2016년 제27회 공인중개사 자격시험 불합격처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인이 2016. 10. 29. 실시된 제27회 공인중개사 자격시험(제1차 시험과 제2차 시험이 동시에 실시되었다. 이하 제2차 시험을 ‘이 사건 시험’이라 한다)에 응시하여 취득한 점수가 합격기준에 미달하였다는 이유로 피청구인이 2016. 11. 30. 청구인에게 이 사건 시험 불합격처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 나. 이 사건 시험의 과목 및 문제는 다음과 같고, 1문제당 배점은 2.5점이며, 각 과목의 만점은 100점이다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=34741896"></img> 다. 피청구인은 이 사건 시험 응시자를 대상으로 하여 매 과목 40점 이상, 전 과목 평균 60점 이상 득점한 자를 합격자로 하였고, 제1차 시험에 불합격한 자의 제2차 시험 점수는 이를 무효로 하였다. 라. 이 사건 시험의 출제는 각 문제당 제시된 5개의 답항 중 가장 적합한 1개의 정답을 고르는 것을 전제로 출제되었다. 마. 청구인의 이 사건 시험 성적(평균)은 59.16점이다. 바. 청구인이 이 사건 심판청구에서 다투는 문제는 부동산공시법령 및 세법 A형68번(B형68번)(이하 ‘계쟁문제’라 한다)이고, 피청구인은 답항 ④를 정답으로 발표하였으며, 청구인은 답항 ②를 위 계쟁문제의 정답으로 기재하였다. 2. 관계법령 공인중개사법 제4조, 제45조 공인중개사법 시행령 제5조, 제6조, 제10조, 제36조, 별표 1 3. 전반적인 판단기준 가. 행정행위로서의 시험의 출제업무에 있어서 출제 담당위원은 법령규정의 허용범위 내에서 어떠한 내용의 문제를 출제할 것인가와 그 문제의 문항과 답항을 어떤 용어나 문장형식을 써서 구성할 것인가를 자유롭게 정할 수 있다는 의미에서 재량권을 가진다고 할 것이고, 반면 그 재량권에는 그 시험의 목적에 맞추어 수험생들의 능력을 평가할 수 있도록 출제의 내용과 구성에서 적정하게 행사되어야 할 한계가 내재되는 것이어서 그 재량권의 행사가 그 한계를 넘을 때에는 그 출제행위는 위법하게 된다. 나. 그러나 전문분야 시험에서의 출제행위의 경우 그 시험의 목적이나 성격상 일정수준의 난이도는 유지되어야 할 필요가 있으므로, 국어학이나 논리학 과목이 아닌 전문분야 시험의 출제기법으로서 문항과 답항의 구성에서의 다의적 용어의 사용은 어느 정도 불가피한 면이 있어서 전문용어가 아닌 일반용어를 사용하는 과정에서 엄밀하게 정확한 용어를 사용하지 아니함으로써 생긴 출제상의 잘못을 예외 없이 재량권이 일탈ㆍ남용된 것으로 볼 수 없다. 다. 나아가 객관식 문제의 출제에 있어서 법령규정이나 확립된 해석에 어긋나는 법리를 진정한 것으로 전제하여 출제한 법리상의 오류가 재량권의 남용 또는 일탈로서 위법한 것임은 당연하고, 법리상의 오류를 범하지는 아니하였더라도 그의 문항이나 답항의 문장구성이나 표현용어 선택이 지나칠 정도로 잘못되어 결과적으로 시험의 평균수준의 수험생으로 하여금 정당한 답항을 선택할 수 없게 만든 때에도 재량권의 남용 또는 일탈이라고 할 것이다. 그러나 법리상의 오류는 없고 문항 또는 답항의 일부 용어표현이 미흡하거나 부정확하지만 평균수준의 수험생으로서는 객관식 답안작성 요령이나 전체 문항과 답항의 종합ㆍ분석을 통하여 진정한 출제의도 파악과 정답 선택에 장애를 받지 않을 정도에 그친 때에는 특별한 사정이 없는 한 그러한 잘못을 들어 재량권의 일탈 또는 남용이라고 하기 어렵다. 따라서 시험 출제행위에서 재량권을 벗어났다거나 재량권이 남용되었다고 할 수 있으려면 출제와 답안작성 관련 규정의 내용, 출제과목의 성격, 출제의 동기, 다툼이 된 문항과 답항의 내용과 표현 및 구성, 응시자의 이해능력의 수준 등 전체 법질서의 관점에서 관련되는 모든 사정에 관한 구체적이고도 종합적인 검토가 선행되어야 한다. 라. 