건축허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○-○○번지(임야 5,478m2)와 ○○-○○번지(임야 338m2) 2필지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)의 소유자로, 2014. 8. 14. 이 사건 부지에 2층 단독주택(건축면적 96.48m2, 연면적 140.34m2) 7동(총건축면적 675.36m2, 총연면적 982.38m2, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 건축할 목적으로 피청구인에게 건축허가를 신청하자, 이에 피청구인은 이 사건 부지는 자연공원과 붙어 있고 등산로가 시작되는 곳이고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제36조 및 같은 법 시행령 제30조의 자연녹지지역은 개발이 불가피한 경우에 한하여 제한적으로 개발이 허용되고, 같은 법 제58조, 같은 법 시행령 제56조제1항[별표1-2]에서는 개발행위로 설치하는 건축물 또는 공작물은 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 않아야 하며, 국토계획법 제58조제3항, 같은 법 시행령 제56조제4항에 따른 「개발행위허가 운영지침(국토교통부 훈령 제389호)」에서 급경사지역이나 양호한 수목이 밀집되어 있는 지역 등에 대하여는 건축물의 건축이나 공작물의 설치가 제한되고, 이 사건 신청지는 흉고직경 20cm 이상되는 임상이 양호한 수림이 조성되어 있어 보전할 필요가 있는 지역이어서, 이 사건 신청지를 개발하는 경우 자연경관훼손이 불가피하여 「산지관리법」 제18조제1항제8호 및 같은 법 시행령 제20조제6항[별표4]의 산지전용허가기준에 반하며, 「경기도 녹지보전조례」에 따른 부녹지축으로 체계적인 보전과 지속적인 녹화가 필요한 지역이라는 이유로 건축허가신청불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 이 사건 신청지가 ○○산등산로나 중고등학교, 공동주택 등 주변상황을 제시하면서 이 사건 신청지에 청구인이 신청한 규모의 단독주택이 건축되는 경우 자연경관과 미관의 훼손이 우려된다고 하나, 청구인으로서는 자연경관과 미관훼손 우려에 대하여 전혀 납득이 가지 않는다. 피청구인은 이 사건 신청지는 흉고 20cm 이상의 임상이 양호한 수림으로 조성되었다고 표현하고 있으나 이 사건 신청지 일대는 입목축적이 겨우 98.7% 정도에 불과하여 「○○시 도시계획조례」에서 요구하고 있는 입목축적이 120% 미만일 것을 충족하는 지역이다. 더욱이 이 사건 신청지는 기존의 등산로 흔적이 그대로 있고, 새로운 등산로와 이 사건 신청지를 경계 짓는 철망이 있을 뿐 특별히 임상이 양호하다고 인정할 만한 객관적인 근거가 없다. 건축허가에 있어서 자연경관이나 미관이 재량적인 측면이 있기는 하나 청구인은 이를 충분히 고려하여 그나마 임상이 양호하거나 경사도가 높은 지역을 제외지로 제척하여 건축계획을 수립한 것이다. 피청구인이 훼손될 우려가 있다는 자연경관 및 미관은 무엇을 의미하는지, 그 기준이 무엇인지는 피청구인이 제시한 처분사유로는 이해할 수 없다. 피청구인은 이 사건 신청지상의 수목들이 청구인에 의하여 불법으로 무단벌채 되었는데, 그 이유는 이 사건 신청시상 입목들의 현황이 양호하여 이를 고의로 회피할 목적을 가지고 있었기 때문이라고 왜곡하나, 청구인은 이 사건 지상에 식재된 수목들을 일부 벌채한 사실은 있으나 이는 2011. 7.경 폭우로 산사면이 붕괴되어 그 과정에서 일부 수목들이 학교교실 창문에 걸릴 정도로 쓰러지는 등 인근의 학교 및 아파트의 안전상 문제가 제기 되어 이를 해결하고자 피청구인과 사전협의를 한 후 벌채가 진행되었던 것이다. 또한 이로 인한 어떠한 처벌도 받은 바 없으며, 무엇보다도 이 사건 신청지에 대한 입목축적조사는 2011. 7.경 벌목된 수목까지 포함시켜 진행되었던 것이다. 2) 또한, 피청구인은 이 사건 신청지가 「경기도 녹지보전조례」에 따른 부녹지축으로 체계적인 보전과 지속적인 녹화가 필요한 지역이라고 밝히고 있는데, 「경기도 녹지보전조례」제2조제4호마목에 따르면 광역녹지축과 연계하여 시장ㆍ군수가 설정한 녹지를 말하는바, 실제 이 사건 신청지가 부녹지축에 해당한다거나 그로 인하여 지속적인 녹화가 필요한 곳이라는 이 사건 처분사유도 실제와는 다르다. 즉, 이 사건 신청지는 인접 공동주택단지, 중고등학교, ○○시 수도공급시설과 인공시설들에 둘러싸인 곳으로 주변의 다른 녹지 또는 녹지축이라 볼 수 있는 지역과 사실상 단절된 곳으로 보는 것이 타당하다. 사진으로 보면 피청구인이 언급하고 있는 부녹지축은 신청지 바로 위쪽에 위치한 수도공급시설 등이 속한 부분 너머 내지 아래쪽의 ○○○○중고등학교의 바로 넘어 녹지지역부터 시작됨을 알 수 있다. 더욱이 이 사건 신청지 자체가 기존에 등산로 등으로 이용되고 있었고, 현재는 철망이 길게 설치되는 등 지금까지 체계적인 보전이나 지속적인 녹화와는 거리가 먼 관리형태였던 것으로 이 사건 신청지가 부녹지축으로 체계적인 녹지보전 등이 필요한 지역이라는 등과 같은 피청구인의 처분사유에 대해서 도저히 타당성을 인정할 수 없다. 3) 오히려 피청구인은 2010. 12.경 이 사건 신청지 인근 대로로부터 이 사건 신청지 바로 앞까지 이어지는 소로 ○-○○○호선 및 소로 ○-○○○호선 도로 개설에 관한 실시계획을 인가한 사실이 있는바, 피청구인의 처분사유대로 이 사건 신청지가 부녹지축에 해당하거나 체계적인 보전이나 지속적인 녹화가 필요한 지역이었다면, 특정시설물이 설치될 것을 전제로 하는 소로의 개설이 인가될 아무런 이유가 없었을 것이다. 