2019-1294 비관리청 도로공사 시행허가 불가처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-1번지외 15필지 일원(0.934km, 이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에 대하여 우측차로확장 및 보도설치 공사를 시행하고자 2018. 12. 도로공사 시행 허가신청서를 2018. 12. 4. 피청구인에게 제출하였으나, 피청구인은 2019 4. 16. 도로구역외 지역의 도로개설은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)」 제61조에 따른 개발행위허가 대상이나 국도 □□·△△호선 도로구역으로 연결하고자 할 경우 동 구간이 도로법 제52조 및 「○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례」 제6조에 의한 교차로 연결허가 금지구간에 해당되어 도로연결이 불가하다는 사유로 비관리청 도로공사 시행허가 불가 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 행정처분의 개요 본 건 청구인은 ○○시 ○○동 ○-3번지 일원에 도시형생활주택 건축에 따른 국도 □□·△△호선 도로구역(입체교차로)내 진·출입로 개설을 위하여 ○○동 ○○○-1번지 일원에 비관리청 도로공사 시행허가 신청을 피청구인에게 제출하였으나, 피청구인은 도로구역 외 지역의 도로개설에 대하여는 국토계획법 제61조에 따른 개발행위허가 대상이나 개발행위허가 신청 시 국도 □□·△△호선 도로구역으로 연결하고자 할 경우 동 구간이 「도로법」 제52조(도로와 다른 시설의 연결) 및 「○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례」 제6조(연결 허가 금지구간)에 의한 교차로 연결허가 금지구간(연결로)에 해당되어 도로연결이 불가하다는 통지를 하였다. 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-1번지 외 15필지에 대하여 도로확장(우측차로 확장 및 보도설치) 등 개선공사를 시행하여 차량의 원활한 소통과 지역주민의 편익을 도모하고자 도로공사 시행허가를 신청하였음에도 피청구인은 이미 교차로의 기능을 상실한 지역을 ○○시 조례에 따라 교차로 연결허가 금지구간이라고 도로연결을 할 수 없도록 처분함으로 피청구인이 재량권을 남용하고 있다고 사료되기에 행정심판을 청구하게 되었다. 이에 대해 청구인이 받은 본 건 비관리청 도로공사 시행허가 불가통지처분에 대한 처분통보와 청구인이 행정심판을 제기하게 된 주요 쟁점사항을 요약하면 아래와 같다. 가) 사업대상지의 교차로는 구 도로이며, 이미 신규도로가 개설됨으로써 차량 소통이 전무한 구간으로 조례에서 정한 교차로의 기능이 부족하거나 상실된 것으로 본래의 연결허가금지구간으로 정한 목적과 취지에 부합하지 않다는 것이다. 나) 피청구인이 처분의 근거로 삼는 「○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례」의 제1조 목적 중 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하고 도로구조를 보존함을 목적으로 한다는 취지와 청구인이 신청한 도로공사 시행이 주변 도로와 교통상황을 검토하면 교통 소통에 사고 위험을 주지 않는다. 다) 피청구인의 처분은 청구인이 소유 토지를 이용함에 있어서 진출입로를 확보할 수 없도록 함으로써 재산권 행사를 명백하게 침해하고 있고 토지의 효율적 이용을 너무 엄격하게 제한하는 것은 헌법에도 위배되는 일이라 하겠다. 청구인은 피청구인의 처분 사유에 대하여 부당하다고 생각되며, 도저히 받아들일 수 없기에 부당한 처분으로 청구인의 재산권이 침해되었으며, 피청구인의 행정행위는 헌법상 보장된 자유의사에 의한 사적자치와 응당 이행될 것으로 기대되는 행정행위라는 적법성의 원칙을 위배했고, 피청구인이 남용한 재량권 때문에 청구인은 매월 수천만원의 은행이자를 부담하고 재산세 등을 납부하는 등 막대한 경제적 손실을 입고 있다. 이에 청구인은 피청구인의 불허가 사유에 대해 부동의 하는바 본 건 행정심판청구에 이르게 된 것이다. 2) 행정처분의 부당성 가) 막연히 “교차로와의 연결”이라는 조례를 이유로 불허가 처분함은 구체적인 현 도로상황 등을 고려하지 않고 처분을 한 것으로 방법론을 제시하지 않고 무조건 안 된다는 피청구인의 처분은 부당하다. 「도로법」 제52조제1항에는 “도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 한다”라고 규정되어 있고 같은 조 제2항에는 제l항 도로에 다른 도로, 통로나 그 밖의 시설을 연결시키려는 자는 도로에 연결시키려는 해당 시설을 소유하거나 임대하는 등의 방법으로 해당시설을 사용할 수 있는 권원을 확보하여야 한다는 점을 청구인은 충족하였으며, 아울러 같은 조 제4항에는 “도로관리청은 연결허가를 할 때 도로와 다른 도로, 통로나 그 밖의 시설을 연결하면 대량의 교통수요가 발생할 우려가 있거나 교통체계상 다른 시설의 설치가 필요하다고 인정하는 경우에는 그 연결허가를 받는 자에게 원활한 교통소통을 위한 시설의 설치 관리 등 필요한 조치를 할 수 있도록 할 수 있다”라고 되어 있다. 