건축허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2013. 12. 11. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-1번지외 5필지(○○○-1, ○○○-2, ○○○-00, ○○○-00, ○○○-4, ○○○-00, 이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)상에 장례식장(지하 1층, 지상3층, 대지면적 7,582㎡, 연면적 4,588.53㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 설치할 목적으로 건축허가신청을 하였고, 이에 피청구인은 2004. 6. 10. 및 2005. 12. 29. 기존 건축물에 대한 건축허가 당시 주택 및 제1종 근린생활시설 이외의 다른 용도로의 건축이 불가하다는 조건이 부여된 토지들이므로 기존 건축물을 용도변경하거나, 철거·멸실 후 다른 용도로 신축하는 것은 기존 건축허가 당시의「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 취지에 부합하지 않고, 이 사건 건축물의 진입로 일부가 기존 건축물에 대한 건축허가 시 도로로 지정·공고된바 없다는 이유로 2013. 12. 26. 건축허가신청 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지들상의 기존 건축물에 대한 건축허가 당시 국토계획법 시행령에서는 보전녹지지역의 개발행위에 관하여 5,000㎡ 미만에 대하여는 허가하도록 하면서 연접개발행위에 대해서는 하나의 개발행위로 보아 개발행위규모에 대하여 제한을 하는 한편, 제1종 근린생활시설이나 주택을 건축하는 하는 경우에는 연접개발행위에서 제외하는 특례규정을 두어 건축물의 용도를 변경하지 아니하도록 조건을 붙여 개발행위에 대한 허가를 하였다. 그러나 용도를 변경하지 말라는 조건은 부관으로서 이는 주된 행정행위의 의사표시에 부가되는 종된 의사표시이지 그 자체로서 직접 법적효과를 발생하는 독립된 처분이라고 할 수 없다. 즉, 이 사건의 경우 당해 건축물의 용도를 변경하지 아니하는 조건이 부여된 것일 뿐 건축물을 철거하고 신축하는 경우까지 적용된다고 볼 수 없다. 따라서 기존의 개발행위는 건축물의 건축을 위한 토지형질변경으로서 건축물을 신축하여 이미 10여년 전에 개발행위가 완료되어 이 사건 토지들이 대지 변경된 점(즉, 기존 개발행위의 목적을 달성하여 이미 기반시설의 설치 등이 완료된 점), 기존 건축물의 철거로 인해 용도변경 불가조건의 대상이 소멸되고 부관도 그 효력이 소멸되는 점, 피청구인이 불허가 사유로 제시한 국토계획법 시행령 제55조제5항제3호는 2011. 3. 9. 폐지된 점, 용도변경을 제한하는 조건의 적용대상은 개발행위허가를 받은 당해 건축물에 조건을 붙이도록 규정하고 있는 점, 청구인들은 이 사건 토지들상의 기존 건축물을 철거한 후 관련법령에 따라 적법하게 새로운 건축물을 신축하는 경우로서 위와 같은 건축물의 용도변경과는 아무런 관련이 없는 점 등을 고려할 때, 청구인들의 이 사건 건축허가신청은 현행 관련법령에 저촉되는 사항이 없음에도 이를 불허가 하는 것은 부당하다. 또한, 국토계획법 제58조제3항 및 같은 법 시행령 제56조제2항에 따른 개발행위허가의 대상·절차·기준 등에 관한 사항을 제시하고 있는「개발행위허가운영지침」부칙 3.(연접제한 적용 특례) 제2항에 따르면, 연접개발행위 제외 특례 건축물의 용도변경을 허용하고 있는바, 이 사건 건축물의 경우처럼 신축이 아니더라도 건축법령 등에서 정한 절차에 따라 용도를 변경할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제55조제1항의 각 호외의 부분에서 개발행위의 규모는 토지의 형질변경면적을 기준으로 산정하도록 규정하면서, 「개발행위허가운영지침」제3장제1절3-1-1제5항에서 개발행위규모 적용대상은 토지형질변경이므로 조성이 완료된 부지에 건축물을 건축하는 등 토지의 형질변경이 수반되지 않는 경우에는 개발행위허가규모의 제한을 적용하지 아니 한다고 규정하고 있으므로 위 규정을 고려하더라도 이 사건 토지들은 이미 토지형질변경이 완료되었으므로 개발행위허가 대상이 되지 않는다. 2) 도로는 연속성이 핵심이며, 사람 및 자동차의 통행이 끊임없이 연결되어야 하는바, 막다른 도로의 구조에서 주 통과도로에 이르는 연결부 중간부분을 도로로 인정하지 아니하고 대지와 접속되는 말단부만 도로로 지정고시한 것은 피청구인의 실수이므로 피청구인은 ○○동 ○○○-00, ○○○-6, 000-00, 000-00를 도로로 지정·공고하여야 한다. 또한, 「건축법 시행령」제28조제2항에서 연면적 2,000㎡이상인 건축물은 너비 6m 이상의 도로에 4m 이상 접하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사건 토지들은 주간선도로인 대로 1류(너비 40m)로부터 길이 50m, 너비 6m 이상의 막다른 도로에 11m 접하고 있으며, 보행 및 자동차 통행에 지장이 없으므로 이 사건 진입로는 「건축법」상 도로에 적합하므로 피청구인의 이 부분 주장도 부당하다. 3) 따라서 위와 같은 이유로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인들은 국토계획법 시행령 제55조제5항제3호는 2011. 3. 9. 폐지되어 이에 따른 용도변경 금지조건은 효력이 상실되었으므로 기존 건축물을 철거한 후 신축하는 경우에는 위 법령이 적용되지 않는다고 주장하나, 청구인들의 주장처럼 개발이 완료된 토지가 토지형질변경을 수반하지 않게 되어 국토계획법에 따른 개발행위 허가기준이 적용되지 않는다고 한다면 현행 법령에서도 단독주택 등은 국토계획법 시행령 제57조제1항제1의2호다목에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 않는 경우에 해당하여 단독주택 등의 용도로 수차례 개발한 후 단독주택 등을 철거하고 당해 용도지역에서 허용하는 용도의 대규모 건축물의 건축도 가능하게 되는바, 이는 국토계획법상 개발행위허가에 관한 제반규정이 유명무실하게 되는 결과를 초래하므로 관련법령이 폐지되었더라도 당시 법령에 의한 부여된 조건은 유효하다고 보아야 하므로 기존 건물의 용도변경 및 신축에 따른 용도변경은 허용되지 않는다고 보아야 한다. 또한, 국토교통부 유사민원 질의회신에서도 개발행위허가 시 용도변경 금지조건이 부여되었다면 관련규정이 폐지되었다 하더라도 그 조건은 유효한 사항으로 다른 용도로의 변경은 불가하며, 기존 건축물을 철거하고 다른 용도로 신축하는 것 또한 원칙적으로 불가하다고 해석하고 있다. 