그럼에도 피청구인이 녹지축이라든가 지속적인 녹화의 필요성이 있다는 이유를 들어 이 사건 처분을 하는 것은 그 자체로 부당할 뿐만 아니라 소로개설인가로 인하여 이 사건 신청지에 건축이 가능한 것이라고 믿은 신뢰까지도 훼손하는 위법ㆍ부당한 처분인 것이다. 피청구인은 소로 ○-○○○호선 및 소로 ○-○○○호선 도로개설과 이 사건 건축허가신청은 아무런 관련이 없다고 하나, 당초 2010. 5. 경 피청구인은 이 사건 신청지는 맹지상태여서 건축허가가 날 수 없으니 진입로 개설허가절차를 먼저 받으라는 협의를 받은 바 있어 소로 ○-○○○호선 및 소로 ○-○○○호선에 대한 실시계획인가를 받은 것이다. 그런데 이제 와서 위 도로개설에 대한 실시계획인가는 이 사건 건축허가와 아무런 관련이 없다고 하는 것은 정말 안타까운 심정이다. 이 사건 건축허가와 아무런 관련이 없다면, 청구인은 자신의 비용을 들여서 이 사건 도로개설을 청구인이 할 이유가 없는 것이다. 4) 실제로 이 사건 건축허가 등 신청에 대하여 ○○시 자연환경위생과, 환경위생과, 건설도시과 등 피청구인 관계부서에서는 모두가 전면적인 허가가 가능하다거나, 도로점유허가 등 일부 부수조건을 이행하는 경우 허가가 가능하다는 협의의견을 제시하였던 것으로 확인되었다. 그런데 피청구인인 ○○시 ○○출장소 건축녹지과는 다른 협의부서의 협의의견에도 불구하고 위에서 제시한 이유를 들어 일방적으로 법적 불가를 표시한 것이다. 이처럼 피청구인의 이 사건 처분은 위에서 살펴본 사정들을 종합하면, 결국 합리적인 재량의 범위를 넘어서 뚜렷한 객관적인 근거도 없이 청구인의 건축허가신청을 불허가 하였다고 볼 수밖에 없는바, 이는 청구인이 이를 통하여 달성하고자 하는 공익은 실체 자체가 불분명한 반면에 그로 인하여 청구인의 정당한 사익만 침해되는 위법하고도 부당한 결과라고 하지 않을 수 없다. 따라서 이 사정들을 참작하여 볼 때 이 사건 처분은 청구인에게 지나치게 가혹하여 부당하므로 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 자연경관 및 미관 훼손우려에 대하여 전혀 이해할 수 없다고 주장하나, ○○시는 다른 시군보다 임야면적이 현저히 적으며 입목축적이 121.99m2로 ○○시 ha당 평균입목축적인 123.61m2에는 미치지 못하나 소나무, 산벚나무, 밤나무 등 산림을 구성하는 수종이 다양하여 도시와 생활권 주변의 경관유지 등 쾌적한 환경을 제공하는 생활환경보전림으로서 가치가 있고, 리기다소나무는 평균경급이 24cm로 우량하며, 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있는 도시자연공원구역에 연접되는 등 보전의 필요성이 있어 「산지관리법」 제18조제1항제8호, 같은 법 시행령 제20조제6항[별표4] 산지전용허가범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준에 따라 시설물을 설치할 경우 자연경관이 훼손되고 국민보건휴양증진 등 산지관리의 기본원칙인 산림의 공익기능을 저해하게 될 것으로 예상되는 사항으로 청구인은 2010. 5. 14.자로 건축허가신청을 하였다가 자진취하 하였고 2011. 3. 22.자로 개발행위허가 신청을 하였다가 자진취하(입목본수도 초과 84%)하였으며, 2012. 2. 9.에도 건축허가신청을 하였으나 입목본수도 초과로 자진취하를 하였다. 이처럼 청구인은 입목이 우량함이 불리하다는 것을 알고 산림을 불법으로 벌채한 사실도 있다. 이에 대해 청구인은 입목벌채는 인근학교와 아파트의 안전상의 문제로 벌채하였지만 「산지관리법」 등 관계법령에 따른 어떠한 제재를 받은 바도 없다고 하나 청구인은 이 사건으로 ○○지방검찰청○○지청에서 2011. 10. 27. 기소유예처분을 받은 바도 있다. 청구인은 이 사건 토지가 등산로 이용 및 지상에 철망을 설치하여 체계적이고 지속적인 녹지보전과는 거리가 멀다고 주장하나 등산로는 자연발생적으로 생기고 이를 ○○시민이 이용한 것이며, 철망은 최근에 단순히 경계를 표시하기 위해 설치된 것으로 청구인의 주장은 사실과 다르다. 녹지와 우량입목의 훼손은 이로 인하여 도시의 역기능이 많다면 보전하는 것이 당연한 것으로 특히 이 사건 신청지는 국도1호선에서 보면 시각적으로 공간적으로 보전할 필요성이 충분이 있다고 판단되고, 도시의 녹지공간확보와 도시의 확산방지 차원에서 판단하여도 보전의 필요성이 인정되는 것으로 피청구인의 이 사건 처분은 타당한 것이다. 2) 또한, 청구인은 이 사건 신청지가 부녹지축이라는 이유로 이 사건 처분사유를 든 것은 부당하다고 주장하나 이 사건 신청지는 「경기도 녹지보전조례」에 따른 부녹지축임은 경기도 녹지지도에서 확인할 수 있으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유가 없고, 이 사건 신청지는 지속적인 녹화가 필요한 지역인 것이다. 나아가 청구인은 이 사건 신청지 인접해서 소로○-○○○호선과 소로○-○○○호선 도로개설에 관한 실시계획인가를 두고, 보전이 필요한 지역이라면 인가가 될 아무런 이유가 없다고 주장하나, 소로○-○○○호선과 소로○-○○○호선은 2001. 8. 17. ○○시고시 제2001-○○호로 최초 결정된 동부도시계획시설로 2010. 12. 15. 실시계획인가고시된 것으로, 비록 청구인을 사업시행자로 지정하여 인가고시 되기는 하였으나 그렇다고 하여 이 사건 토지에 대하여 건축허가나 개발행위허가, 산지전용허가를 하여 준다는 조건도 없을 뿐만 아니라 이에 대한 어떠한 조건이나 협의를 하지도 않았다. 