피청구인은 교차로와의 연결이라는 교차로의 기능여부는 고려하지 않은 상황에서 청구인에게 본 건 불허가 처분을 하였다. 그러나 피청구인의 처분이 정당성과 적법성을 가지기 위해서는 막연하게 조례의 목적 등을 고려하여야 할 것이다. 도로공사 허가 역시 행정행위이며 일종의 재량행위이다. 그러나 이에 대한 허가 혹은 불허가 결정을 하기 위하여 준수하여야 할 대원칙은 불허가 사유에 대해 규정한 구체적인 법규가 있는지, 공익과 사익의 비교는 하였는지, 불허가 사유에 대하여 구체적으로 밝히고 있는지를 고려하여야 하는 것이지 조례 내용이 본질이 되어서는 안 된다. 나) 피청구인이 불허가 처분의 근거가 되는 「○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례」 제6조를 살펴보면, <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026755"></img> 피청구인은 조례 내용 중 <도시지역 안에 있는 도로로서 제5조제1항에 해당하는 별표4 규칙의 교차로 연결 금지 구간 산정 기준에서 정한 금지구간 이내의 구간에 한정한다.>라는 의미에 교차로 연결 금지구간 산정기준에서 정한 금지구간이 아니라는 점을 정상참작 하여 주기 바란다. 다) 국가 공권력을 행사하는 공공기관에 불과하기 때문에 해당 도로공사 시행이 공익에 반하는 것인지를 현장 확인하거나 주민들의 의견을 듣거나 여러 고려요소를 먼저 살펴야 함에도 오직 규정만을 내세워 불허가 하는 것은 부당하다. 라) 본 건에 대해 피청구인의 불가 처분이 오직 조례를 사유로 불허가 처분을 한다면 처분서에 기재된 “조례 6조”는 결국 본 건 도로공사 시행으로 인하여 혹시 공익에 대한 침해의 여지가 있는지, 있다면 그 공익과 청구인에 대한 사익의 비교가 적절히 이뤄졌는지를 고려해야 할 것이며, 본 건 도로공사로 인하여 공익에 대한 침해가 있을지에 대한 내용이나 이 역시 그 공익이 구체적으로 무엇인지 소명해야 하고 도로공사 시행에 문제에 있어서 이를 불허가함으로써 지킬 수 있는 공익이 이로 인하여 침해되는 청구인의 사익에 비해 큰 지를 그 판단 기준으로 하여야 할 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026757"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026763"></img> 본 건과 동일하지는 않으나 행정처분 공익과 사익의 비교에 대한 위 재결사례를 참조한다면 청구인의 도로공사가 현실적으로 차량소통을 방해하거나 위험을 주는 공익의 저해 요소가 있음에도 불구하고 도로공사가 청구인의 사익침해를 그 공익침해 보다 더 중요히 여기고 있음을 고려하여 주기 바란다. 위와 같은 재결례는 외견상 공익상의 비효율 혹은 저해로 보여 질 수 있는 요소가 일부 있더라도 그것이 구체적이고 현저한 공익의 침해에 이르렀다는 사실이 증명되지 않는 한 되도록 사익의 침해가 없도록 하는 것이 더 중시됨을 법령상 판단의 준거로 함이 보다 공정한 판단임이란 의미라 보아야 할 것이며 이러한 준거에서 판단할 때 본 건 불허가 처분은 타당성이 결여된 것으로 부당하다 할 것이다. 마) 또한 비관리청 도로공사 시행 허가 등 인허가 신청에 대해 허가 혹은 불허가 처분을 하는 행정청 등 허가권자는 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 허가를 하여야 하고 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없는 것으로 이는 행정행위에 관한 법령상의 대원칙이라 할 것이다. 따라서 관계법령에서 구체적으로 정한 내용이 아닌 조례에서 청한 내용이 명확하게 공익의 침해 여부를 밝히지 않은 내용의 단순 통보에 불과한 것으로 이러한 종류의 처분은 결국 재량권을 일탈한 것이라 보아야 하고 본 건 불허가 처분의 타당성을 가질 수 없는 명백한 법령위반이므로 본 건 처분은 마땅히 취소되어야 할 것이다. 행정처분을 하거나 이뤄진 행정처분의 적정성을 판단할 때에는 사회통념이 주요한 근거가 되고 있음이 행정 분야를 막론하고 전반적으로 적용하고 있는 법원의 지속적인 판례의 태도이자 법령 해석의 원칙임을 고려하여 주기 바란다.(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330, 대법원 2018. 6. 15. 선고 2016두57564 판결 , 대법원 2007. 3. 22. 선고 2005추62, 대법원 2001. 4. 24. 선고 99두5412 판결, 대법원 2016. 4. 15. 선고 2015두52326 판결, 대법원 2011. 10. 13. 선고 2009다86246 판결, 대법원 2010. 4. 22. 선고 2008다38288 전원합의체 판결, 대법원 2001. 8. 24. 선고 2000두7704, 대법원 1992. 1. 21. 선고 91다30118 판결, 대법원 2017. 11. 9. 선고 2017두47472 판결, 대법원 2003. 11. 28. 선고 2003두674 판결, 대법원 2004. 2. 13. 선고 2001두4030 판결 등 다수 판례 요지 참조) 재론하자면 청구인은 어디까지나 도로공사 시행허가 신청서에 명시된 것처럼 주민의 편익을 위해 하는 것으로 법령상 금지된 행위가 아니며 현재의 도로상황을 확인한다면 누구라도 사회통념상 널리 용인되는 행위여서 이를 금지하는 행정처분이 부당하다는 것을 알 수 있다. 