더욱이, 국토계획법 시행령에서는 보전녹지지역에서의 토지형질변경 규모를 5,000㎡ 미만으로 제한하고 있어 굳이 연접제한을 적용하지 않더라도 이 사건 건축물의 대지면적은 7,582㎡로 위 제한규모를 초과하고 있는 점, 인근 주거단지 등의 토지이용현황 및 주변 환경과도 조화를 이루지 못하고 있는 점, 기존 건축물의 용도변경 금지조건은「건축법」상 건축허가에 대한 조건이 아니라 건축허가 시 의제처리 대상인 국토계획법 시행령에 따른 개발행위허가(토지의 형질변경) 시 부여된 조건으로 기존 건축물을 철거하고 신축하는 경우에도 기존 개발행위허가 조건은 유효하다는 등 이 사건 건축물의 용도는 장례식장으로 당초 개발행위허가제도의 취지 및 목적에도 부합하지 않는 점 등을 고려할 때, 국토계획법 시행령 제55조제5항제3호가 2011. 3. 9. 폐지되어 이 사건 건축물의 신축에는 적용되지 않는다는 주장은 이유 없다. 2) 청구인들은 이 사건 건축물의 진입도로인 대로1류와 관련하여 기존 건축허가 시 진입로 일부구간인 ○○동 ○○○-00, ○○○-6, ○○○-00, ○○○-00는 기존 건축물 등에 대한 건축허가 및 사용승인 시 도로로 인정한 사항이나 피청구인이 도로로서 지정·공고를 누락한 것이고, ○○동 ○○○-00는 2004도에 도로로 지정·공고를 되었으므로 피청구인이 누락된 구간에 대하여 도로로 지정·공고를 하여야 한다고 주장하나,「건축법」제2조제1호에서 규정한 도로는 국토계획법, 「도로법」, 「사도법」그 밖의 관계법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 있는 도로이거나 건축허가 또는 신고 시에 시장·군수·구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로를 말하는 것인바, 위 ○○동 ○○○-00, ○○○-00, ○○○-6, ○○○-8, ○○○-00, ○○○-6, ○○○-5의 경우 설령 피청구인의 행정착오라 할지라도 현재 도로로 지정·공고된 사실이 없으므로 새로운 건축허가가 이루어지는 현시점에서는「건축법」제45조에 따라 이해관계인의 동의를 받아 도로로 지정·공고되어야 한다. 따라서 위 각 지번이 관계법령에 따른 절차 및 요건을 충족하지 아니한 이상 그 통로를 이용하여 건축허가 및 사용승인이 이루어졌다는 사실만으로 위 각 지번이「건축법」제2조제1호에 따른 적법한 도로라고 볼 수 없으므로 이 부분 청구인들의 주장도 이유 없다. 3) 따라서 이 사건 토지들은 보전녹지지역으로서 2004년 및 2005년 당시 주택 및 제1종 근린생활시설이 아닌 다른 용도였다면 개발행위허가 규모의 제한을 받아 토지의 형질변경에 따른 개발행위허가 자체가 불가능하였을 것이며, 청구인들이 위와 같인 이유로 연접제한을 받지 아니하는 용도인 주택 및 제1종 근린생활시설로서 토지형질변경 면적이 보전녹지지역내 허용규인 5,000㎡ 미만으로 쪼개어 개발행위허가를 하게 되었고 이런 이유로 사후 용도변경이 금지된다는 조건이 부여된 것으로 건축물을 신축하는 경우에도 용도변경은 불가하고, 진입로 일부도「건축법」제2조제1호에 따른 적법한 도로라고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.6.9., 2011.9.16., 2012.1.17., 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. "대지(垈地)"란 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지(筆地)로 나눈 토지를 말한다. 다만, 대통령령으로 정하는 토지는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 하거나 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있다. 2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 3. "건축물의 용도"란 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다. 4.~10. “생략” 11. "도로"란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 12.~19. “생략” 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 제45조(도로의 지정·폐지 또는 변경) ① 허가권자는 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정·공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다. <개정 2013.3.23.> 1. 허가권자가 이해관계인이 해외에 거주하는 등의 사유로 이해관계인의 동의를 받기가 곤란하다고 인정하는 경우 2. 주민이 오랫 동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우 ② 허가권자는 제1항에 따라 지정한 도로를 폐지하거나 변경하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 그 도로에 편입된 토지의 소유자, 건축주 등이 허가권자에게 제1항에 따라 지정된 도로의 폐지나 변경을 신청하는 경우에도 또한 같다. ③ 허가권자는 제1항과 제2항에 따라 도로를 지정하거나 변경하면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로관리대장에 이를 적어서 관리하여야 한다. <개정 2011.5.30., 2013.3.23.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치·변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 "성장관리방안"이라 한다)을 수립할 수 있다. <신설 2013.7.16.> ⑤ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <신설 2013.7.16.> ⑥ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <신설 2013.7.16.> 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.> ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발행위는 중앙도시계획위원회와 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 제8조, 제9조 또는 다른 법률에 따라 도시계획위원회의 심의를 받는 구역에서 하는 개발행위 2. 지구단위계획 또는 성장관리방안을 수립한 지역에서 하는 개발행위 3. 주거지역·상업지역·공업지역에서 시행하는 개발행위 중 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정하는 규모·위치 등에 해당하지 아니하는 개발행위 4. 「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위 5. 「도시교통정비 촉진법」에 따라 교통영향분석·개선대책에 대한 검토를 받은 개발행위 6. 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업 중 대통령령으로 정하는 사업을 위한 개발행위 7. