건축허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2014. 6. 9. 개발제한구역 내 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○번지(대 1,058m2) 및 진입로부지 2필지(○○○○번지 전 1,898m2 중 385m2, ○○○○번지 전 1,481m2중 299m2, 총전용면적 684m2이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 3동의 주택 및 근린생활시설을 건축하기 위하여 건축허가 신청을 하자, 이에 피청구인은 2014. 8. 20. 진입로를 개설하기 위해 ○○○○번지(전)와 ○○○○번지(전)를 과다하게 형질변경하고(폭 6m, 연장 114m, 면적 684m2), 진입로를 따라 상하수도를 신설하는 것으로 설계된 것이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한특별법’이라 한다) 제12조제8항, 같은 법 시행령 제22조[별표2] 허가 또는 신고의 세부기준에 부합하지 않고, 이로 인한 무분별한 개발행위확산으로 개발제한특별법의 목적에 반하며, 특히 이 사건 신청지 부근인 ○○동 ○○○○번지 일원에 2020년 ○○도시기본계획상 체육공원용지로 반영되어 있고, 현재 도시관리계획으로 결정된 ○○○ 근린공원 사업이 진행 중으로 이 사건 부지에 건축물과 진입로가 설치되는 경우 주변의 자연경관을 해치고 향후 도시관리계획변경 등 공공성확보에 지장을 초래한다는 이유로 건축허가신청불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인의 이 사건 처분은 합리적 타당성이 없고, 이 사건 처분 전 피청구인의 협의부서들은 이미 청구인들의 각 건축허가신청을 허가함에 아무런 문제가 없다는 취지의 협의를 하였으며, 이러한 사정만으로도 피청구인의 이 사건 처분이 위법함을 충분히 알 수 있다. 또한, 피청구인은 청구인들에 대하여 보완회신을 하였고, 이에 따라 청구인들은 오수처리시설 설치신고서제출, 비수설비설치신고서 제출, 기존대지에 개설하는 도로가 최단거리로 하여 농지훼손을 최소화하는 방안을 강구하여 제출하는 등 보완을 하여 ‘허가가능’이라는 회신을 받았는바, 청구인들은 피청구인의 보완요청을 이행할 경우 건축허가를 받는데 아무런 문제가 되지 않는다고 신뢰하고 그 보완행위를 하였음에도 이 사건 처분을 하는 것은 신뢰보호원칙에 반하는 것이다. 즉, 협의결과에 따라 보완회신을 하는 것은 공적견해표명이며, 보완행위를 하면 건축허가를 받을 것이라는 신뢰에 청구인들은 귀책사유가 없으며, 청구인들은 보완행위를 하여 최종적으로 ‘허가가능’이라는 회신을 받았음에도 이에 반하는 이 사건 처분을 하는 것은 행정상 신뢰보호원칙에도 반하는 것이다. 2) 피청구인은 청구인들의 건축허가신청이 개발제한특별법 시행령 [별표2] 허가 또는 세부기준에 부합되지 않는다고 하나, 개발제한특별법 제22조[별표2] 그 어디에도 분할이 전제된 건축허가신청에 대한 구체적인 허가 세부기준이 마련되어 있지도 않으며, 피청구인의 협의부서 협의결과 회신내용에 따르면 신청부지는 ‘토지분할대상으로 행위허가신청서를 작성첨부’하라고 조건부허가를 하였고, 2014. 7. 14.자 협의결과 ‘개발제한특별법 시행령 제16조에 따라 분할 가능한 사항으로’라고 허가가능 회신을 하기까지 하였다. 진입로와 관련하여 [별표2] 2.마목에서 도로가 설치되지 아니한 지역에 대하여 원칙적으로 건축물의 건축을 허가하여서는 아니된다고 하고 있는데, 피청구인은 청구인들이 진입로를 확보하여 건축허가신청을 하자 이를 이유로 개발제한특별법 시행령 [별표2]에 부합하지 않는다고 하고 있는바, 진입로확보를 위한 토지의 형질변경 부분은 피청구인 주장처럼 과다한 것이 아니라 오히려 건축법령에서 정한 너비를 준수하는 것이므로, 피청구인의 위 처분사유는 이 사건 처분을 할 만한 사유가 되지 않으나, 설령 과다하다고 하더라도 보완을 하여야 할 사항인데, 2014. 6. 26. 피청구인과 협의 내역을 보면 오수처리시설 설치신고를 하라는 보완만을 하였는바, 이는 진입로 확보를 위한 토지의 형질변경부분이 과다한 것이 아니기 때문이다. 또한, 피청구인의 2014. 7. 15. 보완요청에 따라 기존대지에 개설하는 도로가 최단거리로 접하여 농지의 훼손이 최소화 하도록 방안을 강구하여 제출하였고, 이에 대하여 2014. 8. 1. 최종적으로 허가가 가능하다고 협의결과를 회신한 사실에서도 이 사건 처분사유는 타당성이 없다는 것을 알 수 있다. 한편, 「민원사무처리에 관한 법률」 제4조제2항, 같은 법 시행령 제15조제1항, 제2항, 제6조제1항에 따르면, 행정기관은 민원서류에 흠이 있는 경우 상당한 기간을 정하여 보완을 요구할 수 있고, 보완을 하지 않으면 7일의 기간 내에 다시 보완요구를 하고 보완을 하지 않으면 비로소 반려할 수 있도록 규정하고 있다. 