왜냐하면 상술하였듯이 청구인은 대한민국 국민의 일원으로써 본 건에 대해 피청구인이 적법한 행정행위를 집행할 것이라는 기대를 가질 수밖에 없는데, 본 건과 같은 사안은 아닐지라도 행정행위와 사회통념에 관한 다수 판례의 법령의 해석과 적용에 있어서 대법원의 해석기준을 살펴본다면 행정청의 재량행위가 어떠한 범위와 방식으로 이뤄질지에 대해서는 사회 평균인의 사회통념에 부합하는 관점에서 예측 할 수 있어야 정당성이 있을 것이라는 점 역시 깊이 고려하여 주기 바란다. 3) 결어 청구인은 피청구인의 비관리청 도로공사 불가 처분으로 인해 제 때에 사업의 진행을 하지 못하여 이에 의한 자금 융통의 경색이 심각한 상황이다. 이 때문에 청구인의 재정 상태는 심각히 어려워졌음에도 피청구인이 명백한 대안이 없이 오직 조례에서 교차로는 안된다는 내용만 반복하며 여러 차례 모든 도로 신설시 기존의 농지 및 시설물에 대한 진출입로가 필요하나 이를 현장을 반영하지 않고 무조건 불가처분을 함으로써 실질적으로 토지에 대한 효율적인 이용을 하지 못하고 공동 소유자였던 형님은 화병으로 사망하기에 이르렀다. 재산권을 행사 할 수 없다는 점에서 너무 고통스러운 시간들이 지나가고 있다. 이러한 상황을 막기 위해 청구인은 지금까지도 힘들게 싸우고 있지만 행정심판 재결 시까지 제대로 사업진행 등의 경제활동을 할 수 없어 지속적으로 경제적 손실이 발생하고 있다. 오직 행정청의 지도에 따라 서류를 구비하고 처리하는 청구인으로서 해당 법규정을 담당공무원보다는 알지 못한다. 청구인이 아무리 철저하게 도로공사 시행허가신청을 준비하여도 부족한 면이 있을 수 있다. 그러나 본 건과 같이 적법한 절차에 따라 진행한 사안임에도 현실을 반영하지 못한 조례를 근거로 법적 판단을 하고 불가 처분을 하는 것은 부당하며, 청구인이 감당하기에 피청구인이 입을 손실을 고려하면 너무나도 과중하고 형평을 잃은 처분이다. 부디 청구인이 도로공사 시행허가에 필요한 모든 조건을 구비하였음에도 본 건 불허가 처분에 위법성은 없는지 형평성과 비례의 원칙을 위반한 것은 아닌지 부디 면밀하게 살펴주기 바란다. 청구인은 청구인의 행위가 실제 공익을 저해하지 않는 행위로 판단한 것이기에 본 건 불허가 처분이 취소되기를 간곡하게 기원하고 있다. 부디 명확한 법률위반과 명확하고 중대한 공익적인 사항에 위배되지 않는다면, 청구인에 대한 본 건 불허가처분을 취소하여 주길 간절히 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건의 처분 과정 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○-3번지 일원에 도시형생활주택 건축에 따른 국도△△호선 도로구역(입체교차로) 내 진·출입로 개설을 하기 위하여 「도로법」 제36조에 따라 비관리청 도로공사 시행허가를 신청한 사항으로 「도로법」 제52조(도로와 다른 시설의 연결), 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조(연결허가 금지구간) 및 「○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례」 등 관련법(○○시조례)을 검토한 결과 신청 건은 “입체교차로의 연결금지 구간”에 해당되는 구간이다. 나) 따라서, 청구인이 신청한 비관리청 도로공사 시행허가에 대하여는 상기 사유로 불가 처분하였다. 2) 이 사건 위치 등 도로현황 가) 위 치 ; 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-1번지 일원 나) 용도지역 ; 도시지역(제 1종일반주거지역) 다) 도로 노선(구역)명 - 국도(△△호선) 도로구역(도로법), △△△-73(국토의 계획 빛 이용에 관한 법률) 라) 현장위치 [○○시 공간정보시스템 자료(2018. 9월 기준)] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026761"></img> 3) 이 사건 처분의 적법성 가) 피청구인의 이 사건 처분이 오직 「○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례(이하 ‘○○시 도로 연결 조례’라 함)」를 사유로 불허가 처분을 하는 것은 부당하다는 청구인의 주장에 대하여 ○○시 도로 연결 조례 적용 적정 여부 (1) 시(市) 관할구역의 동(洞) 지역에 있는 일반국도의 도로관리청은 「도로법」 제23조제2항에 따라 해당 시장이 되며, 같은 법 제52조제1항 및 같은 법 시행령 제49조에 따라 일반국도(국도△△호선)에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가(이하 ‘도로연결 허가’라 함)를 받아야 한다. (2) 또한, 같은 법 제52조제3항에 따라 도로연결허가의 기준·절차 등 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(시장 등이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외)에 관하여는 국토교통부령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 해당 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다. (3) 따라서, 이 사건 도로인 동(洞) 지역 