가설건축물 존치기간 연장 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 가. 청구인은 2012. 2. 1. 피청구인으로부터 서울특별시 ○○구 ○○동 ○○ 소재 토지(지목 임야, 면적 417㎡, 개발제한구역)에 존치기간 2014. 1. 17.까지로 하는 가설건축물[기타강구조(컨테이너) 면적 20㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다] 축조신고필증을 교부받은 후, 2014. 1. 17. 1차 연장신고로 2015. 1. 26. 까지 존치기간을 연장하여 왔다. 나. 청구인은 2015. 1. 26. 이 사건 가설건축물에 대하여 피청구인에게 존치기간 연장신고서를 제출하였으나 피청구인은 ‘개발제한구역의 임야 또는 경지 정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다.’ 라는 규정을 근거로 이 사건 건축물의 존치기간 연장신고를 불수리 처분(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 건축물은 개발제한구역 주민의 생업을 위해 개발제한구역의 토지를 소유하고 영농에 종사하면서 주민의 생업을 위해 토지에서 생산되는 생산물을 임시보관하는 용도로 사용하는 창고이다. 나. 청구인은 2012년 최초 가설건축물을 축조한 이래 연장신고를 하여왔고 2015년 기간 만료 전 연장신고를 하였으나, 피청구인이 이를 거부한 것은 기존에 연장신고를 받아준 것과 비교하여 볼 때 법적 일관성이 없다. 또한 피청구인이 거부처분의 사유로 들고 있는 ‘개발제한구역의 임야 또는 경지 정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다’는 규정은 강행규정이 아니다. 따라서 피청구인의 거부처분은 행정처분의 일관성, 법적 안정성, 신의칙에 반하고 재량권의 일탈 남용에 해당한다. 3. 피청구인 주장 가. 2014. 1월 이 사건 건축물의 존치기간 연장시 ‘가설건축물을 계속 사용하고자 할 경우에는 존치기간 만료시 자진철거 또는 개발제한구역 개발행위허가를 득한 후 연장 신고’하도록 청구인에게 사전 고지하였다. 나. 본 사건의 토지는 도로, 상·하수도 등 기반시설도 없는 경사지형으로 인근에 비슷한 규모의 임야들이 밀집되어 있는 점 등을 감안할 때 행위허가가 불가능한 지역이며, ‘개발제한구역의 임야 또는 경지 정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여 한다’는 규정에서 ‘가능하면 제외하여야 한다’는 표현은 ‘특별히 합당한 사유가 없는 한 제외하여야 한다’고 해석하여야 한다. 다. 또한 피청구인이 2014. 1. 14. 청구인에게 이 사건 건축물에 대하여 특별조치법 위반으로 이행강제금을 부과하고 청구인이 2014. 2. 24. 완납하였음을 볼 때, 청구인도 이미 개발제한구역 내 행위허가가 불가능한 사항이라는 점을 알면서 연장신고를 제출한 것이며, 이 신고는 선행적으로 개발제한 구역 내 행위허가를 득하지 못하였으므로 반려한 것으로 이 사건 처분은 적법 타당하다 할 것이다. 4. 관계법령 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제13조, 제22조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2012. 1. 26. 피청구인에게 서울특별시 ○○구 ○○동 ○○ 소재 토지에 가설건축물 축조신고를 하여 2012. 2. 1. 존치기간을 2014. 1. 26.까지로 하는 가설건축물 축조신고필증을 교부받았다. 나. 피청구인 개발제한구역 관리부서는 2012. 4. 4. / 2013. 4. 19. ~ 2014. 1. 13. 청구인에게 개발제한구역 내 행위허가를 받지 않고 건축물을 축조한 행위에 대하여 1, 2차 시정명령을 하였으나 시정이 이루어지지 않아 2014. 1. 14. 이행강제금을 부과하였으며 청구인은 2014. 2. 26. 납부 완료하였다. 다. 2014. 1. 17. 피청구인은 2015. 1. 26.까지로 하는 연장신고를 처리하면서 청구인에게 ‘존치기간 만료시 자진철거 또는 개발제한구역 개발행위허가를 득한 후’ 존치기간 만료 7일전 까지 연장신고를 하도록 안내하였다. 라. 피청구인은 2015. 1. 26. 청구인의 개발제한구역 내 행위허가 신청에 대하여 반려 처분하였고 2015. 2. 2. 이 사건 건축물의 존치기간 연장신고를 불수리 처분하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 「특별조치법」 12조에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등의 행위를 할 수 없으나 다만 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설이나 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 행위는 할 수 있다고 규정하고 있다. 