그러므로 객관식 시험문제의 특성상 출제의도와 답항 선택의 지시사항은 시험문제 자체에서 객관적으로 파악ㆍ평가되어야 하고 특별한 사정도 없이 문언의 한계를 벗어나 임의로 출제자의 숨겨진 주관적 출제의도를 짐작하여 판단할 수는 없으나, 그것은 문항에 의하여 명시적으로만 결정되는 것이 아니라 문항과 답항에 대한 종합적 분석을 통하여 명시적ㆍ묵시적으로 진정한 출제의도와 답항 선택에 관한 지시사항이 결정되는 것이므로, 수험생으로서는 위와 같은 명시적ㆍ묵시적 지시사항에 따라 문항과 답항의 내용을 상호 비교ㆍ검토하여 가장 적합한 하나만을 정답으로 골라야 한다(대법원 2009. 10. 15. 선고 2007두22861 판결 참조). 즉 문제를 전체적으로 관찰하여 그 출제의도를 충분히 파악할 수 있고 어느 모로 보나 정답일 수밖에 없는 답항이 있다면, 수험생은 개개의 표현의 비엄밀성, 비문법성을 따지기보다는 전체적으로 그 문제의 출제의도를 파악하고 각 문제의 정답이 1개뿐인 점을 감안하여 여러 개의 답항 중 어느 모로 보나 정답인 답항만을 정답으로 골라야 할 것이고, 따라서 명백히 정답으로 판단되는 답항 외에 표현이 다소 애매하거나 불분명하여 해석하기에 따라서는 정답으로 볼 수도 있고 정답이 아닌 것으로 볼 수도 있는 답항이 있는 경우에는, 그 애매하거나 불분명한 답항은 정답이 아닌 것으로 출제된 것으로 해석하여 그 답항을 정답이 아닌 것으로 처리하여야 할 것이며, 골라야 할 정답이 1개뿐인 것으로 제시되어 있고 어느 모로 보나 정답인 것이 있어 그 답항을 정답으로 요구한 출제의도를 파악하는 데에 어려움이 없는 이상, 일부 다른 답항의 표현이 다소 애매하거나 불분명하다는 사유만으로 그 출제나 채점에 어떠한 위법사유가 있다고 볼 수는 없다. 마. 다만, 위와 같은 기준 하에서도 출제자가 자신의 주관적인 해석이나 관점, 학설, 특정교재 등에 의하여 정답이 달라질 수 있는 문제 또는 당해 시험에 응시한 일반적인 수험생의 지력과 능력으로 해석하여 보아도 그 출제의도가 도저히 파악되지 않는 문제를 출제한 경우에는 문제 자체로 타당성을 상실한다고 할 것이며, 또한 일반적인 수험생의 지력과 능력으로 해석할 때 명백히 출제자의 의도와 다른 답이 정답으로 선택될 수밖에 없다거나 출제자가 선정한 것 외에도 다른 답이 정답으로 인정될 수밖에 없다면 출제자의 위와 같은 출제나 정답선정의 잘못은 객관식 시험의 출제에서 허용되는 재량권의 범위와 한계를 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하게 될 것이고, 이와 같은 출제행위에 있어서의 재량권 일탈ㆍ남용 여부를 판단하기 위해서는 출제와 답안작성 관련 규정의 규제내용, 출제과목의 성격, 출제의 동기, 다툼이 된 문항과 답항의 내용과 표현 및 구성, 응시자의 이해능력의 수준 등 전체 법질서의 관점에서 관련되는 모든 사정에 관한 구체적이고도 종합적인 검토가 선행되어야 할 것이다. 4. 계쟁문제에 대한 당사자 주장 및 판단 가. 계쟁문제 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=34741897"></img> 나. 청구인 주장 1) 답항 ①은 납세의무자가 해당 지방자치단체 관할구역에 소유하고 있는 종합합산과세대상 토지의 가액을 모두 합한 금액에 공정시장가액비율(70%)을 곱한 금액을 과세표준으로 하여 종합합산과세대상의 세율을 적용한다고 하여야 정확한 표현이며, 답항 ②, ③도 마찬가지이다. 2) 재산세 과세표준 계산 시 세부담이 급격히 커지는 것을 막기 위하여 2009년부터 공정시장가액비율 제도를 둔 것이며, 재산세 과세표준에 관한 문제는 공정시장가액을 아느냐, 그 비율을 정확히 알고 있느냐가 중요한 쟁점이다. 3) 과거 공인중개사 자격시험 문제에서는 “공정시장가액비율”이라는 표현이 빠져 있다는 이유로 틀린 지문으로 한 사례가 있으며, 조세심판원의 재산세에 대한 처분청 의견이나 재결요지를 보면 공정시장가액비율을 곱한 과세표준이라는 표현을 하고 있다. 4) 「지방세법」 제113조는 같은 법 제4조, 제110조, 제111조, 같은 법 시행령 제109조와 연계하여 실행되도록 규정되어 있는바, 위 계쟁문제는 이러한 연계규정을 무시 또는 간과하고 단순히 같은 법 제113조에 열거된 내용만으로 출제되었기 때문에 오류가 있는 문제가 될 수밖에 없다. 다. 