국도△△호선에 도로연결허가에 관하여는 ○○시 도로 연결 조례를 따라야 함이 당연하다고 할 것으로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. * 이 사건 도로(위치)는 국도△△호선 도로구역으로 ‘비관리청 도로공사 시행허가’ 이후 청구인의 주목적사업인 도시형생활주택 건축을 위하여는 국도 △△호선에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결하기 위하여 「도로법」 제52조 및 ○○시 도로 연결 조례 에 따라 도로연결허가를 득하여야 함 나) 이 사건 도로(위치)가 ○○시 도로 연결 조례 제6조에 따른 “연결허가의 금지구간”에 해당되는지 여부에 대하여 (1) 이 사건 도로는 ○○시 도로 연결 조례 제2조제5호 및 제7호에 의한 ‘입체교차로 내의 연결로’로 도시지역 안에 도시관리계획에 따라 정비되어 있는 도로(이하 ‘도시지역 도로’라 함)에 해당된다. (2) 따라서, ○○시 도로 연결 조례 제6조제3호 및 제16조에 따라 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙(국토교통부령)」 [별표 4] 3. 입체교차로에서의 연결 금지구간의 산정기준에 따른 “입체교차로의 연결 금지구간” 에 해당된다. ※ ○○시 도로 연결 조례 제16조(준용) 신청서식, 세부기준 등 이 조례에서 정하지 않은 사항은 규칙(국토교통부령)올 따른다. 다) ○○시 도로 연결 조례 제6조제3호 단서규정을 교차로 연결 금지구간 산정기준에서 정한 금지구간이 아니라는 점을 정상 참작하여 달라는 청구인의 주장에 대하여 (1) 청구인은 이 사건 도로가 도시지역 안에 위치하고 있어 ○○시 도로 연결 조례 제6조제3호가 적용(해당)되지 않는다고 착오 판단(해석)하고 있는 것으로 보여 진다. (2) 오히려, 단서 규정을 조문(문언)대로 해석을 하고자 한다면, 5가구 이하의 주택과 농어촌 소규모 시설의 진출입로, 도시지역 도로만 한정해서 ○○시 도로 연결 조례 제6조제3호가 적용된다고 해석함이 타당하다. (3) 다만, 동 규정은 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙(국토교통부령)」 제6조제3호의 단서 규정 및 동 규칙 [별표4] 3. 다. 라. 규정과 같이 도시지역 도로(5가구 이하 주택과 농어촌 소규모 시설 포함)에는 ‘제한거리’가 금지구간에 포함하지 아니한다는 의미라고 하겠는바, 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. ※ ○○시 도로 연결 조레 제6조 본문 단서에서 이미 제1호. 제2호, 제4호 및 제5호의 규정은 도시지역안에 있는 도로로서 제5조제1항에 해당하는 도로에는 적용하지 아니한다고 한 규정을 각 호인 제3호에서 도시지역안의 도로를 적용하지 아니한다고 별도 규정할 사유가 없음. 라) 해당 교차로의 기능이 상실되었으며, 청구인이 신청한 도로공사 시행이 주변 도로와 교통상황을 검토하면 교통 소통 방해 및 사고 위험을 주지 않는다는 청구인의 주장에 대하여 (1) 「도로법 시행령」 제49조 및 ○○시 도로 연결 조례 제3조 규정에서와 같이 4차로 이상으로 개설된 시도 및 상급도로에서는 단순 도로점용허가가 아닌 도로연결허가를 받도록 한 취지는 ○○시 도로 연결 조례 제1조 목적과 같이 일정 규모 이상의 도로에서의 주행 속도 및 교통량 등을 감안하여 본선 도로의 교통안전과 원활한 소통을 확보하고자 하는 사항으로, (2) 이 사건 도로(입체교차로)는 ○○시 ▷▷읍 및 ■■, ▲▲ 방면 등에서 ○○동으로 진입하기 위한 하나의 진입로(국도△△호선→시도◇◇호선 연결)로, (3) 최근 ○○동 일원은 미니 신도시로 불릴 정도로 중·대규모의 아파트 단지가 조성되는 등 인구 밀집지역이며, 교통량이 상당히 많은 지역인바, (4) 청구인의 구체적인 자료 제시 없이 해당 교차로의 기능이 상실되었으며 이 사건 도로공사 시행으로, 교통 소통 방해 및 사고 위험을 주지 않는다는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 마) 이 사건 처분이 공익과 사익의 비교가 적절히 이뤄졌는지 여부 및 이 사건 도로공사가 사익보다는 공익상의 필요가 크다는 취지의 청구인의 주장에 대하여 (1) 행정기관의 행정처분에 있어 공익과 사익의 비교 검토는 관계법규에서 허용하는 범위 내에서 공익과 사익을 비교·교량하는 것이지 관계법규에서 원칙적으로 불가(제한)한 사항에 대하여 공익과 사익을 비교·교량한다는 것은 이치에 맞지 않으며, (2) 청구인은 이 사건 도로공사가 마치 차량의 원활한 소통과 지역주민의 편익을 위해 시행한다는 취지로 주장하고 있으나, 이 사건 도로공사의 실질적인 목적은 청구인의 행정심판청구서의 ‘1. 행정처분의 개요’ 내용에서와 같이 청구인의 도시형생활주택 건축 목적 등 재산권 행사를 하기 위한 사항으로, (3) 이 사건 비관리청 도로공사 시행허가로 인하여 교통 정체 및 교통사고의 위험이 상존하는 사항임을 감안할 경우, 공익보다는 사익이 크다고 할 것이므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 4) 결어 상기 기술한 바와 같이 청구인의 비관리청 도로공사 시행허가 불가처분 취소 신청에 대하여는 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조(연결허가 금지구간)에 의하여 “연결허가 금지 구간”에 해당되므로 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【구 도로법(2018. 