「산지관리법 시행령」 제20조제6항[별표4]제1호마목10)에서 기존도로(도로공사의 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로를 말함)를 이용하여 산지전용을 하는 경우 계획상 도로의 산지전용허가를 받은 자가 그 계획상 도로를 이용에 관하여 동의한 경우 준공검사가 완료되지 않았으나 실제로 통행이 가능한 도로로서 도로관리청 또는 도로관리자가 도로이용에 동의한 경우에 산지전용허가가 가능하도록 규정하고 있으나 청구인이 실시계획인가를 받은 소로○-○○○호선과 소로○-○○○호선은 통행이 가능하지 않으므로 건축허가신청 불허가는 타당한 것이다. 3) 청구인은 피청구인의 이 사건 처분이 합리적인 재량권의 범위를 넘어선 객관적인 근거가 없는 공익주장은 실체 자체가 불분명한 반면에 청구인의 사익만 침해되었다고 주장하나, 자연녹지지역인 이 사건 신청지는 국토계획법 제36조, 같은 법 시행령 제30조제4호다목에 따르면 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역이며, 항공사진에서 확인할 수 있듯이 이 사건 토지는 학교와 배수지, 주택(○○○○아파트)과 배수지의 완충역할을 하는 부지일 뿐만 아니라 이 사건 신청지는 ○○산 등산로와 접하고 있는 부지로 대부분의 시민이 보전에 동참하는 공익성이 매우 강한 지역이다. 이처럼 공익은 헤아릴 수 없을 정도로 많은 반면 사익은 그것에 미치지 못할 뿐만 아니라 비교대상이 되지 않으므로 피청구인의 이 사건 처분은 타당하다 할 것이다. 4) 이 사건 토지에 대한 이 사건 처분은 건축법 제12조제1항 및 같은 법 시행령 제10조에 따라 해당용도ㆍ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 국토계획법 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제78조부터 제82조까지 규정과 그밖에 대통령으로 정하는 관계법령에 맞는지를 확인하기 위해 건축복합민원 일괄협의를 하였으나 이 사건 신청지는 흉고직경 20cm 이상 되는 임상이 양호한 수림이 조성되어 있으며, 위치적으로 「경기도 녹지보전조례」에서의 부녹지축에 해당할 뿐만 아니라 ○○산 등산로와 접하는 토지로 시민 대부분이 보전에 동참하는 공익성이 매우 강한 상황 등을 고려하여 국토 및 자연유지와 환경보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정하여 개발행위허가 및 산지전용허가 불허가 회신에 따라 이 사건 처분을 한 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없으므로 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ② 시장·군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토교통부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. <개정 2013.3.23.> 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정·공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③~④ 생략 ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30., 2014.1.14.> 1.~2. 생략 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 4. 생략 5. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 6.~21. 생략 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없다. ⑦ 생략 ⑧ 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항과 제12조제1항의 관계 법령을 관장하는 중앙행정기관의 장은 그 처리기준을 국토교통부장관에게 통보하여야 한다. 처리기준을 변경한 경우에도 또한 같다. <개정 2013.3.23.> ⑨ 국토교통부장관은 제8항에 따라 처리기준을 통보받은 때에는 이를 통합하여 고시하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑩ 제4조제1항에 따른 건축위원회의 심의를 받은 자가 심의 결과를 통지 받은 날부터 2년 이내에 건축허가를 신청하지 아니하면 건축위원회 심의의 효력이 상실된다. <신설 2011.5.30.> 【건축법 시행규칙】 제6조(건축허가신청등) ①법 제11조제1항ㆍ제3항 및 영 제9조제1항에 따라 건축물(법 제20조제1항에 따른 가설건축물을 포함한다)의 건축허가를 받으려는 자는 별지 제1호의4서식의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경허가신청서에 다음 각 호의 도서를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. 다만, 제1호의2의 서류 중 토지 등기사항증명서는 제출하지 아니하며, 이 경우 허가권자는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 해당 토지 등기사항증명서를 확인하여야 한다. <개정 1996.1.18, 1999.5.11, 2005.7.18, 2006.5.12, 2007.12.13, 2008.12.11, 2011.1.6, 2011.6.29, 2012.12.12, 2014.11.28> 1. 건축할 대지의 범위에 관한 서류 1의2. 건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류. 