개발제한구역 내 액화석유가스 충전사업허가 및 건축허가 의무이행심판 청구

1. 사건개요 가. 청구인은 개발제한구역인 서울시 ○○구 ○○동 ○○○, ○○○, ○○○번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로서, 2016.12.6. 피청구인에게 액화석유가스 충전사업 허가신청을 하였는데, 피청구인은 2017.1.23. 및 2017.2.1. 청구인에게 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제6조제1항제2호에 따라, ① 사업부지의 사용권 적정여부, ② 사업부지 저당권 적정여부(채무계약서 및 이자납부내역 증명), ③ 사업부지 취득 시 자기자본 비율(부동산계약서 및 잔금지출 내역 포함), ④ 자산내역 증명서(채무포함)의 보완서류 제출을 요청하였다. 그러나, 청구인이 기한 내에 보완서류를 제출하지 아니하여, 피청구인은 민원처리에 관한 법률에 의거, 2017.2.14. 청구인의 액화석유가스 충전사업 허가신청 민원서류를 반려하면서, ‘개발제한구역 내 액화석유가스 충전소 설치 시, 개발제한구역법에 의하여 배치계획에 의거한 행위허가를 사전에 득하여야 함’을 안내하였다. 나. 한편, 청구인은 2016.12.14.피청구인에게 이 사건 토지 지상에 액화석유가스충전소 건립을 위한 건축허가신청을 하였으나, 피청구인은 2017.1.3. ①개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)에 따른 액화석유가스 충전소 설치를 위한 배치계획이 수립되어 있지 않아 신축 불가, ②개발제한구역법 제12조에 의한 허가 필요, ③액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제5조의 사업허가 필요의 사유로 청구인의 건축허가 신청을 반려하였다. 다. 이에, 청구인은 2017.2.8. 피청구인을 상대로, 액화석유가스 충전사업 및 건축허가 의무이행을 구하는 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 청구인의 액화석유가스 충전사업 허가신청에 대하여, 보완서류 제출을 요구하면서 해당 서류 미제출을 이유로 허가신청을 반려하였는데, 피청구인의 ‘보완요구사항 ①사업부지의 사용권 적정여부’에 대하여, 청구인은 사업부지의 소유자이며, 지상권 관련하여 지상권 설정자로부터 토지사용동의서와 인감증명서를 받아 제출하였으므로, 사업부지 사용권 확보에 대하여 증빙하였다. ‘보완요구사항 ④자산내역 증명서(채무포함)’에 대하여도, 청구인은 이 사건 충전소 시설자금으로 약 10억원이 소요될 것이고, 그 재원을 은행권이나 제3자에게 차입할 예정이라는 사업계획서를 제출하였고, 시설자금 차입 시 필요한 담보로 청구인이 살고 있는 주택(근저당권 미설정)의 등기부등본을 제출하여 공시가격으로 약15억원 정도의 재산이 있음을 증명한 바 있으므로 해당 요구사항에 대하여 증빙을 완료하였다. 또한, ‘보완요구 ②사업부지 저당권 적정여부’, ‘③사업부지 취득 시 자기자본비율’은 액화석유가스법 제6조제1항제2호와 무관한 보완요구사항이다. 피청구인은 위 조항을 해석함에 있어, 액화석유가스 충전사업을 하기 위해서는 자기자본만으로 토지를 구입하고 시설을 설치할 정도로 충분한 재원이 있어야만 한다고 주장하나, 이는 법령을 자의적으로 해석하여 가난한 국민의 권리를 제한하는 위법, 부당한 행정행위이다. 나. 한편, 피청구인은 개발제한구역법상 배치계획 미수립을 이유로, 청구인의 건축허가 신청을 반려하였는데, 대법원 판례는 “배치계획이 수립되어 있지 않은 경우에 허가 관청으로서는 그러한 배치계획 미수립 그 자체만을 이유로 자동차용 액화석유가스 충전사업 허가신청을 반려할 수 없으며, 그 허가신청이 충전소 배치계획의 수립기준을 제시하고 있는 관련 법령의 규정 및 취지에 적합한지 여부를 개별적, 구체적으로 판단하여 그 허부를 결정하여야 한다”고 판시(대법원 2006.4.14. 선고 2005두8795)하고 있는 바, 피청구인이 배치계획 미수립 그 자체만으로 액화석유가스 충전소 건축허가 신청을 반려한 것은 위법하다. 