이 사건의 경우도 보완을 통하여 충분히 시정할 수 있음에도 보완요구를 하지 않은 채 곧바로 이 사건 처분을 한 것이다. 무엇보다도 이 사건 처분은 개발제한특별법 시행령 [별표2]에 부합하지 않는 것을 처분사유로 할 수 없음은 피청구인의 2014. 8. 14.자 협의회신에서 개발제한특별법에 저촉사항이 없다고 하였기 때문이다. 3) 피청구인은 개발제한특별법 제12조제1항, 제8항, 같은 법 시행령 제22조 및 같은 법 시행령 제22조[별표2]제2호마목에 위배된다고 하나, 여기서는 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함)을 허가하여서는 아니 되나, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는데, 청구인들은 이 규정 어디에 부합되지 않는지 알 수 없으며, 어떠한 점에서 그와 같은 지장을 초래하는지 알 수 없는 등 그 처분사유가 막연하고 추상적이며, 특히 이 처분사유는 도시계획과에서 검토할 사항이고 피청구인 도시계획과에서는 이미 ‘허가가능’이라고 회신을 하였으며 관련부서에서 허가가능이라고 회신을 받은 이상 피청구인의 위 처분사유는 기우에 불과함을 알 수 있다. 4) 또한, 피청구인은 이 사건 건축물과 진입로 개설은 주변경관을 훼손하고 향후 도시계획변경 등 공공성 확보에 지장을 초래한다고 하나, 체육공원 용지에 반영된 부분은 이 사건 건축부지가 아니라 인근 ○○동 ○○○○번지로 이 사건과 아무런 관련이 없고, 이 사건 건축과 진입로 개설이 향후 도시관리계획변경 등 공공성 확보에 지장을 초래하는지 알 수도 없다. 더구나 확정되지도 않은 도시관리계획을 가지고 건축허가신청을 반려할 수는 없는 것이다. 5) 이 사건 부지는 지목이 대(垈)이며, 현재 건축물이 없지만 이미 1966년, 1977년에 건축물이 있었다. 이처럼 이 사건 신청부지는 건축물을 건축할 수 있음에도 피청구인은 위에서 본바와 같이 적법하지 않은 사유로 이 사건 처분을 한 것이다. 2014. 1. 28. 개발제한특별법 제12조제1항제9호가 신설되어 개발제한구역지정당시 지목이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우에도 건축할 수 있는 규정을 마련하고 있는데, 이 사건 신청부지는 개발제한구역지정 이전부터 현재까지 지목이 대(垈)이므로 개발제한특별법 제12조제1항제9호의 취지를 보아도 건축허가요건을 폭 넓게 보아야 한다. 6) 위에서 본바와 같이 피청구인의 이 사건 처분사유는 위법할 뿐만 아니라 행정상 신뢰보호원칙에 반하고 이를 근거로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하므로 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한특별법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 것이며, 같은 법 제12조제1항에서 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등을 엄격히 제한하고, 예외적으로 시장·군수 등의 허가를 받아 일정한 범위 내에서 제한적으로 그 행위를 할 수 있도록 규정하면서 같은 법 제12조제8항에서 허가 또는 신고 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부기준을 대통령령으로 정하도록 규정하고, 세부기준은 같은 법 시행령 제22조 [별표2]에서 규정하고 있다. 2) 개발제한특별법 시행령 제22조 [별표2]제2호마목에서 도로·상수도·하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함)을 하여서는 아니되고, 다만 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장·군수 등이 인정하는 경우에는 예외를 규정하고 있다. 이 사건 신청지는 인근에 주택이 없는 나대지에 토지분할 및 진입로 개설을 수반하여 분할이 전제된 필지에 각각 주택1동, 사무소1동, 일반음식점 1동을 신축할 목적으로 건축허가 신청되었고, 더욱이 도로 등 기존의 기반시설에 연결시키고자 그 기반시설(도로)에서 이 사건 신청지로 연결하는 진입로 확보를 위해 전(田)인 ○○동 ○○○○, ○○○○번지를 과다하게 형질변경과 진입로에 상수도 및 하수도(오·우수관)를 신설하는 것으로 설계되어, 개발제한특별법 시행령 제22조 허가의 세부기준인 [별표2]에 부합되지 않으며, 향후 신설 진입로 및 기반시설을 이용한 주변토지의 무분별한 개발행위확산으로 개발제한구역 보전 및 관리에 지장을 초래, 즉, 청구인에 제출한 구비서류, 입지여건, 개발제한구역의 훼손정도, 향후 개발제한구역 보전 및 관리에 미치는 영향 등을 종합하여 이 사건 처분을 한 것이다. 3) 또한, 이 사건 신청지 인근인 ○○동 ○○○○번지 일월에 2020 ○○도시기본계획상 체육공원용지로 반영되어 있고, 현재 도시관리계획(○○○ 근린공원)결정 사업이 진행 중으로 이 사건 건축물 및 진입로 설치 시 주변경관을 훼손하고 향후 도시관리계획변경 등 공공성 확보에도 지장을 초래하게 된다. 