피청구인 답변 1) 답항 ①, ②, ③, ⑤는 「지방세법」 제113조제1항제1호 내지 제3호 및 제3항의 표현을 그대로 인용한 것이다. 2) 위 「지방세법」 규정에서 “토지 또는 건물의 가액”이라 함은 “시가표준액에 공정시장가액비율을 곱하여 산정한 가액”이라는 의미를 내포하는 것으로 보는 것이 타당하다. 3) 청구인은 제23회 공인중개사 자격시험 문제에서 공정시장가액비율이 빠져서“전부 정답” 처리되었다고 주장하나, 해당 과목에서는 “전부 정답” 처리된 문제가 없었으므로 청구인의 주장은 사실이 아니다. 라. 판단 1) 「지방세법」 제110조제1항, 같은 법 시행령 제109조에 따르면, 토지ㆍ건축물ㆍ주택에 대한 재산세의 과세표준은 토지 및 건축물은 시가표준액의 100분의 70, 주택은 시가표준액의 100분의 60의 공정시장가액비율을 곱하여 산정한 가액으로 하고, 같은 법 제111조제1항 및 제113조에 따르면, 토지에 대한 재산세는 종합합산과세대상의 경우 납세의무자가 소유하고 있는 해당 지방자치단체 관할구역에 있는 종합합산과세대상이 되는 토지의 가액을 모두 합한 금액을 과세표준으로 하여 종합합산과세대상의 세율을 적용하고, 별도합산과세대상의 경우 납세의무자가 소유하고 있는 해당 지방자치단체 관할구역에 있는 별도합산과세대상이 되는 토지의 가액을 모두 합한 금액을 과세표준으로 하여 별도합산과세대상의 세율을 적용하며, 분리과세대상의 경우 분리과세대상이 되는 해당 토지의 가액을 과세표준으로 하여 분리과세대상의 세율을 적용하고, 주택에 대한 재산세는 주택별로 주택의 세율을 적용하며, 주택을 2명 이상이 공동으로 소유하거나 토지와 건물의 소유자가 다를 경우 해당 주택에 대한 세율을 적용할 때 해당 주택의 토지와 건물의 가액을 합산한 과세표준에 주택의 세율을 적용한다고 되어 있고, 같은 법 제111조제3항에 따르면 지방자치단체의 장은 특별한 재정수요나 재해 등의 발생으로 재산세의 세율 조정이 불가피하다고 인정되는 경우 조례로 정하는 바에 따라 제1항의 표준세율의 100분의 50의 범위에서 가감할 수 있되, 다만 가감한 세율은 해당 연도에만 적용한다고 되어 있다. 한편, 「지방세법」 제4조, 같은 법 시행령 제2조 및 제4조제3항에 따르면, 동법에서 적용하는 토지 및 주택에 대한 시가표준액은 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따라 공시된 가액(價額)으로 하고, 그 외의 건축물에 대한 시가표준액은 거래가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류 등 과세대상별 특성을 고려하여 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 하며, 토지 및 주택의 시가표준액은 세목별 납세의무의 성립시기 당시에 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따라 공시된 개별공시지가, 개별주택가격 또는 공동주택가격으로 하고, 건축물에 대한 시가표준액은 매년 1월 1일 현재 시장ㆍ군수 또는 구청장이 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사의 승인을 받아 결정한다고 되어 있다. 2) 청구인은 위 계쟁문제에서 공정시장가액비율에 대한 기재가 없었고, 이는 재산세 과세표준에 관한 문제에서 중요한 쟁점이며, 위 계쟁문제는 「지방세법」 제113조와 같은 법 제4조 등의 연계규정을 무시 또는 간과하고 단순히 같은 법 제113조에 열거된 내용만으로 출제되었기 때문에 오류가 있다고 주장한다. 그런데, 위 계쟁문제의 답항 ①, ②, ③은 「지방세법」 제113조제1항제1호 내지 제3호, 답항 ⑤는 같은 조 제3항의 규정을 그대로 출제한 것이며, 답항 ④는 그렇지 않다. 또한, 객관식 시험문제의 특성상 수험생으로서는 문항과 답항의 내용을 상호 비교ㆍ검토하여 가장 적합한 하나만을 정답으로 골라야 하고, 골라야 할 정답이 1개뿐인 것으로 제시되어 있고 어느 모로 보나 정답인 것이 있어 그 답항을 정답으로 요구한 출제의도를 파악하는 데에 어려움이 없는 이상, 일부 다른 답항의 표현이 다소 애매하거나 불분명하다는 사유만으로 그 출제나 채점에 어떠한 위법사유가 있다고 볼 수는 없다. 