2017.9.29.) [별표 1] 가축사육의 제한구역 (제2조 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271639"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 건축허가신청서, 각 도시계획(분과)위원회 심의결과 알림, 각 진정서, 진정민원에 대한 회신, 협의결과내역, 의견제출서, 현장사진 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 6. 5. OO시 OO면 OO리 1OO-O2 일원 총 3,081㎡에 동식물관련시설(축사)을 신축하기 위하여 건축허가를 신청하였고, 피청구인은 같은 달 30. 청구인에게 개발행위허가신청서 등의 서류를 보완제출 할 것을 요청하였다. 나) 피청구인은 청구인으로부터 보완서류를 제출받은 후 관련부서의 협의의견을 조회한 후, 2017. 11. 30. 제22회 도시계획(분과)위원회에 위 신청에 관하여 심의상정을 하여 주민동의가 필요하고 환경오염 위해방지시설을 갖추어 재심의 할 것을 의결하였다. 다) 이후 피청구인은 2017. 12. 28. 이 사건 건축허가신청을 제24회 도시계획(분과)위원회에 재상정 하였으나, 개발행위로 인한 주변지역에 대기·수질·토질오염 등 환경오염 발생에 따른 오염 방지에 대한 근본적인 저감대책이 사업계획에 반영되지 않았고, 사업부지의 하수처리계획은 안성천으로 방류하는 계획으로 가축분뇨 등으로 인한 하천 수질오염이 발생하고, OO시 도시계획(분과)위원회 혐오·기피시설에 대한 적용 특례에 따라 동·식물관련시설은 주거밀집지역으로부터 500미터 안에 입지하지 않도록 규정하고 있으나, 해당 사업신청지는 주거밀집지역으로부터 약 180미터 내에 입지하는 계획으로 심의기준에 저촉되고, OO O, O리 및 OOO리 마을주민들이 악취발생, 환경오염 등의 이유로 축사 반대의견을 제기하고 있으므로 민원해결을 위한 근본적인 방안이 필요하다는 이유로 부결결정 하였다. 라) 이에 피청구인은 2018. 1. 17. 청구인에게 도시계획분과위원회에서 허가처분을 하였다. 환경오염 저감대책이 반영되지 않았고, 신청지가 주거밀집지역으로부터 180미터 이내 입지하여 민원해결방안이 필요하다고 보아 부결되었다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제56조 제1항, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표1의2]에 의하면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 하며, 개발행위허가 기준으로는 ① 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것, ② 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것(다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다), ③ 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것 등을 요한다. 또한 「국토계획법 시행령」 제57조 제1항 제1호에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시·군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 이상인 경우에는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 3) 청구인은 이 사건 개발행위허가신청은 건축법 등 관계법규에 부합하므로 단지 주민들의 동의가 부족하다는 이유로 불허가처분을 한 것은 재량권의 일탈 남용으로 위법하다는 취지로 주장하므로 이를 살펴본다. 청구인의 이 사건 허가신청은 토지의 형질변경을 포함하는 내용으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제59조, 같은 법 시행령 제57조에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는데, 해당 도시계획위원회의 심의내용을 각 살펴보면, 이 사건 허가신청에 대하여 개발행위로 인한 주변 지역에 대기·수질·토질오염 등의 환경오염발생에 따른 오염 방지에 대한 근본적인 저감대책이 사업계획에 반영되지 아니하여 대기, 수질, 토지 등의 오염이 발생할 수 있는 점, 주변 경관과의 조화 여부, 상수도 설치 여부, 동·식물 관련시설의 주거밀집지역으로부터 이격거리, 주민들의 동의 여부 등을 종합적으로 고려하여 재심의를 거쳐 부결한 사실을 인정할 수 있는데, 기록을 살펴보아도 위와 같은 절차를 진행함에 있어 위법하거나, 재량을 일탈·남용하였다고 볼 만한 사정이 없다. 따라서 이 사건 처분은 적법하고 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.