청구인은 피청구인의 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 반하는 재량권을 남용한 행위라고 주장하나 신뢰보호원칙에 위배되기 위해서는 행정청의 선행조치에 반하는 처분을 하여 그를 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과를 가져와야 하는데 하나의 행정행위를 하기 위한 각 부서의 협의도출과정을 선행조치로 볼 수는 없는 것으로, 따라서 피청구인의 선행조치로 청구인의 이익을 침해되었다는 인과관계를 찾아볼 수도 없어 청구인의 주장은 이유가 없다. 4) 개발제한구역 내의 행위허가는 「건축법」 제12조 건축복합민원의 일괄협의회 규정에 따라 농지전용허가 등 관련법 의제처리를 위해 건축복합민원일괄협의회를 개최하는 사항일 뿐이며, 협의결과를 토대로 신청지의 입지여건, 개발제한법령 등을 종합적으로 검토한 후 행위허가 유무를 결정하는 것이지, 협의가 있었다고 하여 여기에 기속되는 것이 아닌 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분이 협의 결과에 반하는 처분이라는 청구인의 주장은 행정행위의 기속행위와 재량행위의 구분을 오인한 것이다. 청구인은 허가요건만 충족하면 특별한 제한 없이 허가를 하여야 한다고 주장하나, 이는 개발제한특별법에 따른 행위허가의 성질을 잘못 이행하고 있는 것이다. 개발제한특별법상 행위허가는 예외적 허가이고, 건축물의 신축에 대한 예외적 허가는 재량행위에 속하는 것이므로 그 위법 여부에 대한 심사는 재량권의 일탈·남용의 유무를 대상으로 하는 것이다. 청구인의 주장대로 허가요건만 충족되면 반드시 허가를 하여야만 한다면 개발제한구역은 모두 훼손될 것이고 이는 개발제한구역을 지정하는 목적에 부합하지 않는 것이다. 개발제한구역을 지정하는 목적은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것이고, 국가나 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성될 수 있도록 성실히 관리할 책무가 있는 것이다. 5) 위에서 본바와 같이 청구인의 주장은 개발제한구역법령을 왜곡하는 등 근거 없는 주장으로 개발제한구역에서 건축물의 신축행위를 예외적으로 허용하고 있는 입법취지에 반하는 것이다. 대법원도 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로 재량행위에 속하는 것으로 그 위법 여부의 심사는 재량권 일탈·남용의 유무를 그 대상으로 한다고 판시하고 있다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 개발제한특별법에 따른 적법한 행정행위로서 청구인의 청구는 이유가 없어 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013.5.28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑤ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28.> ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금·원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013.5.28.> ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> ⑨ 국토교통부장관이나 시·도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시·군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시·도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장·군수·구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> [법률 제12372호(2014.1.28.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제9호는 2015년 12월 31일까지 유효함] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012.5.14., 2013.10.30.> [제목개정 2012.5.14.] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542049"></img> 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ②~④ 생략 ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30., 2014.1.14.> 1.~6. 