「특별조치법 시행령」 제13조 제1항 별표1에 따라 개발제한구역 내 허가 대상 건축물의 종류 중 농수산물 보관 및 관리관련 시설에서 “창고”는 개발제한구역의 토지를 소유하면서 영농에 종사하는 자가 개발제한구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물 또는 수산물을 저장하기 위한 경우와 농기계를 보관하기 위한 경우에는 기존 면적을 포함하여 150제곱미터 이하로 설치하여야 한다 라고 규정하고 있고 「특별조치법 시행령」 제22조 개발제한구역 내 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물은 허가 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 하며, 건축물의 건축은 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함한다)을 허가하여서는 아니되고 다만 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니한다고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 피청구인의 처분행위가 일관성, 법정 안정성을 위배한다는 주장에 대하여 청구인은 피청구인이 2014년 이 사건 건축물의 연장신고를 받아 주었는데 2015년에는 특별조치법 시행령 제22조 별표2 규정을 근거로 연장신고를 거부하는 것은 행정처분의 일관성, 법적 안정성, 신의칙에 반한다고 주장한다. 그러나 이 사건 건축물은 처음부터 존치기간을 2012. 2. 1.부터 2014. 1. 26.까지로 정하여 축조신고를 하였으므로 기간이 만료되면 자진철거를 하는 것이 원칙이고, 필요할 경우 연장신고를 하여 피청구인이 이를 수리한 경우에 연장된 기간만큼 가설건축물을 존치할 수 있다고 보아야 한다. 또한 피청구인이 2014. 1. 17. 연장신고를 수리한 사실이 있다고 하더라도, 2015년에도 계속하여 연장신고를 수리할 의무가 있다고 할 수 없다. 특별한 사정의 변경이 없는 한 피청구인이 연장신고를 반복적으로 수리할 의무가 있다는 주장은, 개발제한구역에서 건축, 공작물의 설치를 예외적으로 허가하도록 하는 법률의 취지에 부합하지 않으며, 피청구인이 존치기간을 정하여 신고를 수리한 취지에도 부합하지 않는다. 또한 피청구인은 2014년 존치기간 연장 시 이 사건 토지가 개발제한구역임을 안내하고 차후 존치기간 연장신고시 사전 개발제한구역 행위허가를 득하도록 안내하였지만 청구인은 2015년 개발제한구역 내 행위허가 신청이 반려되었음에도 가설건축물 존치기간 연장신고를 한 바, 이에 따른 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다. 2) 피청구인의 재량권이 일탈·남용된 것이라는 주장에 대하여 개발제한구역에서는 「특별조치법」 제12조에 따라 건축물의 건축, 공작물의 설치 등을 할 수 없으며 같은 법 제12조 단서 각호에 따라 제한적으로 구청장 등의 허가를 받아 행위를 할 수 있다. 이 사건 건축물은 같은 법 제12조 제1항 제1호 마목 및 같은 법 시행령 제13조 관련 [별표1] 제5호의 가)에 따라 개발제한구역에서 농림업에 종사하는 자가 임시가설건축물을 설치하는 경우 또는 같은 호 나목의 1)에 따라 개발제한구역의 토지를 소유하면서 영농에 종사하는 자가 생산물, 농기계를 보관하기 위하여 창고를 설치하는 경우로 검토할 수 있으나 같은 법 시행령 제13조 관련 [별표2] 허가 또는 신고의 세부기준 제1호 바목에서는 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 가능하면 제외한다고 명시하고 있다. 위 규정에서 ‘가능하면 제외하여야 한다’는 의미는 강제규정은 아니지만, 가급적 임야 또는 경지정리된 농지에 건축 및 공작물의 설치허가를 최소한으로 하여야 한다는 의미로 해석하여야 한다. 대상지역은 경사지이며 대상 토지 주변에는 지목이 임야 또는 전인 토지가 대다수이며, 가설건축물의 설치 허가를 할 경우 해당 지역에 이와 비슷한 행위가 다수 발생되어 개발제한구역 법령의 취지와 목적에 벗어나서 개발제한구역이 훼손될 우려가 있는 바 개발제한구역 내에서의 허가는 개발제한구역에 속한다는 것 이외에 다른 공익상의 사유가 있어야만 거부할 수가 있고 그렇지 아니하면 반드시 허가를 하여야만 하는 것이 아니라 그 사항이 개발제한구역의 지정 목적과 그 관리에 위배되지 아니한다는 등의 사정이 특별히 인정될 경우에 한하여 그 허가가 가능한 것이라고 봐야 한다(대법원, 98두17593, 2001.2.9. 판결 참조). 따라서 피청구인이 규정을 근거로 청구인의 연장신고를 거부하였다면 이는 재량권의 일탈, 남용이라고 할 수 없다. (3) 이와 같은 사항을 종합적으로 판단해 볼 때, 이 사건 건축물의 존치기간 연장신고를 반려한 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구를 받아들여 인용하며, 주문과 같이 재결한다.