다만, 건축할 대지에 포함된 국유지ㆍ공유지에 대해서는 허가권자가 해당 토지의 관리청과 협의하여 그 관리청이 해당 토지를 건축주에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류로 그 토지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 갈음할 수 있으며, 다음 각 목의 경우에는 그에 따른 서류로 한다. 가.~나. 생략 1의3. 제5조에 따른 사전결정서(법 제10조에 따라 건축에 관한 입지 및 규모의 사전결정서를 받은 경우만 해당한다) 2. 별표 2의 설계도서(제14조제1항제2호나목의 서류는 제외하고, 법 제10조에 따른 사전결정을 받은 경우에는 건축계획서 및 배치도를 제외한다). 다만, 법 제23조제4항에 따른 표준설계도서에 따라 건축하는 경우에는 건축계획서 및 배치도만 해당한다. 3. 법 제11조제5항 각 호에 따른 허가등을 받거나 신고를 하기 위하여 해당 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류(해당 사항이 있는 경우로 한정한다) ②~④ 삭제 <1999.5.11> 제7조(건축허가의 사전승인) ①법 제11조제2항에 따라 건축허가사전승인 대상건축물의 건축허가에 관한 승인을 받으려는 시장ㆍ군수는 다음 각 호의 구분에 따른 도서를 도지사에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. <개정 1999.5.11, 2001.9.28, 2007.12.13, 2008.12.11> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 라. 녹지지역: 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 보전관리지역: 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 나. 생산관리지역: 농업·임업·어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역 3. 농림지역 4. 자연환경보전지역 ② 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호 및 같은 항 각 호 각 목의 용도지역을 도시·군관리계획결정으로 다시 세분하여 지정하거나 변경할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 생략 ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업·임업·어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011.4.14.> ④ 생략 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 1.~2. 생략 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④~⑥ 생략 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제30조(용도지역의 세분)국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)은 법 제36조제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획결정으로 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다. <개정 2008.2.29, 2009.8.5, 2012.4.10, 2013.3.23, 2014.1.14> 1. 주거지역 가. 전용주거지역 : 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 (1) 제1종전용주거지역 : 단독주택 중심의 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 (2) 제2종전용주거지역 : 공동주택 중심의 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 나. 일반주거지역 : 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (1) 제1종일반주거지역 : 저층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (2) 제2종일반주거지역 : 중층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (3) 제3종일반주거지역 : 중고층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 다. 준주거지역 : 주거기능을 위주로 이를 지원하는 일부 상업기능 및 업무기능을 보완하기 위하여 필요한 지역 2. 상업지역 가. 중심상업지역 : 도심ㆍ부도심의 상업기능 및 업무기능의 확충을 위하여 필요한 지역 나. 일반상업지역 : 일반적인 상업기능 및 업무기능을 담당하게 하기 위하여 필요한 지역 다. 근린상업지역 : 근린지역에서의 일용품 및 서비스의 공급을 위하여 필요한 지역 라. 유통상업지역 : 도시내 및 지역간 유통기능의 증진을 위하여 필요한 지역 3. 공업지역 가. 전용공업지역 : 주로 중화학공업, 공해성 공업 등을 수용하기 위하여 필요한 지역 나. 일반공업지역 : 환경을 저해하지 아니하는 공업의 배치를 위하여 필요한 지역 다. 준공업지역 : 경공업 그 밖의 공업을 수용하되, 주거기능ㆍ상업기능 및 업무기능의 보완이 필요한 지역 4. 녹지지역 가. 보전녹지지역 : 도시의 자연환경ㆍ경관ㆍ산림 및 녹지공간을 보전할 필요가 있는 지역 나. 생산녹지지역 : 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역 다. 