생략 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가·신고 및 협의 8.~10. 생략 11. 「하수도법」 제27조에 따른 배수설비(配水設備)의 설치신고 12. 「하수도법」 제34조제2항에 따른 개인하수처리시설의 설치신고\ 13. 「수도법」 제38조에 따라 수도사업자가 지방자치단체인 경우 그 지방자치단체가 정한 조례에 따른 상수도 공급신청 14.~21. 생략 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없다. ⑦~⑩ 생략 제12조(건축복합민원 일괄협의회) ① 허가권자는 제11조에 따라 허가를 하려면 해당 용도·규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하고, 제10조제6항 각 호와 같은 조 제7항 또는 제11조제5항 각 호와 같은 조 제6항의 사항을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 한다. ② 제1항에 따라 확인이 요구되는 법령의 관계 행정기관의 장과 제10조제7항 및 제11조제6항에 따른 관계 행정기관의 장은 소속 공무원을 제1항에 따른 건축복합민원 일괄협의회에 참석하게 하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획확인서, ○○시 고시, 행위허가신청서, 건축허가신청서, 배치도, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 신청지를 포함한 일원은 국토계획법상 도시지역의 자연녹지지역이고, 개발제한특별법상 개발제한구역이다. 나) 이 사건 신청지는 지목이 대(垈)이고, 청구인은 2014. 6. 9. 이 사건 신청지에 3개동(근린생활시설 2동, 단독주택 1동)의 건축물을 신축하기 위해 피청구인에게 건축허가신청과 ○○로(너비 27m도로)에서 이 사건 신청지로 진입하기 위한 진입로를 개설하기 위하여 행위허가신청을 하였다. ※<건축물>-○○동 ○○○○번지(대)1,058m2를 3필지로 분할 - 제2종근린생활시설 1 : 대지면적 330m2, 건축면적: 195.96m2, 건폐율: 59.38% - 제2종근린생활시설 2 : 대지면적 398m2, 건축면적: 231.24m2, 건폐율: 58.1% - 단독주택 : 대지면적 330m2, 건축면적: 125.25m2, 건폐율: 37.95% ※<진입로-토지형질변경 684m2, 너비 6m, 길이: 114m> - ○○동 ○○○○번지(전) 299m2, - ○○동 ○○○○번지(전) 385m2, 다) 청구인은 오수 및 우수관로를 진입로를 따라 설치하여 ○○로에 위치한 관로에 연결할 계획서를 피청구인에게 제출하였다. 라) ○○시장은 2014. 5. 28. 이 사건 신청지 인근인 ○○동 ○○○○번지외 27필지 37,000m2에 ○○도시계획시설(○○○근린공원) 사업시행자지정 및 실시계획인가 고시를 하였다(○○시 고시 2014-94호). 마) 피청구인은 2014. 8. 20. 청구인의 위 신청에 대하여 개발제한특별법 시행령 제22조 [별표2] 허가 또는 신고의 세부기준에 부합하지 않고, 이로 인한 무분별한 개발행위확산으로 개발제한특별법의 목적에 반하며, 특히 이 사건 신청지 부근인 ○○동 ○○○○번지 일원에 2020년 ○○도시기본계획상 체육공원용지로 반영되어 있고, 현재 도시관리계획으로 결정된 ○○○ 근린공원 사업이 진행 중으로 이 사건 부지에 건축물과 진입로가 설치되는 경우 주변의 자연경관을 해친다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 개발제한특별법 제12조제1항 및 제8항, 같은 법 시행령 제22조[별표2]에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토계획법 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수 또는 구청장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정하도록 규정하고, 이에 따르면 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 하고, 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함)을 허가하여서는 아니 되며, 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 한편, 「건축법」 제11조제1항, 제5항, 제6항에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가·신고 및 협의, 「하수도법」 제27조에 따른 배수설비(配水設備)의 설치신고, 「하수도법」 제34조제2항에 따른 개인하수처리시설의 설치신고, 「수도법」 제38조에 따라 수도사업자가 지방자치단체인 경우 그 지방자치단체가 정한 조례에 따른 상수도 공급신청 등의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 보며, 이 경우 허가권자는 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하도록 규정하고 있다. 3) 청구인의 주장에 대해서 본다. 