12. 18. 법률 제15997호로 개정되기 전의 것)】 제23조(도로관리청) ① 도로관리청은 다음 각 호의 구분에 따른다. 1. 제11조 및 제12조에 따른 고속국도와 일반국도: 국토교통부장관 2. 제15조제2항에 따른 국가지원지방도(이하 "국가지원지방도"라 한다): 도지사ㆍ특별자치도지사(특별시, 광역시 또는 특별자치시 관할구역에 있는 구간은 해당 특별시장, 광역시장 또는 특별자치시장) 3. 그 밖의 도로: 해당 도로 노선을 지정한 행정청 ② 제1항에도 불구하고 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시의 관할구역에 있는 일반국도(우회국도 및 지정국도는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)와 지방도는 각각 다음 각 호의 구분에 따라 해당 시ㆍ도지사 또는 시장이 도로관리청이 된다. 1. 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 관할구역의 동(洞) 지역에 있는 일반국도: 해당 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 2. 특별자치시 관할구역의 동 지역에 있는 지방도: 해당 특별자치시장 3. 시 관할구역의 동 지역에 있는 일반국도 및 지방도: 해당 시장 제36조(도로관리청이 아닌 자의 도로공사 등) ① 도로관리청이 아닌 자는 도로공사를 시행하거나 도로의 유지ㆍ관리를 할 때에는 미리 대통령령으로 정하는 바에 따라 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 도로관리청이 아닌 자는 도로관리청의 허가를 받지 아니하고 도로공사를 시행하거나 도로의 유지ㆍ관리를 할 수 있다. 1. 제33조제1항에 따라 타공작물의 관리자가 도로공사를 시행하는 경우 또는 제35조제1항에 따라 타공사의 시행자나 타행위를 한 자가 도로공사를 시행하는 경우 2. 상급도로관리청이 상급도로의 공사를 시행할 때 상급도로와 접속되거나 연결되는 하급도로의 접속구간 또는 연결구간의 도로공사를 시행하는 경우. 이 경우 상급도로관리청은 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 해당 하급도로관리청과 협의하여야 한다. 3. 대통령령으로 정하는 경미한 도로의 유지ㆍ관리인 경우 ② 제1항에 따라 도로관리청의 허가를 받은 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공사착수 사실을 도로관리청에 신고하여야 하고, 공사를 준공하였을 때에는 도로관리청의 준공검사를 받아야 한다. ③ 제1항제2호에 따라 상급도로관리청이 하급도로의 도로공사를 시행하는 경우에는 공사를 준공하였을 때 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 하급도로관리청에 통지하여야 한다. 제52조(도로와 다른 시설의 연결) ① 도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 이 경우 고속국도나 자동차전용도로에는 도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조제1항 각 호에 따른 개발행위로 설치하는 시설 또는 해당 시설을 연결하는 통로 외에는 연결시키지 못한다. ② 제1항에 따라 도로에 다른 도로, 통로나 그 밖의 시설을 연결시키려는 자는 도로에 연결시키려는 해당 시설을 소유하거나 임대하는 등의 방법으로 해당 시설을 사용할 수 있는 권원을 확보하여야 한다. ③ 제1항에 따른 허가(이하 "연결허가"라 한다)의 기준ㆍ절차 등 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 국토교통부령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 해당 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체의 조례로 정한다. ④ 도로관리청은 연결허가를 할 때 도로와 다른 도로, 통로나 그 밖의 시설을 연결하면 대량의 교통수요가 발생할 우려가 있거나 교통체계상 다른 시설의 설치가 필요하다고 인정하는 경우에는 그 연결허가를 받는 자에게 원활한 교통 소통을 위한 시설의 설치ㆍ관리 등 필요한 조치를 하도록 할 수 있다. ⑤ 연결허가를 받아 도로에 연결하는 시설에 대하여는 제61조에 따른 도로점용허가를 받은 것으로 본다. 【도로법 시행령】 제49조(도로와 다른 시설의 연결) 법 제52조제1항 전단에서 "대통령령으로 정하는 도로"란 다음 각 호의 도로를 말한다. 1. 일반국도 2. 지방도 3. 4차로 이상으로 도로구역이 결정된 도로 【도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙】 제6조(연결허가의 금지구간) 관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 일반국도의 구간에 대해서는 다른 시설의 연결을 허가해서는 아니된다. 