자연녹지지역 : 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270633"></img> 【개발행위허가운영지침】[국토교통부훈령 제315호, 2013.12.23., 일부개정] 3-2-4. 주변지역과의 관계 (1) 개발행위로 건축하는 건축물 또는 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. (3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것 3-3-3 환경 및 경관기준 (1)~(3) 생략 (4) 급경사지역, 양호한 수목이 밀집되어 있는 지역 등에 대하여는 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 제한할 수 있다. 【산지관리법】 제18조(산지전용허가기준 등) ① 제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 그 신청내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 한다. <개정 2012.2.22.> 1.~4.생략 5. 토사의 유출·붕괴 등 재해가 발생할 우려가 없을 것 6.~7. 생략 8. 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림 훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것 ②생략 ③ 산림청장등은 제1항에 따라 산지전용허가를 할 때 산림기능의 유지, 재해 방지, 경관 보전 등을 위하여 필요할 때에는 재해방지시설의 설치 등 필요한 조건을 붙일 수 있다. <개정 2012.2.22.> ④ 산림청장등은 제1항에 따른 산지전용허가 중 대통령령으로 정하는 면적 이상의 산지(보전산지가 대통령령으로 정하는 면적 이상으로 포함되는 경우로 한정한다)에 대한 산지전용허가를 할 때에는 미리 그 산지전용타당성에 관하여 중앙산지관리위원회 또는 지방산지관리위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2012.2.22.> ⑤ 제1항에 따른 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 허가기준, 그 밖의 사업별·규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 지역여건상 산지의 이용 및 보전을 위하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 범위에서 산지의 면적에 관한 허가기준이나 그 밖의 사업별·규모별 세부 기준을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다. <개정 2014.3.24.> 【산지관리법 시행령】 제20조(산지전용허가기준 등) ① 법 제18조제2항제1호에서 "대통령령으로 정하는 비율"이란 100분의 10을 말한다. <신설 2010.12.7.> ②~⑤ 생략 ⑥법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준은 별표4와 같고, 산지의 면적에 관한 허가기준은 별표4의2와 같다. <개정 2010.12.7.> ⑦ 법 제18조제5항 단서에 따라 지역여건상 산지의 이용 및 보전을 위하여 필요하다고 인정되면 해당 지방자치단체의 조례로써 다음 각 호의 허가기준을 100분의 10 범위에서 완화하거나 100분의 20의 범위에서 강화할 수 있다. <신설 2010.12.7., 2014.9.24.> 1. 별표 4 제1호마목6), 같은 표 제2호가목 및 같은 호 다목1)·2)에 따른 허가기준 【경기도 녹지보전조례】 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2012.12.28.> 1. 생략 2. “녹화”란 산림, 공원, 녹지 등에 대하여 수목 및 초화류를 식재하여 조성하는 것을 말한다. 3. 생략 4. “녹지축”이란 녹지와 녹지를 연결하는 골격으로서 다음 각 목에서 정한 것을 말한다. 가. “광역녹지축”이란 중심녹지축 및 주녹지축과 경계녹지축 중 경기도지사(이하 “도지사”라한다)가 결정·고시한 녹지를 말한다. 나. “중심녹지축”이란 서울특별시와 경기도(이하 “도”라 한다)의 행정구역 경계지역에 있는 녹지를 말한다. 다. “주녹지축”이란 도의 행정구역을 환상형으로 연결시켜 주는 녹지를 말한다. 라. “경계녹지축”이란 휴전선 지역과 서해안 수변지역의 녹지를 말한다. 마. “부녹지축”이란 광역녹지축과 연계하여 시장·군수가 설정한 녹지를 말한다. 5.~15. 생략 제6조(녹지축의 반영) ① 도지사가 광역도시계획을 수립하거나 정비하는 경우 광역녹지축을 반영하도록 노력하여야 한다. [전문개정 2014.3.5.] ② 녹지축의 설정과 반영에 대하여는 규칙으로 정한다. 【경기도 녹지보전조례 시행규칙】 제2조(녹지축의 설정과 반영) ①「경기도 녹지보전 조례」(이하“조례”라 한다) 제6조제2항에 따른 녹지축은 다음 각 호와 같이 설정한다. 1. 수도권 7대 녹지거점 : 비무장지대, 광덕산, 북한산, 팔당지역, 관악산, 삼봉산, 서운산 일대 2. 주녹지축 : 7대 녹지거점들 간에 중요 녹지가 다량 분포한 지역을 남북축과 동서축으로 연결한 녹지축으로서 별표 1과 같다. ② 제1항에 따른 녹지축의 반영을 위하여 경기도지사(이하“도지사”라 한다)는 도시개발, 도로개설 등으로 녹지가 단절될 경우 연결통로의 설치·관리를 위해 노력하여야 한다. ③ 도지사는 기존의 연결통로 미설치 구간에 대하여도 지속적으로 설치될 수 있도록 노력하여야 한다. 【○○시 도시계획조례】 제20조(개발행위허가의 기준) ① 영 별표 1의2 제1호 가목(3)에 따라 시장은 다음 각호의 요건을 모두 갖춘 토지에 한정하여 개발행위를 허가할 수 있다. 