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 산림사업 및 「사방사업법」에 따른 사방사업을 위한 개발행위 ③ 국토교통부장관이나 지방자치단체의 장은 제2항에도 불구하고 같은 항 제4호 및 제5호에 해당하는 개발행위가 도시·군계획에 포함되지 아니한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 받도록 요청할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제55조(개발행위허가의 규모) ① 법 제58조제1항제1호 본문에서 "대통령령으로 정하는 개발행위의 규모"란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정할 수 있다. <개정 2012.4.10., 2014.1.14.> 1. 도시지역 가. 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 나. 공업지역 : 3만제곱미터 미만 다. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만 2. 관리지역 : 3만제곱미터 미만 3. 농림지역 : 3만제곱미터 미만 4. 자연환경보전지역 : 5천제곱미터 미만 ②제1항의 규정을 적용함에 있어서 개발행위허가의 대상인 토지가 2 이상의 용도지역에 걸치는 경우에는 각각의 용도지역에 위치하는 토지부분에 대하여 각각의 용도지역의 개발행위의 규모에 관한 규정을 적용한다. 다만, 개발행위허가의 대상인 토지의 총면적이 당해 토지가 걸쳐 있는 용도지역중 개발행위의 규모가 가장 큰 용도지역의 개발행위의 규모를 초과하여서는 아니된다. ③법 제58조제1항제1호 단서에서 "개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2005.1.15., 2005.9.8., 2006.3.23., 2008.2.29., 2009.7.7., 2009.8.5., 2010.4.29., 2012.1.25., 2012.4.10., 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 지구단위계획으로 정한 가구 및 획지의 범위안에서 이루어지는 토지의 형질변경으로서 당해 형질변경과 관련된 기반시설이 이미 설치되었거나 형질변경과 기반시설의 설치가 동시에 이루어지는 경우 2. 해당 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 2의2. 해당 개발행위가 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 국방·군사시설사업으로 이루어지는 경우 3. 초지조성, 농지조성, 영림 또는 토석채취를 위한 경우 3의2. 해당 개발행위가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우. 이 경우 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 그 개발행위에 대한 허가를 하려면 시·도도시계획위원회 또는 법 제113조제2항에 따른 시·군·구도시계획위원회(이하 "시·군·구도시계획위원회"라 한다) 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수(특별시장·광역시장의 개발행위허가 권한이 법 제139조제2항에 따라 조례로 군수 또는 자치구의 구청장에게 위임된 경우에는 그 군수 또는 자치구의 구청장을 포함한다)는 시·도도시계획위원회에 심의를 요청하기 전에 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회에 자문할 수 있다. 가. 하나의 필지(법 제62조에 따른 준공검사를 신청할 때 둘 이상의 필지를 하나의 필지로 합칠 것을 조건으로 하여 허가하는 경우를 포함하되, 개발행위허가를 받은 후에 매각을 목적으로 하나의 필지를 둘 이상의 필지로 분할하는 경우는 제외한다)에 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 나. 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 4. 건축물의 건축, 공작물의 설치 또는 지목의 변경을 수반하지 아니하고 시행하는 토지복원사업 5. 그 밖에 국토교통부령이 정하는 경우 ④ 삭제 <2011.3.9.> ⑤ 삭제 <2011.3.9.> ⑥ 삭제 <2011.3.9.> ⑦ 삭제 <2011.3.9.> 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2012.4.10., 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ① 법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시·군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시·군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. <개정 2005.9.8., 2007.4.19., 2008.1.8., 2010.4.29., 2011.3.9., 2012.1.6., 2012.4.10., 2012.10.29., 2014.3.24.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시·군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 이상인 경우. 다만, 제55조제3항제3호의2에 따라 시·도도시계획위원회 또는 시·군·구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다. 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제5호에 따른 방재지구 및 도시·군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 아니하는 경우로 한정한다)는 제외한다. 가. 해당 토지가 자연취락지구, 개발진흥지구, 기반시설부담구역, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제8조의3에 따른 준산업단지 또는 같은 법 제40조의2에 따른 공장입지유도지구에 위치한 경우 나. 해당 토지가 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 도로 등 기반시설이 이미 설치되어 있거나 설치에 관한 도시·군관리계획이 수립된 지역으로 인정하여 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 해당 지방자치단체의 공보에 고시한 지역에 위치한 경우 다. 