그런데, 위 계쟁문제의 경우 앞에서 본 바와 같이 「지방세법」 제113조의 규정을 그대로 출제한 것으로서 이에 따르면 수험자로서는 답항 ④를 정답으로 선택할 수 있는 반면, 청구인의 주장과 같이 「지방세법」 제110조제1항에 따르면 재산세의 과세표준은 시가표준액에 공정시장가액비율을 곱하여 산정한 가액으로 하므로 동 규정의 “과세표준”이라는 문구를 “시가표준액”과 같은 의미로 해석할 수 없다는 견해에 따를 경우 수험자로서는 위 계쟁문제의 정답을 선택할 수 없게 될 것이다. 이와 같은 사정을 종합적으로 고려하면, 수험자로서는 「지방세법」 제113조의 규정을 감안하여 답항 ④를 정답으로 선택하는 것이 상당하다고 할 것이어서, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 3) 청구인은 제23회 공인중개사 자격시험 A형76번(B형70번) 문제 등 과거 공인중개사 자격시험 문제에서 “공정시장가액비율”이라는 표현이 빠져 있다는 이유로 틀린 지문으로 한 사례가 있다고 주장한다. 제23회 공인중개사 자격시험 A형76번(B형70번) 문제는 다음과 같고, 그 정답은 답항 ④이다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=34741898"></img> 살피건대, 「지방세법」 제4조제1항에 따르면 동법에서 적용하는 토지 및 주택에 대한 시가표준액은 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따라 공시된 가액(價額)으로 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제2조에 따르면 같은 법 제4조제1항 본문에 따른 토지 및 주택의 시가표준액은 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따라 공시된 개별공시지가, 개별주택가격 또는 공동주택가격으로 한다고 되어 있다. 이는 결국 토지 및 주택에 대한 재산세 과세표준이 아니라 시가표준액을 개별공시지가 및 개별주택가격으로 한다는 취지이므로, 위 답항 ③ 및 답항 ①은 틀린 지문으로서 위 문제의 정답이 될 수 없다. 또한, 「지방세법」 제4조제2항에 따르면 주택 이외의 건축물에 대한 시가표준액은 거래가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류 등 과세대상별 특성을 고려하여 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 한다고 되어 있다. 이는 결국 건축물의 재산세 과세표준이 아니라 시가표준액을 거래가격 등을 고려하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 결정한 가액으로 한다는 취지이므로, 위 답항 ②는 틀린 지문으로서 위 문제의 정답이 될 수 없다. 결국, 위 「지방세법」 제4조 및 같은 법 시행령 제2조 등의 문언상 제23회 공인중개사 자격시험 A형76번(B형70번) 문제의 답항 ①, ②, ③은 모두 과세표준이 아니라 시가표준액에 대한 설명이라고 할 것이다. 반면, 앞에서 본 바와 같이 위 계쟁문제[이 사건 시험 부동산공시법령 및 세법 A형68번(B형68번)]는 「지방세법」 제113조 등에 명시되어 있는 “과세표준”이라는 용어를 그대로 사용하여 출제한 것이어서 해당 법령의 규정내용을 알고 있는 수험자로서는 그에 따라 위 계쟁문제의 정답을 선택할 수 있다고 할 것이므로, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 5. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부 위에서 본 바와 같이, 피청구인의 정답 선정에 오류가 있다고 청구인이 청구한 문제를 검토한 결과 피청구인의 출제 문항과 답항의 어디에도 공인중개사자격시험의 평균수준의 응시자로서 장애를 받을 정도의 오류가 있다거나 피청구인의 정답 결정에 있어서 재량권을 일탈ㆍ남용한 사정을 발견할 수 없고, 청구인이 이 사건 시험에 응시하여 취득한 점수가 59.16점인 사실이 인정되므로, 청구인이 이 사건 시험에서 취득한 점수가 「공인중개사법 시행령」 제10조에 따른 합격결정기준인 평균 60점에 미달하였다는 이유로 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.