다만, 시가화용도 지역(주거·상업·공업지역)에서는 다음 각 호의 기준을 적용하지 아니한다. (개정 2008.12.31, 단서 신설 2014.5.13.) 1. 입목축적 조사는「산지관리법 시행규칙」제4조의2 별표 1의 산정방식을 따른다. 가. 유보용도 지역(자연녹지, 계획·생산관리지역)은 시 평균 입목축적의 120퍼센트 미만인 경우 나. 보전용도 지역(생산·보전녹지, 보전관리, 농림, 자연환경보전지역)은 시 평균 입목축적의 100퍼센트 미만인 경우 [호 전문개정 2014.5.13.] 2. 최대경사도가 15도 미만인 토지. 다만 경사도가 15도 이상인 토지에 대해서는 개발행위허가기준 등에 위배되지 않는 범위에서 시 도시계획위원회의 자문을 받아 개발행위허가가 가능한 토지로 인정되는 경우에는 제외한다. 이 경우 경사도 측정 및 산정방식은 별표 27에 따른다. (개정 2008.07.04, 2008.12.31, 2010.12.31, 2014.5.13.) 3. ○○도시기본계획 개발가능지 분석에 따른 해발 50미터를 기준지반고로 하며, 기준지반고를 기준으로 50미터미만의 토지 (개정 2014.5.13.) ② 제1항은 제23조 및 제25조에 따라 개발행위를 허가하는 경우에는 적용하지 아니한다. ③ 영 별표 1의2 제1호마목(3)에 따라 조례로 정하는 개발행위 규모에 따른 도로 확보 기준은 별표 30과 같다. (신설 2011.11.18) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지용계획확인서, 위치 및 주변상황도, 현황실측 및 구적도, 건축허가신청서, 산림조사서, 협의부서 협의내역서, 이 사건 처분서, 현장사진 등 제출된 자료에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 부지는 국토계획법상 도시지역 중 자연녹지지역이고, 「학교보건법」상 상대정화구역이며, 「경기도 녹지보전조례」상의 부녹지지역이다. 나) 피청구인은 2010. 12. 15. 청구인에게 이 사건 부지에 연결되는 동부도시계획시설 실시계획인가고시(○○시고시 2010-○○호)를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270629"></img> 다) 이 사건 신청지 주변에는 ○○산으로 통하는 등산로가 있고, 이 사건 신청지 연접해서 ○○○○중고등학교와 ○○○○아파트 단지가 있으며, 북동측 40~50m 거리에 수도공급시설이 있고, 북측으로 160m거리에 ○○초등학교가 위치하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270631"></img> 라) 청구인은 2010. 5. 13. 피청구인에게 1차 건축허가 신청을 한 이래 건축허가신청을 취하 하는 등 3차례에 걸쳐 건축허가신청을 하였다가 취하하였고, 2014. 8. 12. 피청구인에게 아래의 내용의 5차 건축허가신청을 하자 피청구인은 2014. 9. 15. 이 사건 신청지는 자연녹지지역으로 보전의 필요성이 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 마) 피청구인이 2014. 8. 14.~2014. 9. 12.까지 진행된 이 사건 건축허가에 대한 협의부서 협의는 대체로 허가가능과 조건부 허가가 가능하다는 의견을 제시하였고 건축허가 담당부서인 건설녹지과에서는 법적불가로 판단하였다. 바) 2011. 6.경 폭우로 산사면이 붕괴되어 그 과정에서 일부 수목들이 ○○○○고등학교교실 창문에 걸릴 정도로 쓰러지는 등 인근의 학교 및 아파트의 안전상 문제가 제기 되자 ○○○○고등학교에서 2011. 6. 30. 피청구인에게 수목처리를 요청하자 피청구인은 2011. 7. 1. 토지소유자의 동의를 얻어 처리하라는 공문을 발송하였고, ○○○○고등학교는 2011. 7. 25. 장마로 유실된 산사면에 옹벽을 쌓기 위해 나무를 베어줄 것을 요청하였다. 사) 청구인은 2011. 7. 31.부터 2011. 8. 1.까지 재해예방을 위해 이 사건 신청지 산림 10m3(44본) 정도를 벌채하여야 하나 25.47m3(111본)을 벌채하여 15.47m3(67본)을 불법으로 벌채하여 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 제47조제1항제3호를 위반하였다는 이유로 피청구인이 2011. 10. 12. ○○지방검찰청 ○○지청에 송치하였고, ○○지방검찰청 ○○지청은 2011. 10. 27. 기소유예처분을 하였다. 아) △△엔지니어링이 2014. 7. 4. 피청구인에게 제출한 이 사건 신청지에 대한 산림조사서에 따르면, ha당 입목축적 121.99m3, ha당 평균입목축적 123.61m3로 입목축적대비 98.7%로 조사되었다. 2) 「건축법」 제11조제1항 및 제5항, 국토계획법 제36조제1항, 제56조제1항 및 제58조제1, 같은 법 시행령 제30조제4호다목에 따르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치하는 등 개발행위는 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합하고, 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니하며, 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없고, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 등을 규정하고 있고, 「개발행위허가운영지침」에 따르면, 개발행위로 건축하는 건축물 또는 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합하여야 하고, 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하도록 규정하고 있다. 