해당 토지에 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 용도지역별 건축물의 용도·규모(대지의 규모를 포함한다)·층수 또는 주택호수 등의 범위에서 다음의 어느 하나에 해당하는 건축물을 건축하려는 경우 1) 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 2) 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 3) 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 4) 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(같은 호 거목, 더목 및 러목의 시설은 제외한다) 5) 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업·임업·어업을 목적으로 하는 건축물로 한정한다)와 같은 표 제21호의 동물 및 식물 관련 시설(다목 및 라목은 제외한다) 중에서 도시·군계획조례로 정하는 시설(660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외한다) 6) 기존 부지면적의 100분의 5 이하의 범위에서 증축하려는 건축물 라. 해당 토지에 다음의 요건을 모두 갖춘 건축물을 건축하려는 경우 1) 건축물의 집단화를 유도하기 위하여 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 용도지역 안에 건축할 것 2) 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 용도의 건축물을 건축할 것 3) 2)의 용도로 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 따라 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지로부터 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 거리(50미터 이내로 하되, 도로의 너비는 제외한다) 이내에 건축할 것 4) 1)의 용도지역에서 2) 및 3)의 요건을 모두 갖춘 건축물을 건축하기 위한 기존 개발행위의 전체 면적(개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지면적을 포함한다)이 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 규모(제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가 규모 이상으로 정하되, 난개발이 되지 아니하도록 충분히 넓게 정하여야 한다) 이상일 것 5) 기반시설 또는 경관, 그 밖에 필요한 사항에 관하여 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 기준을 갖출 것 마. 계획관리지역(관리지역이 세분되지 아니한 경우에는 관리지역을 말한다) 안에서 다음의 공장 중 부지가 1만제곱미터 미만인 공장의 부지를 종전 부지면적의 50퍼센트 범위 안에서 확장하려는 경우. 이 경우 확장하려는 부지가 종전 부지와 너비 8미터 미만의 도로를 사이에 두고 접한 경우를 포함한다. 1) 2002년 12월 31일 이전에 준공된 공장 2) 법률 제6655호 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제19조에 따라 종전의 「국토이용관리법」, 「도시계획법」 또는 「건축법」의 규정을 적용받는 공장 3) 2002년 12월 31일 이전에 종전의 「공업배치 및 공장설립에 관한 법률」(법률 제6842호 공업배치및공장설립에관한법률중개정법률에 따라 개정되기 전의 것을 말한다) 제13조에 따라 공장설립 승인을 받은 경우 또는 같은 조에 따라 공장설립 승인을 신청한 경우(별표 27 제2호타목에 따른 면적제한 요건에 적합하지 아니하여 2003년 1월 1일 이후 그 신청이 반려된 경우를 포함한다)로서 2005년 1월 20일까지 「건축법」 제21조에 따른 착공신고를 한 공장 2. 부피 3만세제곱미터 이상의 토석채취 3. 삭제 <2008.1.8.> ② 제1항제1호의2다목부터 마목까지의 규정에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 개발행위허가를 하는 경우에는 해당 건축물의 용도를 변경(제1항제1호의2다목부터 마목까지의 규정에 따라 건축할 수 있는 건축물 간의 변경은 제외한다)하지 아니하도록 조건을 붙여야 한다. <신설 2011.3.9.> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제1항제1호의2라목에 따라 건축물의 집단화를 유도하는 지역에 대해서는 도로 및 상수도·하수도 등 기반시설의 설치를 우선적으로 지원할 수 있다. <신설 2011.3.9., 2012.4.10.> ④관계 행정기관의 장은 제1항 각 호의 행위를 법에 따라 허가하거나 다른 법률에 따라 허가·인가·승인 또는 협의를 하고자 하는 경우에는 법 제59조제1항에 따라 다음 각 호의 구분에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2005.9.8., 2008.9.25., 2009.8.5., 2010.4.29., 2011.3.9.> 1. 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항 가. 면적이 1제곱킬로미터 이상인 토지의 형질변경 나. 부피 1백만세제곱미터 이상의 토석채취 2. 시·도도시계획위원회 또는 시·군·구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항 가. 면적이 30만제곱미터 이상 1제곱킬로미터 미만인 토지의 형질변경 나. 부피 50만세제곱미터 이상 1백만세제곱미터 미만의 토석채취 3. 시·군·구도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항 가. 면적이 30만제곱미터 미만인 토지의 형질변경 나. 부피 3만세제곱미터 이상 50만세제곱미터 미만의 토석채취 다. 삭제 <2008.1.8.> ⑤ 제4항에도 불구하고 중앙행정기관의 장이 같은 항 제2호 각 목의 어느 하나 또는 제3호 각 목의 어느 하나에 해당하는 사항을 법에 따라 허가하거나 다른 법률에 따라 허가·인가·승인 또는 협의를 하려는 경우에는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시·도지사가 같은 항 제3호 각 목의 어느 하나에 해당하는 사항을 법에 따라 허가하거나 다른 법률에 따라 허가·인가·승인 또는 협의를 하려는 경우에는 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2011.3.9.> ⑥관계 행정기관의 장이 제4항 및 제5항에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 받는 때에는 다음 각호의 서류를 국토교통부장관 또는 해당 지방도시계획위원회가 설치된 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2011.3.9., 2013.3.23.> 1. 