다만, 제1호, 제2호, 제5호 및 제6호는 도시지역에 있는 일반국도로서 제5조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 적용하지 아니한다. 1. 곡선반지름이 280미터(2차로 도로의 경우에는 140미터) 미만인 곡선구간의 안쪽 차로 중심선에서 장애물까지의 거리가 별표 3에서 정하는 최소거리 이상이 되지 아니하여 시거(視距)를 확보하지 못하는 경우의 안쪽 곡선구간 2. 종단(縱斷) 기울기가 평지는 6퍼센트, 산지는 9퍼센트를 초과하는 구간. 다만, 오르막 차로가 설치되어 있는 경우 오르막 차로의 바깥쪽 구간에 대해서는 연결을 허가할 수 있다. 3. 일반국도와 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로를 연결하는 교차로에 대하여 별표 4에 따른 교차로 연결 금지구간 산정 기준에서 정한 금지구간 이내의 구간. 다만, 일반국도로서 제5조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하거나 5가구 이하의 주택과 농어촌 소규모 시설(「건축법」 제14조에 따라 건축신고만으로 건축할 수 있는 소규모 축사 또는 창고 등을 말한다)의 진출입로를 설치하는 경우에는 별표 4 제2호 및 제3호에 따른 제한거리를 금지구간에 포함하지 아니한다. 가. 「도로법」 제2조제1호에 따른 도로 나. 「농어촌도로 정비법」 제4조에 따른 면도(面道) 중 2차로 이상으로 설치된 면도 다. 2차로 이상이며 그 차도의 폭이 6미터 이상이 되는 도로 라. 관할 경찰서장 등 교통안전 관련 기관에 대한 의견조회 결과, 도로 연결에 따라 교통의 안전과 소통에 현저하게 지장을 초래하는 것으로 인정되는 도로 5. 터널 및 지하차도 등의 시설물 중 시설물의 내부와 외부 사이의 명암 차이가 커서 장애물을 알아보기 어려워 조명시설 등을 설치한 경우로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구간 가. 설계속도가 시속 60킬로미터 이하인 일반국도: 해당 시설물로부터 300미터 이내의 구간 나. 설계속도가 시속 60킬로미터를 초과하는 일반국도: 해당 시설물로부터 350미터 이내의 구간 6. 교량 등의 시설물과 근접되어 변속차로를 설치할 수 없는 구간 7. 버스 정차대, 측도 등 주민편의시설이 설치되어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민 통행에 위험이 발생될 우려가 있는 구간 ■ [별표 4] 교차로 연결 금지구간 산정 기준(제6조제3호 관련) 3. 입체교차로에서의 연결 금지구간의 산정 기준은 다음 각 목과 같다. 가. 연결 금지구간은 본선 또는 교차도로에서 입체교차로로 진입하는 감속차로 테이퍼의 시작점부터 연결로를 지나 교차도로 또는 본선의 가속차로 테이퍼의 종점까지의 범위와 제한거리로 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026759"></img> 나. 제한거리는 연결로가 접속된 본선 또는 교차도로의 연결로 접속부 전방ㆍ후방에서부터 산정하며 최소길이는 다음 표와 같다. 다. 제5조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제한거리를 적용하지 않는다. 라. 5가구 이하의 주택과 농어촌 소규모 시설(「건축법」 제14조에 따라 건축신고만으로 건축할 수 있는 소규모 축사 또는 창고 등을 말한다)의 진출입로를 설치하는 경우에는 제한거리를 적용하지 않는다. <예시도> 입체교차로의 연결 금지구간 【○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례】 제1조(목적) 이 조례는 「도로법」(이하 “법”이라 한다) 제52조에 따라 도로에 다른 도로·통로 그 밖의 시설을 연결시키고자 하는 경우의 허가기준, 허가절차, 설치기준 등의 필요한 사항을 규정함으로써 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하고 도로구조를 보존함을 목적으로 한다. 제3조(적용범위) ① 이 조례는 법 제16조에 따라 4차선 이상으로 개설된 시도와 법 제23조에 따라 ○○시장(이하 “시장”이라 한다)이 관리청인 시 관할구역 안의 상급도로(이하 “도로”라 한다)의 우측으로 진입 또는 진출할 수 있도록 다른 도로·통로 그 밖의 시설(이하 “다른 시설”이라 한다)을 도로의 우측에 연결(교차로에 의한 연결을 제외한다)하는 경우에 이를 적용한다.〈 ② 제1항에 따른 연결 외의 연결의 경우에는「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」이 정하는 바에 따른다. 다만, 이 경우에도 연결허가의 신청은 제4조에 따른다. 제4조(연결허가신청) ① 법 제52조제1항에 따라 도로에 다른 시설을 연결시키고자 하는 자는「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」(이하 “규칙”이라 한다)이 정하는 바에 따라 도로와 다른 시설의 연결허가 신청서를 시장에게 제출하여야 한다. 제5조(도시지역 등에서의 연결허가 기준) ① 시장은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제6조제1호에 따른 도시지역(이하 “도시지역”이라 한다)에서 도로에 다른 시설을 연결하려는 경우로서 도로가 같은 법 제2조제4호에 따른 도시관리계획(이하 “도시관리계획”이라 한다)에 따라 정비되어 있거나 도로와 다른 시설의 연결허가 신청일 당시 같은 법 제85조에 따른 단계별집행계획 중 제1단계 집행계획이 수립되어 있는 경우에는 해당 계획에 적합하도록 허가(제4조제6항에 따른 연장허가 및 변경허가를 포함한다. 