한편, 「산지관리법」제18조에 따르면, 같은 법 제14조제1항, 같은 법 시행령 제20조에 따르면 산지전용은 토사의 유출·붕괴 등 재해가 발생할 우려가 없을 것, 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림 훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것 등 기준에 맞는 경우에 산지전용허가를 하도록 규정하고, 「○○시 도시계획조례」 제20조제1항에 따르면, 유보용도 지역(자연녹지, 계획·생산관리지역)은 시 평균 입목축적의 120퍼센트 미만인 경우, 최대경사도가 15도 미만인 토지, 다만 경사도가 15도 이상인 토지에 대해서는 개발행위허가기준 등에 위배되지 않는 범위에서 시 도시계획위원회의 자문을 받아 개발행위허가가 가능한 토지로 인정되는 경우에는 제외하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 결국 합리적인 재량의 범위를 넘어서 뚜렷한 객관적인 근거도 없이 이 사건 신청지는 지속적인 녹화가 필요한 부녹지지역이라는 이유만으로 이 사건 처분을 하는 것은 피청구인이 이를 통하여 달성하고자 하는 공익은 실체 자체가 불분명한 반면에 그로 인하여 청구인의 정당한 사익만 침해되는 재량권의 일탈·남용이 있는 위법할 뿐만 아니라, 청구인에게 지나치게 가혹하여 부당하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 가) 이에 피청구인은 이 사건 신청지가 북쪽으로 연접하여 도시자연공원구역과 ○○산 방향의 등산로가 있고, 남동쪽으로 중고등학교가 연접해 있고, 서쪽으로 공동주택이 조성되어 있으며, 특히 이 사건 신청지에는 흉고직경 20cm 이상의 임상이 양호한 수림이 조성되어 있다고 확정한 뒤, 이 사건 신청지는 ○○시민의 보건휴양기능이 높은 곳으로 산림의 공익기능 증진을 도모하여야 하는 산림으로 「산지관리법」 제18조제1항제8호 및 같은 법 시행령 제20조제6항[별표4]산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준에 따라 설치하는 시설물이 자연경관을 해치지 아니하여야 하나 이 사건 건축허가 시 주변의 자연경관 및 미관의 훼손이 우려되어 보전이 필요하고, 또한, 이 사건 신청지는 국토계획법 시행령 제30조제4호다목의 자연녹지지역이고, 국토계획법 시행령 제56조제1항[별표1-2]에서 개발행위허가기준으로 건축물 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하도록 하고 있으며, 「개발행위허가운영지침」3-3-3(4)에서 양호한 수목이 밀집되어 있는 지역 등에 대하여 건축물이나 공작물의 건축이나 공작물의 설치를 제한할 수 있도록 규정하고 있고, 특히 「경기도 녹지보전 조례」에 따른 부녹지축에 해당하므로 체계적인 보전과 지속적인 녹화가 필요하다고 주장한다. 나) 먼저, 「산지관리법」 제18조제1항제8호 및 같은 법 시행령 제20조제6항[별표4]산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준에 따라 설치하는 시설물이 자연경관을 해치지 아니하여야 하나 이 사건 건축허가 시 주변의 자연경관 및 미관의 훼손이 우려되어 보전이 필요하다고 하는 주장에 대해서 보면, 살피건대, 「산지관리법」 제18조제1항제8호, 같은 법 시행령 제20조제6항[별표4]마목에서 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것이라고 규정하고 마목2)나)에서 목적사업의 성격, 주변경관, 설치하려는 시설물의 배치 등을 고려할 때 전용하려는 산지의 면적이 과다하게 포함되지 아니하도록 하되,건축물은 국토계획법 제77조에 따른 건축물의 건폐율을 고려하라고 규정하고 있는바, 위 인정사실에서 알 수 있는 바와 같이 건폐율은 13.43%(법정 20%)으로 법정건페율에 미치지 못함을 알 수 있고, 또한 이 사건 신청지는 피청구인이 밝힌바와 같이 ○○○○아파트와 ○○○○중고등학교로 둘러싸여 있으며, 또한 청구인이 예정하고 있는 건축물은 2층단독주택으로 이 사건 건축허가로 주변의 자연경관과 미관의 훼손이 우려된다는 피청구인의 주장은 인정하기 어렵다. 나) 둘째로, 피청구인은 이 사건 신청지가 국토계획법 시행령 제30조제4호다목의 자연녹지지역이고, 국토계획법 시행령 제56조제1항[별표1-2]에서 개발행위허가기준으로 건축물 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하도록 하고 있으며, 「개발행위허가운영지침」3-3-3(4)에서 양호한 수목이 밀집되어 있는 지역 등에 대하여 건축물이나 공작물의 건축이나 공작물의 설치를 제한할 수 있도록 규정하고 있는데 청구인이 불법벌목을 하여 입목축적이 낮아졌다고 주장하나, 청구인이 계획하고 있는 건축물은 2층단독주택으로 이는 국토계획법 시행령 제71조제1항제16호[별표17]에서 자연녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물이고, 국토계획법 제56조제1항, 제58조제1항제4호, 제3항, 같은 법 시행령 제56조제1항[별표1-2]에서 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루도록 규정하고 있고, 「○○시 도시계획조례」제20조에서 개발행위허가 기준으로 입목축적은 유보용도 지역(자연녹지, 계획·생산관리지역)은 시 평균 입목축적의 120퍼센트 미만인 경우로 정하고 있고, 최대경사도가 15도 미만인 토지이어야 하는바, 이 사건 신청지에 생육하고 있는 입목의 임상이 수려하여 국토계획법령상 허용되지 않는다고 하나, 위 인정사실에서 확인한 바와 같이 유보용도지역으로 개발할 수 있는 토지는 입목축적이 98.7%로 이는 평균입목축적(○○시 평균입목축적 123.61m3)의 120% 미만으로 평균입목축적에 크게 미달하여 개발행위허가가 가능한 토지이고, 입목축적과 관련하여 피청구인은 청구인이 이 사건 신청지를 개발하기 위하여 불법으로 이 사건 신청지상의 수목을 벌목하여 입목축적도가 낮아졌다고 하나, 위 인정사실에서 알 수 있는 바와 같이 이 사건 신청지 일대 2011. 