개발행위의 목적·필요성·배경·내용·추진절차 등을 포함한 개발행위의 내용(관계 법령의 규정에 의하여 당해 개발행위를 허가·인가·승인 또는 협의할 때에 포함되어야 하는 내용을 포함한다) 2. 대상지역과 주변지역의 용도지역·기반시설 등을 표시한 축척 2만5천분의 1의 토지이용현황도 3. 배치도·입면도(건축물의 건축 및 공작물의 설치의 경우에 한한다) 및 공사계획서 4. 그 밖에 국토교통부령이 정하는 서류 ⑦법 제59조제2항제6호에서 "대통령령으로 정하는 사업"이란 「농어촌정비법」 제2조제4호에 규정된 사업 전부를 말한다. <개정 2005.9.8., 2009.8.5., 2011.3.9.> 【구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(대통령령 제22467호)】 제55조(개발행위허가의 규모) ① 법 제58조제1항제1호에서 "대통령령이 정하는 개발행위의 규모"라 함은 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 따로 정할 수 있다. 1. 도시지역 가. 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 나. 공업지역 : 3만제곱미터 미만 다. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만 2. 관리지역 : 3만제곱미터 미만 3. 농림지역 : 3만제곱미터 미만 4. 자연환경보전지역 : 5천제곱미터 미만 ②제1항의 규정을 적용함에 있어서 개발행위허가의 대상인 토지가 2 이상의 용도지역에 걸치는 경우에는 각각의 용도지역에 위치하는 토지부분에 대하여 각각의 용도지역의 개발행위의 규모에 관한 규정을 적용한다. 다만, 개발행위허가의 대상인 토지의 총면적이 당해 토지가 걸쳐 있는 용도지역중 개발행위의 규모가 가장 큰 용도지역의 개발행위의 규모를 초과하여서는 아니된다. ③다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 면적제한을 적용하지 아니한다. <개정 2005.1.15, 2005.9.8, 2006.3.23, 2008.2.29, 2009.7.7, 2009.8.5, 2010.4.29> 1. 지구단위계획으로 정한 가구 및 획지의 범위안에서 이루어지는 토지의 형질변경으로서 당해 형질변경과 관련된 기반시설이 이미 설치되었거나 형질변경과 기반시설의 설치가 동시에 이루어지는 경우 2. 해당 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 2의2. 해당 개발행위가 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」 제2조제2항에 따른 국방·군사시설사업으로 이루어지는 경우 3. 초지조성, 농지조성, 영림 또는 토석채취를 위한 경우 3의2. 해당 개발행위가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우. 이 경우 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 그 개발행위에 대한 허가를 하려면 시·도도시계획위원회 또는 법 제113조제2항에 따른 시·군·구도시계획위원회(이하 "시·군·구도시계획위원회"라 한다) 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수(특별시장·광역시장의 개발행위허가 권한이 법 제139조제2항에 따라 조례로 군수 또는 자치구의 구청장에게 위임된 경우에는 그 군수 또는 자치구의 구청장을 포함한다)는 시·도도시계획위원회에 심의를 요청하기 전에 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회에 자문할 수 있다. 가. 하나의 필지(법 제62조에 따른 준공검사를 신청할 때 둘 이상의 필지를 하나의 필지로 합칠 것을 조건으로 하여 허가하는 경우를 포함하되, 개발행위허가를 받은 후에 매각을 목적으로 하나의 필지를 둘 이상의 필지로 분할하는 경우는 제외한다)에 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 나. 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 4. 건축물의 건축, 공작물의 설치 또는 지목의 변경을 수반하지 아니하고 시행하는 토지복원사업 5. 그 밖에 국토해양부령이 정하는 경우 ④제1항 및 제2항을 적용할 때 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 면적 산정에 포함하지 아니한다. <개정 2004.1.20, 2005.1.15, 2009.7.7, 2010.4.29> 1. 지구단위계획이 수립된 지역인 경우 2. 서로 다른 용도지역에서 개발행위가 이루어지는 경우 3. 도시계획시설사업의 부지인 경우 4. 제3항제3호에 따라 면적제한을 적용받지 아니하는 경우 5. 2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 경우(2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 대지를 확장하는 경우는 제외한다) ⑤해당 개발행위가 제1항에 따른 개발행위허가의 규모에 적합한 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제4항에 따라 산정한 개발행위면적이 제1항에 따른 개발행위허가의 규모를 넘어서는 경우에도 개발행위를 허가할 수 있다. <개정 2004.1.20, 2005.1.15, 2005.9.8, 2007.4.19, 2008.9.25, 2009.7.7, 2010.4.29> 1. 다음 각 목의 요건을 갖춘 경우. 다만, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 지역여건상 다음 각 목의 요건을 적용하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 요건을 완화할 수 있다. 가. 개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행중이거나 예정된 다른 토지와 고속국도·일반국도 또는 너비 20미터 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리될 것 나. 개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8미터 이상이고 주간선도로,「도로법」 제8조에 따른 도로(고속국도는 제외한다) 또는 「농어촌도로 정비법」 제2조에 따른 농어촌도로 중 너비 6미터 이상인 도로에 직접 연결될 것 2. 개발행위허가의 대상인 토지가 자연취락지구, 개발진흥지구, 기반시설부담구역 또는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제40조의2에 따른 공장입지유도지구에 위치한 경우 3. 