이하 같다)하여야 한다. 제6조(연결허가의 금지구간) 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로의 구간에 대하여 다른 시설의 연결을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 제1호·제2호·제4호 및 제5호의 규정은 도시지역 안에 있는 도로로서 제5조제1항에 해당하는 도로에는 적용하지 아니한다.〈개정 2015·10·12〉 1. 곡선반지름이 280미터(2차로인 도로는 140미터) 미만의 경우에 곡선구간의 안쪽 차로의 중심선에서 장애물까지의 거리가 별표3의 규칙이 정하는 최소거리 이상이 되지 아니하여 시거(視距)를 확보하지 못하는 도로의 안쪽 곡선구간 2. 종단기울기가 평지에서 6퍼센트, 산지에서 9퍼센트를 초과하는 구간. 다만, 오르막차로가 설치되어 있는 도로의 경우 오르막차로의 바깥쪽 구간에 대하여는 연결을 허가할 수 있다. 3. 도로와 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로를 연결하는 교차로에 대하여 별표4의 규칙이 정하는 교차로 연결 금지구간 산정 기준에서 정한 금지구간 이내의 구간. 다만, 5가구 이하의 주택과 농·어촌 소규모시설(건축법 제14조에 따라 건축신고만으로 건축할 수 있는 소규모 축사 또는 창고 등을 말한다)의 진출입로를 설치하는 경우와 도시지역 안에 있는 도로로서 제5조제1항에 해당하는 별표4 규칙의 교차로 연결 금지 구간 산정 기준에서 정한 금지구간 이내의 구간에 한정한다. 가.「도로법」상의 도로 나.「농어촌도로정비법」제4조에 따른 면도 중 2차로 이상으로 설치된 도로 다. 2차로 이상이며 그 차도의 폭이 6미터 이상이 되는 도로 라. 관할 경찰서장 등 교통안전 관련기관의 의견조회 결과 도로연결로 인하여 교통의 안전과 소통에 뚜렷하게 지장을 초래하는 도로 4. 터널 및 지하차도 등의 시설물 중 시설물의 내·외부 명암의 차이가 커서 장애물의 식별이 어려워 조명시설 등을 설치한 경우에는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구간 가. 설계속도가 시속 60킬로미터 이하인 도로의 경우 해당 시설물로부터 300미터 이내의 구간 나. 설계속도가 시속 60킬로미터를 초과하는 도로의 경우 해당 시설물로 부터 350미터 이내의 구간 5. 교량 등의 시설물과 근접되어 변속차로를 설치할 수 없는 구간 6. 버스정차대, 측도 등 주민편의시설이 설치되어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민통행에 위험이 발생될 우려가 있는 구간 제16조(준용) 신청서식, 세부기준 등 이 조례에서 정하지 않은 사항은 규칙을 따른다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 허가신청서 및 처분서 등의 기재사항에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○-3번지 일원에 도시형생활주택 건축에 따른 국도 □□·△△호선 도로구역(입체교차로)내 진출입로 개설을 위하여 2018. 12. 4. ○○동 ○○○-1번지 일원에 비관리청 도로공사 시행허가를 피청구인에게 신청하였다. 나) 피청구인은 이 사건 허가신청에 대하여 관련기관(부서)에 협의 및 보완요청에 따라 2018. 12. 24. 청구인에게 보완요청을 하였고, 보완사항 조치계획 미제출에 따른 보완요청 재통지를 하였으며, 청구인은 보완서류 제출기한 연기 신청 후 2019. 2. 27. 보완서류를 제출하였다. 다) 피청구인은 청구인이 제출한 보완서류에 대하여 관련기관(부서)에 2차 업무협의를 하였고, 2019. 3. 17. 청구인에게 보완사항(2차) 통보를 하였으며, ○○시 도로관리과 협의사항 재검토를 위해 2019. 4. 2. 처리기한을 1차례 연장 통보하였다. 라) 이 사건 시행허가 관련 ○○시 도로관리과 업무협의 회신 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026753"></img> 마) 2019. 4. 15. 피청구인은 비관리청 도로공사 시행허가와 관련하여 관련기관(부서) 업무 협의 결과에 따라 청구인에게 아래와 같은 사유로 이 사건 불허가 통지를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026767"></img> 2) 「도로법」 제1조에 따르면, 이 법은 도로망의 계획수립, 도로 노선의 지정, 도로공사의 시행과 도로의 시설 기준, 도로의 관리·보전 및 비용 부담 등에 관한 사항을 규정하여 국민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로의 건설과 공공복리의 향상에 이바지함을 목적으로 하며, 같은 법 제36조제1항, 제52조제1항, 제61조제1항 및 「도로법 시행령」 제54조제1항의 내용을 종합하면, 도로관리청이 아닌 자가 도로공사를 시행하거나 일반국도 등 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우 또는 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경·제거하거나 그 밖의 사유로 도로를 점용하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 설계도면을 첨부하여 신청서를 도로관리청에 각각 제출하여 허가를 받아야 한다. 