6.경 폭우에 산사면 붕괴되어 학교 및 아파트의 안전상 문제로 ○○○○고등학교에서 2011. 6. 30. 피청구인에게 수목처리를 요청하자 피청구인은 2011. 7. 1. 토지소유자의 동의를 얻어 처리하라는 공문을 발송하였고, ○○○○고등학교는 2011. 7. 25. 청구인에게 장마로 유실된 산사면에 옹벽을 쌓기 위해 나무를 베어줄 것을 요청하여 청구인은 2011. 7. 31.부터 2011. 8. 1.까지 25.47m3(111본)을 벌채하여 15.47m3(67본)을 불법으로 벌채하여 ○○지방검찰청 ○○지청에서 2011. 10. 27. 기소유예처분을 받은 사실은 인정되나, 당시 피청구인이 벌채할 수 있는 수목의 범위를 지정하지 않고 청구인에게 맡겨진 상황에서 초과해서 벌목된 사실을 놓고 피청구인 주장대로 청구인이 이 사건 신청지를 개발하기 위하여 불법으로 벌채를 하였다고 볼 수는 없고, 나아가 이 사건 신청지에 대한 산림조사서에 벌채된 수목들도 포함되었다는 점에서 피청구인의 주장은 이유가 없다. 위 국토계획법상 개발행위허가규정은 일정한 기준을 제시함으로써 개발행위를 제한할 수 있는 규정이기는 하나, 반면에 개발행위를 허용할 경우 주변의 토지이용실태나 수목의 상태, 물의 배수, 주변환경이나 경관과 조화가 되도록 개발행위를 허가하여야 한다는 규정이라 보이는바, 이 사건 신청지는 위에서 본바와 같이 이 사건 신청지 주변으로는 학교와 아파트단지가 주변으로 위치하고 있다는 점에서 어떠한 미관과 경관을 해치는지에 대한 근거를 제시함이 없이 단지 이 사건 건축허가로 주변환경이나 경관에 악영향을 미친다는 주장은 설득력이 없다. 다) 셋째, 피청구인은 이 사건 신청지가 「경기도 녹지보전 조례」에 따른 부녹지축에 해당하므로 체계적인 보전과 지속적인 녹화가 필요한 곳이어서 건축허가는 허용되지 않는다고 주장한다. 이에 대하여 살피건대, 피청구인이 제출한 경기도 녹지축지도상으로 이 사건 신청지가 부녹지축에 해당하는지 확인할 수 없으나, 설령 부녹지축에 해당한다고 하더라도 그 끝자락에 위치하고 있고, 「경기도 녹지보전조례」 제2조제4호마목에서 부녹지축은 녹지축의 일종으로 광역녹지축과 연계하여 시장·군수가 설정한 녹지라고 정의하고, 같은 조례 시행규칙제2조에서 녹지축의 반영을 위하여 도지사는 도시개발, 도로개설 등으로 녹지가 단절될 경우 연결통로의 설치·관리를 위해 노력하여야 한다고 규정하고 있는 점에 비추어보면 녹지축이라도 개발이 불가능한 것으로 보이지 않고 다만, 도시개발 등으로 녹지의 단절이 없도록 노력하라고 규정하고 있는바, 살피건대, 제출된 항공사진이나 현장사진과 확인도면에서, 이 사건 신청지인 ○-○번지는 위쪽으로 도시자연공원부지인 ○-○○번지와 우측으로 도시자연공원부지인 산○-○번지와 접해 있음을 알 수 있는데, 청구인은 피청구인의 요청에 따라 허가제외지와 도시자연공원부지인 위 ○-○○번지와 산○-○번지에 연결하고, 이 사건 부지가 ○-○○번지와 연접한 부분을 원형을 보존하여 ○○산 방향 등산로와 녹지축을 유지할 수 있도록 제외지와 원형보존지를 두고 계획이 되었다는 점에서 보면 녹지축이 일부 축소되기는 하나 이 사건 건축물이 건축된다고 하여 녹지축이 단절된다고 볼 수 없다. 4) 위에서 본바와 같이 피청구인은 이 사건 신청지는 ○○시민들의 ○○산 등산로와 접하고 있는 부지로 대부분의 시민이 보전에 동참하는 공익성이 매우 강한 지역이어서 보전하여야 하고, 이 사건 건축허가로 인한 건축물이 축조되는 경우 녹지축이 훼손되고 자연경관과 미관을 해친다고 하나, ①이 사건 신청지는 국토계획법상 자연녹지이나 입목축적이 98.7%로 이는 평균입목축적(○○시 평균입목축적 123.61m3)의 120% 미만으로 개발행위허가가 가능한 토지이고, 「건축법 시행령」 제3조의5[별표1]의 단독주택이 허용된다는 점, ②청구인이 건축설계 시 제외지 789㎡를 도시자연공원부지인 위 ○-○○번지와 산○-○번지에 연결하고 신청지 일부를 원형 보전하여 등산로와 녹지축을 유지하고 있다는 점, ③피청구인은 공익보호를 강조하고 있으나 녹지축과 등산로 등을 보존하는 방향으로 설계되어 공익과 사익이 조화를 이루는 것이 타당하다는 점, ④피청구인의 건축녹지과 이외의 대부분의 협의부서에서 이 사건 부지에 건축허가가 가능하다고 판단하고 있는 점, ⑤주변이 ○○○○중고등학교와 아파트단지로 둘러싸여 있음에도 이 사건 건축허가로 이 사건 신청지 주변의 경관과 미관을 해친다고 하는바 이에 대한 근거가 희박하다는 점, ⑥청구인은 2010. 12. 15. 이 사건 부지에 연결되는 동부도시계획시설인 소로 ○-○○○(154m), 소로 ○-○○○호선 개설공사(150.7m)에 대하여 실시계획인가고시(○○시고시 2010-○○호)를 받았다는 점 등을 종합적으로 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 재산권행사를 지나치게 제한하는 것으로 재량권을 일탈·남용이 있거나 청구인에게 지나치게 가혹한 부당한 처분이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.