개발행위허가의 대상인 토지에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물을 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 용도지역별 건축물의 용도·규모(대지의 규모를 포함한다)·층수 또는 주택호수 등의 범위에서 건축하려는 경우. 이 경우 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 도시계획조례로 정하는 일정규모 이상의 건축물을 건축하기 위한 개발행위허가를 하려면 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회에 자문하여야 한다. 가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 라. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(같은 호 차목·타목 및 파목의 시설은 제외한다) 4. 계획관리지역(관리지역이 세분되지 아니한 경우에는 관리지역을 말한다)안에서 다음 각 목의 공장중 부지가 1만제곱미터 미만인 공장의 부지를 종전 부지면적의 50퍼센트 범위 안에서 확장하는 경우. 이 경우 확장하고자 하는 부지가 종전 부지와 너비 8미터 미만의 도로를 사이에 두고 접한 경우를 포함한다. 가. 2002년 12월 31일 이전에 준공된 공장 나. 법률 제6655호 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제19조의 규정에 의하여 종전의 「국토이용관리법」·「도시계획법」또는「건축법」의 규정을 적용받는 공장 다. 2002년 12월 31일 이전에 종전의 「공업배치 및 공장설립에 관한법률」(법률 제6842호 공업배치및공장설립에관한법률중개정법률에 의하여 개정되기 전의 것을 말한다) 제13조에 따라 공장설립 승인을 얻은 경우 또는 같은 조에 따라 공장설립 승인을 신청한 경우(별표 27 제2호타목에 따른 면적제한 요건에 적합하지 아니하여 2003년 1월 1일 이후 그 신청이 반려된 경우를 포함한다)로서 2005년 1월 20일까지 「건축법」제21조에 따른 착공신고를 한 공장 5. 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 건축물을 건축하려는 경우 가. 건축물의 집단화를 유도하기 위하여 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 용도지역 안에 건축할 것 나. 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 용도의 건축물을 건축할 것 다. 나목의 용도로 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지로부터 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 거리(50미터 이내로 하되, 도로의 너비는 제외한다) 이내에 건축할 것 라. 가목의 용도지역에서 나목 및 다목의 요건을 모두 갖춘 건축물을 건축하기 위한 기존 개발행위의 전체 면적(개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지면적을 포함한다)이 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 규모(제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가 규모 이상으로 정하되, 난개발이 되지 아니하도록 충분히 넓게 정하여야 한다) 이상일 것 마. 기반시설 또는 경관, 그 밖에 필요한 사항에 관하여 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 기준을 갖출 것 ⑥ 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 제5항제3호부터 제5호까지의 규정에 따라 개발행위허가를 하는 경우에는 해당 건축물의 용도를 변경(제5항제3호부터 제5호까지의 규정에 따라 건축할 수 있는 건축물 간의 변경은 제외한다)하지 아니하도록 조건을 붙여야 한다. <개정 2010.4.29> ⑦ 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 제5항제5호에 따라 건축물의 집단화를 유도하는 지역에 대해서는 도로 및 상수도·하수도 등 기반시설의 설치를 우선적으로 지원할 수 있다. <신설 2010.4.29> 【개발행위허가운영지침】 제3장 개발행위허가기준 제1절 개발행위허가의 규모 3-1-1. 개발행위허가의 규모 (1) 토지의 형질변경을 하는 경우 다음의 면적(개발행위시기에 관계없이 기존 대지를 확장하는 경우에는 그 기존 대지의 면적을 포함한다. 다만, 확장면적이 기존 대지 면적의 100분의5 이하 이고 용도지역별 개발행위허가 규모 이하인 경우에는 그러하지 아니하다. 이 경우 2회 이상 확장할 때에는 누적면적을 기준으로 한다) 이상으로 개발할 수 없다. 관리지역·농림지역에 대하여는 아래의 ② 및 ③의 면적 범위에서 도시·군계획조례로 면적을 따로 정할 수 있다.(영 제55조제1항) ① 도시지역 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만제곱미터 공업지역 : 3만제곱미터, 보전녹지지역 : 5천제곱미터 ② 관리지역 : 3만제곱미터 ③ 농림지역 : 3만제곱미터 ④ 자연환경보전지역 : 5천제곱미터 (2) (1)의 규정을 적용함에 있어서 개발행위허가의 대상인 토지가 2 이상의 용도지역에 걸치는 경우에는 각각의 용도지역에 위치하는 토지부분에 대하여 각각의 용도지역의 개발행위의 규모에 관한 규정을 적용한다. 다만, 개발행위허가의 대상인 토지의 총면적이 당해 토지가 걸쳐 있는 용도지역중 개발행위의 규모가 가장 큰 용도지역의 개발행위의 규모를 초과하여서는 아니 된다.(영 제55조제2항) (3) 다음에 해당하는 경우에는 (1)의 면적제한을 적용하지 아니한다.(영 제55조제3항) ① 지구단위계획으로 정한 가구 및 획지의 범위안에서 이루어지는 토지의 형질변경으로서 당해 형질변경과 관련된 기반시설이 이미 설치되었거나 형질변경과 기반시설의 설치가 동시에 이루어지는 경우 ② 해당 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 ③ 해당 개발행위가 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」 제2조제2항에 따른 국방·군사시설사업으로 이루어지는 경우 ④ 초지조성, 농지조성, 영림 또는 토석채취를 위한 경우 ⑤ 해당 개발행위가 다음의 어느 하나에 해당하는 경우로서 시·도도시계획위원회 또는 대도시도시계획위원회의 심의를 거친 경우. 이 때, 시장(대도시 시장은 제외한다)·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다)은 시·도도시계획위원회 심의를 요청하기 전에 시·군·구도시계획위원회에 자문을 할 수 있다. 가. 