가) 먼저, 피청구인의 이 사건 처분은 합리성이 없고, 몇 차례 보완을 통해 허가가능이라는 회신을 받았음에도 이 사건 처분을 하는 것은 신뢰보호원칙에 반한다는 주장에 대해서 본다. 살피건대, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙을 적용하려면, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해 표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하고, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하며, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 참조), 위 요건들을 충족하였다는 점은 신뢰보호원칙 위반을 주장하는 당사자가 입증하여야 한다. 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실과 제출된 자료에 의하면, 청구인이 피청구인의 보완요구에 따라 오수처리시설 설치신고서제출, 기존대지에 개설하는 도로가 최단거리로 하여 농지훼손을 최소화하는 방안을 강구하여 제출하는 등 보완을 한 사실을 인정할 수 있으나 위 인정사실만으로는 피청구인이 청구인에 대하여 청구인의 보완행위가 있으면 반드시 이 사건 건축허가와 행위허가를 하겠다는 공적 견해를 표명하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 다음으로, 피청구인은 청구인들의 건축허가신청이 개발제한특별법 시행령 [별표2] 허가 또는 세부기준에 부합되지 않는다고 하나, 이 규정 어디에 부합되지 않는지 알 수 없으며, 진입로확보를 위한 토지의 형질변경 부분은 피청구인 주장처럼 과다한 것이 아니라 오히려 건축법령에서 정한 너비를 준수하는 것이고, 설령 과다하다고 하더라도 보완을 하여야 할 사항이라고 주장한다. 개발제한특별법 제12조제1항에 따르면, 개발제한구역 내에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되며, 한편 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없다(대법원 1998. 9. 8. 선고 98두8759 판결, 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조). 위 인정사실과 제출된 자료에 따르면, 피청구인은 이 사건 신청지가 개발제한구역이고 인근에 주택이 없는 나대지에 토지분할 및 진입로 개설을 수반하여 분할이 전제된 이 사건 신청지에 각각 주택1동, 사무소1동, 일반음식점 1동을 신축할 목적으로 건축허가 신청되었고, 더욱이 도로 등 기존의 기반시설에 연결시키고자 그 기반시설(도로)에서 이 사건 신청지로 연결하는 진입로 확보를 위해 전(田)인 ○○동 ○○○○, ○○○○번지를 과다하게 형질변경과 진입로에 상수도 및 하수도(오·우수관)를 신설하는 것으로 설계되어, 개발제한특별법 시행령 제22조 허가의 세부기준인 [별표2]에 부합되지 않으며, 향후 신설 진입로 및 기반시설을 이용한 주변토지의 무분별한 개발행위확산으로 '도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 건전한 생활환경을 확보'한다는 개발제한구역 지정 목적에 현저히 지장을 초래하는 행위에 해당한다는 이유를 들어 이 사건 처분을 하였음을 알 수 있는바, 살피건대, 이 사건 신청부지 주변이 주로 전과 답이고 이 사건 신청부지 지목이 대이기는 하나 상당기간 맹지이고 나대지인 상태로 있어 왔음을 알 수 있고, 이 사건 신청지에 청구인이 신청한 바에 따라 3개동(근린생활시설 2동, 단독주택 1동)의 건축물이 신축되고 100m 떨어진 ○○로(너비 27m도로)에서 이 사건 신청지로 진입하기 위한 진입로(토지형질변경 684m2, 너비 6m, 길이: 114m)가 개설되는 경우 비교적 과도한 토지의 형질변경이 불가피하고, 이를 통한 연쇄적인 건축행위나 행위허가가 예상되며, 더욱이 이 사건 주변지인 ○○동 ○○○○번지 일원에 2020년 ○○도시기본계획상 체육공원용지로 반영되어 있고, 현재 이 사건 신청지 인근인 ○○동 ○○○○번지외 27필지 37,000m2에 ○○도시계획시설(○○○근린공원) 사업시행자지정 및 실시계획인가 고시를 하여 도시계획시설사업(○○○ 근린공원)이 진행 중이라는 사실을 더하여 보면, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 단정하기가 어렵고, 따라서 청구인의 주장은 이유가 없으므로 기각하는 것이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.