이 사건 토지는 개발제한구역법 시행규칙 제7조 배치계획의 수립기준을 충족하는바, 피청구인은 신청인의 건축허가 신청을 허가하여야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 액화석유가스법 제6조제1항제2호에 의하면, 허가권자는 액화석유가스 충전사업 허가신청이 있으면, ‘사업을 적정하게 수행하는데 필요한 재원과 기술적 능력이 없는 경우’에 해당하는지 여부를 검토하여 허가하도록 규정하고 있다. 나. 피청구인은 법령회피를 위해 외지인이 거주자에게 수천만원을 지급하고 명의를 빌려 충전소 사업허가를 신청하는 관행이 만연해 있는 점, 이 사건 토지에 대하여 액화석유가스 공급업체 ○○를 근저당권자로 하여 채권최고액 200억원에 이르는 근저당권이 설정되어 있는 점, 청구인이 ○○에게 대출이자 등을 전혀 지급하지 아니한 것으로 보이는 점 등을 미루어볼 때, ○○이 청구인의 명의를 대여하여 액화석유가스 충전사업 허가를 받고자 하는 정황이 의심되어, 청구인에게 위 법령에 의거 보완서류를 제출하도록 요청하였으나, 요청기한 내 보완서류가 제출되지 않아서 부득이하게 이 사건 민원서류를 반려한 것인 바, 피청구인의 이 사건 반려처분은 적법하다. 다. 한편, 이 사건 토지는 개발제한구역 내에 위치하고 있어, 액화석유가스 충전사업 운영 및 충전소 건축을 위해서는 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 별표1 제5호 마목 10)에 따라, 허가권자의 배치계획 수립이 선행되어야 하고, 청구인의 충전사업 및 충전소 건축허가 신청 내용이 배치계획에 부합하여야 한다. 그런데, 피청구인은 ○○구 개발제한구역 내 액화석유가스 충전소에 대하여, ‘주민 및 공공의 안전을 보호·자연환경 훼손을 방지·교통장애 등으로 충전소 설치의 부적합·충전소 미설치에 따른 주민생활 편익에 지장이 없거나 적은 상태’라는 이유로 2001년에 수립·고시하였던 ‘액화석유가스 충전소 배치계획 및 허가기준’을 2013년에 폐지하였는바, 피청구인이 해당지역에 액화석유가스 충전소 설치가 추가적으로 필요하다고 인정하여 배치계획을 재수립하고 고시하지 않는 한 이 사건 충전소 설치는 불가한 것이다. 4. 관계법령 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(개발제한구역법) 제12조 제1항 제1호 마목 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 별표1 제5호 마목 10) 개발제한구역법 시행규칙 제7조 액화석유가스의 안전관리 및 사업법(액화석유가스법) 제5조, 제6조 제1항 건축법 제11조 제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 개발제한구역인 서울시 ○○구 ○○동 ○○○, ○○○, ○○○번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로서, 2016.12.6. 피청구인에게 액화석유가스 충전사업 허가신청을 하였는데, 피청구인은 2017.1.23. 및 2017.2.1. 청구인에게 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제6조제1항제2호에 따라, ① 사업부지의 사용권 적정여부, ② 사업부지 저당권 적정여부(채무계약서 및 이자납부내역 증명), ③ 사업부지 취득 시 자기자본 비율(부동산계약서 및 잔금지출 내역 포함), ④ 자산내역 증명서(채무포함)의 보완서류 제출을 요청하였다. 그러나, 청구인이 기한 내에 보완서류를 제출하지 아니하여, 피청구인은 민원처리에 관한 법률에 의거, 2017.2.14. 청구인의 액화석유가스 충전사업 허가신청 민원서류를 반려하면서, ‘개발제한구역 내 액화석유가스 충전소 설치 시, 개발제한구역법에 의하여 배치계획에 의거한 행위허가를 사전에 득하여야 함’을 안내하였다. 나. 한편, 청구인은 2016.12.14. 