하나의 필지(법 제62조에 따른 준공검사를 신청할 때 둘 이상의 필지를 하나의 필지로 합칠 것을 조건으로 하여 허가하는 경우를 포함하되, 개발행위허가를 받은 후에 매각을 목적으로 하나의 필지를 둘 이상의 필지로 분할하는 경우는 제외한다)에 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 나. 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 ⑥ 폐염전을 「어업허가 및 신고 등에 관한 규칙」 별표 4에 따른 수조식양식어업 및 축제식양식어업을 위한 양식시설로 변경하는 경우 ⑦ 관리지역에서 ‘93. 12. 31. 이전에 설치된 공장의 증설로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」(이하 “규칙”이라 한다) 제10조제2호에 해당하는 경우 (4) 도시·군계획사업이나 도시·군계획사업을 의제하는 사업은 개발행위허가대상에서 제외되므로, 개발행위허가규모의 제한도 받지 아니한다. (5) 개발행위규모 적용대상은 토지형질변경이므로 조성이 완료된 부지에 건축물을 건축하는 등 토지의 형질변경이 수반되지 않는 경우는 개발행위허가규모의 제한을 적용하지 아니한다. (6) 영 제55조제1항에 따른 개발행위허가규모를 산정할 때에는 무상귀속되는 공공시설(무상귀속 대상이 아닌 도로 등 공공시설과 유사한 시설로서 지방자치단체에 기부채납하는 시설을 포함한다)은 개발행위 면적에서 제외한다. (7) 용도지역·용도지구 또는 용도구역안에서 허용되는 건축물 또는 시설을 설치하기 위하여 공사현장에 설치하는 자재야적장, 레미콘·아스콘생산시설 등 공사용 부대시설은 영 제83조 제4항 및 제55조·제56조의 규정에 불구하고 당해 공사에 필요한 최소한의 면적의 범위안에서 기간을 정하여 사용후에 그 시설 등을 설치한 자의 부담으로 원상복구할 것을 조건으로 설치를 허가할 수 있다.(영 제83조제5항) 【개발행위허가운영지침 부칙<제424호, 2009.8.24>】 1. (시행시기) 이 지침은 발령한 날부터 시행한다. 2. (재검토 기한) 「훈령·예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정」(대통령훈령 제248호)에 따라 이 훈령을 발령한 후의 법령이나 현실 여건의 변화 등을 검토하여 개정 등의 조치를 하는 기한은 2012년 8월 23까지로 한다. 3. (연접제한 적용 특례) ① 영 제55조의 개정규정이 시행(2009년 7월 7일)된 후 2009년 8월 6일까지는 같은 연접개발 대상지의 범위에서 관계법령에 따라 적법하게 2건 이상의 개발행위허가를 신청(「건축법」 등 관계법령에 따라 개발행위허가를 의제처리하는 경우를 포함)되어 같은 날에 접수된 경우에는 각각의 개발행위가 해당 연접개발 대상지에서 허용할 수 있는 연접개발제한면적을 초과하지 아니할 경우 각각의 개발행위를 허가할 수 있다. ② 영 제55조의 개정규정이 시행됨에 따라 영 제55조제5항제3호 및 제4호의 규정에 따라 이미 건축된 주택 및 제1종근린생활시설, 공장을 당해 용도지역에서 허용되는 다른 용도로 변경하고자 하는 경우 해당 연접개발 대상지에서 허용할 수 있는 연접개발제한면적을 초과하지 아니하는 면적의 범위안에서 건축법령 등에서 정한 절차에 따라 용도를 변경할 수 있다. 이 경우 허용할 수 있는 연접개발면적은 용도변경하고자 하는 건축물의 부지면적을 빼고 산정한다. 4. (일반적인 경과조치) 이 지침 시행 당시 종전의 지침에 따라 허가 받은 개발행위허가는 이 지침에 따라 개발행위허가를 받은 것으로 본다. 5. (지형지물 인정에 관한 경과조치) 종전의 개정 지침(2009.7.7 시행) 시행당시 신청한 개발행위허가에 대하여는 3-2-2(2)①가목의 규정에도 불구하고 종전 지침 부칙 1-3의 규정에 따른다. 6. (다른 지침의 폐지) 종전의 개발행위허가운영지침(도시정책과-3633,2009.7.6)은 폐지한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사업계획서, 민원신청확인서, 기존 건축허가 안내문(2004. 6. 10.), 현장사진, 건축물대장, 국토교통부 질의회신서, 개발행위관련부서 협의회신서, 토지이용계획확인원 등에 기재된 내용을 보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지들은 국토계획법상 도시지역, 보전녹지지역으로 지정되어 있다. 나) 청구인 이○○는 2004. 6. 10. 피청구인으로부터 건축허가를 신청하여 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-1외 2필지에 제1종 근린생활시설(소매점, 대지면적 2,908㎡, 연면적 487.2㎡)을 신축하여 사용승인을 받았고, 연접개발제한에 따라 개발행위허가규모의 제한을 받지 않고 건축하는 경우에 해당되어 사후 용도변경이 불가하다는 조건을 부여 받았다. 또한, 청구외 김ㅇㅇ도 2005. 12. 19. 피청구인으로부터 건축허가를 신청하여 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-00외 2필지에 제1종 근린생활시설(소매점, 대지면적 1,957㎡, 연면적 390㎡)을 신축하여 사용승인을 받았고, 연접개발제한에 따라 개발행위허가규모의 제한을 받지 않고 건축하는 경우에 해당되어 사후 용도변경이 불가하다는 조건을 부여 받았다. 다) 청구인들이 2004년 및 2005년경 기존 건축물 허가 당시 부여되었던 “사후 용도변경이 불가하다.”는 조건과 관련된 구 국토계획법 시행령 제55조제5항제3호 규정은 2011. 3. 9. 폐지되었다. 라) 청구인들은 2013. 12. 11. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-1번지외 5필지(○○○-1, ○○○-2, ○○○-00, ○○○-00, ○○○-4, ○○○-00)상에 장례식장(지하 1층, 지상3층, 대지면적 7,582㎡, 연면적 4,588.53㎡)을 설치할 목적으로 건축허가신청을 하였다. 마) 피청구인은 2004. 6. 10. 및 2005. 12. 29. 기존 건축물에 대한 건축허가 당시 주택 및 제1종 근린생활시설 이외의 다른 용도로의 건축이 불가하다는 조건이 부여된 토지들이므로 기존 건축물을 용도변경하거나, 철거·멸실 후 다른 용도로 신축하는 것은 기존 건축허가 당시의 국토계획법 취지에 부합하지 않고, 이 사건 건축물의 진입로 일부가 기존 건축물에 대한 건축허가 시 도로로 지정·공고된바 없다는 이유로 2013. 12. 26. 