또한 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제1조, 제2조에 따르면, 이 규칙은 「도로법」 제52조에 따라 도로에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우의 허가기준, 허가절차, 설치기준과 그 밖에 필요한 사항을 정하여 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하고 도로 구조를 보전함을 목적으로 하는데, 이 규칙에서 말하는 ‘변속차로’란 자동차를 가속시키거나 감속시키기 위하여 설치하는 차로를 말하고, ‘테이퍼’란 주행하는 자동차의 차로 변경을 원활하게 유도하기 위하여 차로가 분리되는 구간이나 차로가 접속되는 구간에 설치하는 삼각형 모양의 차도 부분을 말하며, ‘교차로’란 세갈래교차로, 네갈래교차로, 회전교차로, 입체교차로 등 둘 이상의 도로가 교차되거나 접속되는 공간을 말한다. 같은 규칙 제6조에 따르면, 일반국도와 「도로법」 제2조제1호에 따른 도로 등을 연결하는 교차로에 대하여 별표 4에 따른 교차로 연결 금지구간 산정 기준에서 정한 금지구간 이내의 구간에 대해서는 다른 시설의 연결을 허가해서는 아니 된다고 되어 있고, 같은 규칙 별표 4에 따르면, 입차교차로에서의 연결 금지구간은 본선 또는 교차도로에서 입차교차로로 진입하는 감속차로 테이퍼의 시작점부터 연결로를 지나 교차도로 또는 본선의 가속차로 테이퍼의 종점까지의 범위와 제한거리로 하고, 해당 제한거리는 연결로가 접속된 본선 또는 교차도로의 연결로 접속부 전방·후방에서부터 산정하며 최소길이는 60미터(4차로 이상)로 되어 있으며, 입체교차로의 연결 금지구간의 예시도는 다음과 같다. 「○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례」 제6조에 따르면, 시장은 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로의 구간에 대하여 다른 시설의 연결을 허가하여서는 아니 되며, 「도로법」 상의 도로, 「농어촌도로 정비법」 제4조에 따른 면도 중 2차로 이상으로 설치된 도로, 2차로 이상이며 그 차도의 폭이 6미터 이상이 되는 도로 및 관할 경찰서장 등 교통안전 관련기관의 의견조회 결과 도로연결로 인하여 교통의 안전과 소통에 뚜렷하게 지장을 초래하는 도로에서 「도로법 시행규칙」 별표4에서 정하는 교차로 연결 금지구간 산정 기준에서 정한 금지구간 이내의 구간의 연결허가를 할 수 없다. 다만 5가구 이하의 주택과 농·어촌 소규모시설의 진출입로를 설치하는 경우와 도시지역 안에 있는 도로로서 제5조제1항에 해당하는 경우 별표4의 교차로 연결금지 구간 산정기준에서 정한 금지구간 이내의 구간에 한정한다. 3) 이 사건 사업부지는 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-1 일원으로 제1종 일반주거지역 내에 있고, 인근에 입체교차로가 입지해 있는바, 「○○시 도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례(이하 ‘○○시 조례’라 한다)」 제2조제5호 및 제7조의 ‘입체교차로 내의 연결로’이자 도시관리계획에 따라 정비된 도로로서 「도로법 」제52조, 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조, ○○시 조례 제6조 등에 따른 ‘입체교차로 연결허가금지구간’에 해당한다. 「도로법」 제52조 제3항에 의하면 도로연결허가의 기준, 절차 등 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도에 관하여는 국토교통부령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 해당 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있는바, 이 사건 국도 43, △△호선 도로연결허가에 관하여는 ○○시 조례를 따라야 하므로 입체교차로 연결허가금지구간에 대해 이 사건 처분을 한 것은 관계법규의 문언을 그대로 따른 것으로서 적법한 것으로 판단된다. 또한, 위 도로법 및 같은 법 시행령, ○○시 조례 등에서 문언상 구체적이고 명백하게 제한하고 있는 사항을 행정청이 재량에 따라 공익상의 사유를 내세워 위 문언을 넘어서는 처분을 할 수는 없으므로 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라는 청구인의 주장도 이유가 없다. 더욱이 이 사건 입체교차로는 ■■, ▲▲ 방면 등에서 ○○동으로 진입하기 위한 하나의 연결로이고 인근에 많은 아파트 단지가 조성되고 있는바 구체적인 자료제시 없이 이 사건 사업부지 인근 교차로의 기능이 상실됐으며, 교통량이 거의 없다는 청구인의 주장은 독자적인 주장에 불과하다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.