건축허가신청 불허가처분을 하였다. 2) 구 국토계획법 시행령 제55조에 따르면, 법 제58조제1항제1호에서 “대통령령이 정하는 개발행위의 규모”라 함은 보전녹지지역에서 5,000㎡ 미만에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 5항에서는 해당 개발행위가 제1항에 따른 개발행위허가의 규모에 적합한 경우로서 개발행위허가의 대상인 토지에 「건축법 시행령」별표1제3호의 제1종 근린생활시설에 해당하는 건축물을 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 용도지역별 건축물의 용도·규모(대지의 규모를 포함한다)·층수 또는 주택호수 등의 범위에서 건축하려는 경우에는 제4항에 따라 산정한 개발행위면적이 제1항에 따른 개발행위허가의 규모를 넘어서는 경우에도 개발행위를 허가할 수 있다고 규정하면서, 같은 조 제6항에서는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 제5항제3호부터 제5호까지의 규정에 따라 개발행위허가를 하는 경우에는 해당 건축물의 용도를 변경(제5항제3호부터 제5호까지의 규정에 따라 건축할 수 있는 건축물 간의 변경은 제외한다)하지 아니하도록 조건을 붙여야 한다고 규정하고 있다. 「건축법」제2조에서 "도로"란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다고 규정하고 있고, 제44조에서는 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인들은 아래와 같은 이유로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 주장한다. 가) 먼저, 청구인들은 구 국토계획법 시행령 제55조제5항제3호 규정이 2011. 3. 9. 폐지되어 기존 건축물의 용도변경을 제한하는 조건은 실효되어 이 사건 건축물의 신축에 따른 용도변경과는 아무런 관련이 없다는 주장에 대하여 살펴보면, 제출된 자료 등에 의하면, 청구인 이○○외 1인과 청구외 김ㅇㅇ은 2004. 6. 10., 2005. 9. 28., 2006. 4. 12. 각각 이 사건 토지들상에 제1종 근린생활시설(소매점)을 신축할 목적으로 건축허가신청을 하였고, 피청구인은 각각 같은 해에 이 사건 토지들이 연접개발제한에 따라 개발행위허가규모의 제한을 받지 않고 건축하는 경우에 해당되어 구 국토계획법 시행령 제55조제5항제3호 및 같은 법 시행령 제55조제6항에 따라 사후 용도변경이 불가하다는 조건으로 건축허가를 한바 있고, 구 국토계획법 시행령 제55조제4항부터 같은 조 제7항까지는 2011. 3. 9. 폐지된 사실이 인정된다. 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에는 경과 규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정법령과 그에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법령이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법이라고 할 수 없다(대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7844 판결). 살피건대, 2004∼2006년 당시 건축허가 안내문을 보면, “같은 법 시행령 제55조제5항제3호에 따라 개발행위허가규모의 제한을 받지 않고 건축하는 경우로서 사후에 용도변경이 불가한 조건을 부여함”이라고 기재되어 있어 기존 건축물에 대한 용도변경을 제한하고 있을 뿐 이 사건의 경우는 토지형질변경을 통하여 개발이 완료된 토지에 기존의 건축물을 철거하고 새로운 건축물을 신축하는 경우로서 이는 같은 법 시행령 제55조제5항제3호에서 부여한 조건에는 해당되지 않는다는 점, 구 국토계획법 시행령 제55조제5항제3호 규정이 2011. 3. 9. 폐지되면서 별도의 경과규정을 두고 있지 않은 점, 이 사건 토지들은 이미 2004∼2006년경 토지형질변경을 통하여 개발행위가 완료된 “대지”라는 점 등을 고려할 때, 이 사건 토지들에 대한 건축허가신청이 구 국토계획법 시행령 제55조제5항제3호 및 같은 법 시행령 제55조제6항에 따라 사후 용도변경이 불가하다는 조건에 해당이 되지 않음에도 이를 이 사건 처분의 근거로 드는 것은 타당하지 않으므로 청구인들의 이 부분 주장은 이유 있다. 나) 다음으로, 청구인들은 이 사건 토지들에 접하는 진입로도「건축법」상 도로에 적합하다고 주장에 대하여 살펴보면, 현장 사진 등 제출된 자료에 의하면, 이 사건 토지들에 접한 진입로 부분 중 ○○동 ○○○-00, ○○○-5는 2004년도에 도로로 지정·공고된바 있으나, 같은 동 ○○○-00(천), ○○○-6(구), ○○○-00(구), ○○○-00(구), ○○○-6(구)는 도로로 지정·공고된바 없는 사실상의 도로라는 사실이 인정된다. 어느 사유지가 종전부터 자연발생적으로 또는 도로예정지로 편입되어 사실상 일반 공중의 교통에 공용되는 도로로 사용되고 있는 경우, 그 토지의 소유자가 스스로 그 토지를 도로로 제공하여 인근 주민이나 일반 공중에게 무상으로 통행할 수 있는 권리를 부여하였거나 그 토지에 대한 독점적이고 배타적인 사용수익권을 포기한 것으로 의사해석을 함에 즈음하여서는, 그가 당해 토지를 소유하게 된 경위나 보유 기간, 나머지 토지들을 분할하여 매도한 경위와 그 규모, 도로로 사용되는 당해 토지의 위치나 성상, 인근의 다른 토지들과의 관계, 주위 환경 등 여러 가지 사정과 아울러 분할 매도된 나머지 토지들의 효과적인 사용·수익을 위하여 당해 토지가 기여하고 있는 정도 등을 종합적으로 고찰하여 신중하게 판단하여야 할 것이다( 대법원 1997. 6. 27. 선고 97다11829 판결 등 참조). 살피건대, 이 사건 토지들 주변에는 이 사건토지들과 주도로인 대로1류를 연결하는 다른 통행로가 없고, ○○동 ○○○-00(천), ○○○-6(구), ○○○-00(구), ○○○-00(구), ○○○-6(구)가 유일한 통로로 보이는 점, 피청구인은 위 각 번지 중 사실상의 도로부분이 도로로 지정·공고된바 없다고 하나 청구인 이○○외 1인과 청구외 김ㅇㅇ이 2004. 6. 10., 2005. 9. 28., 2006. 4. 12. 각각 이 사건 토지들상에 제1종 근린생활시설(소매점)을 신축하기 위하여 위 토지들을 진입로로 하여 건축허가를 받았고 각각 사용승인을 받은바 있는 점, 위 토지들이 적어도 2004년부터 약 10여년간 사실상의 도로로 사용되어져 온 점, 위 토지들은 대부분 “구”나 “천”으로 대지가 아니고 주 도로와 이 사건 토지들에 이르는 유일한 통로로 이용되고 있고 그동안 주민들에게 통행을 수인하고 있었던 점과 대지와 도로와의 관계를 규정하고 있는 「건축법」 제44조제2항, 같은 법 시행령 제28조제2항에서의 너비 6m 이상의 도로에 4m 이상 접하여야 한다는 조건을 충족하고 있는 점 등을 종합해보면, 진입로 부분인 위 토지가 도로로 지정·공고된바 없으므로「건축법」제45조에 따른 이해관계인의 동의를 받아 도로로 지정·공고되어야 한다는 피청구인의 주장은 타당하지 않다. 3) 따라서 기존 건축허가 조건의 근거 법령인 구 국토계획법 시행령 제55조제5항제3호가 폐지되어 이 규정을 근거로 한 기존 조건이 실효되었음에도 피청구인이 사후 용도변경이 불가하다는 사유와 이 사건 건축물의 진입로 일부가 기존 건축물에 대한 건축허가 시 도로로 지정·공고된바 없다는 사유로 행한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.