피청구인에게 이 사건 토지 지상에 액화석유가스충전소 건립을 위한 건축허가신청을 하였으나, 피청구인은 2017.1.3. ①개발제한구역법에 따른 액화석유가스 충전소 설치를 위한 배치계획이 수립되어 있지 않아 신축 불가, ②개발제한구역법 제12조에 의한 허가 필요, ③액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제5조의 사업허가 필요의 사유로 청구인의 건축허가 신청을 반려하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 「개발제한구역법」 제12조제1항제1호 마목은 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없는데, 다만, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 동법 시행령 제13조제1항 별표1 5호 마목 10)에 의하면, 개발제한구역법 제12조제1항제1호 마목에 따른 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 중 하나로 자동차용 액화석유가스 충전소를 규정하고 있는데, 시장·군수·구청장이 수립하는 배치계획에 따라 시장·군수·구청장 또는 지정 당시 거주자가 국도·지방도 등 간선도로변에 설치하는 경우만 해당한다고 규정한다. 같은 법 시행규칙 제7조는 동법 시행령 별표 1 제5호마목10)에 따른 주유소 및 자동차용 액화석유가스 충전소의 시설 간 간격 등 배치계획의 수립기준을 ‘1. 주유소와 자동차용 액화석유가스 충전소는 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있는 국도·지방도 등의 간선도로변에 설치할 수 있도록 하되, 해당 도로의 교통량 및 그 시설 이용의 편리성 등을 고려할 것, 2. 주유소 간의 간격은 해당 도로의 같은 방향 별로 2킬로미터 이상으로 하고, 자동차용 액화석유가스 충전소 간의 간격은 같은 방향 별로 5킬로미터 이상(2개의 주유소 간 또는 2개의 자동차용 액화석유가스 충전소 간에 개발제한구역이 아닌 지역이 있는 경우에는 개발제한구역에 위치하는 도로거리만을 합산한다)으로 할 것, (제2호에도 불구하고 다음 각 목의 경우에는 같은 호에 따른 거리 간격을 적용하지 아니한다. 가. 시·군·구의 경계를 중심으로 양쪽 시·군·구에 각각 설치하는 2개의 주유소 간 또는 2개의 자동차용 액화석유가스 충전소 간, 나. 개발제한구역이 아닌 지역을 사이에 둔 2개의 주유소 간 또는 2개의 자동차용 액화석유가스 충전소 간. 다만, 해당 지역을 관할하는 시장·군수·구청장이 제1호의 사항과 영 제2조제3항제2호에 따라 개발제한구역이 해제된 지역, 그 밖에 개발제한구역이 아닌 지역의 도로여건 등을 고려하여 그 지역에 인접한 개발제한구역에 주유소 또는 자동차용 액화석유가스 충전소의 설치가 필요하다고 판단하는 경우로 한정한다.) 3. 배치계획은 도로의 신설·확장 또는 교통량의 현저한 증가 등으로 부득이하게 주유소 또는 자동차용 액화석유가스충전소를 추가로 설치하여야 하는 경우에만 변경할 것’으로 정하고 있다. 액화석유가스법 제5조제1항에 의하면, 액화석유가스 충전사업을 하려는 자는 그 사업소마다 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 동법 제6조제1항에 따르면, 시장·군수·구청장은 제5조제1항부터 제3항까지 또는 제6항에 따른 허가 또는 변경허가의 신청이 있으면 1. 사업의 개시 또는 변경으로 국민의 생명보호 및 재산상의 위해방지와 재해발생 방지에 지장이 있다고 판단되는 경우, 2. 사업을 적정하게 수행하는 데에 필요한 재원과 기술적 능력이 없는 경우, 6. 그 밖에 다른 법령에 따른 제한에 위반되는 경우 등을 제외하고는 이를 허가하여야 한다. 한편, 건축법 제11조제1항에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 액화석유가스 충전사업 허가 의무이행청구 부분 개발제한구역법 제12조제1항제1호 및 액화석유가스법 제3조제1항, 제4조제1항 제1호, 제2호 등 관계규정에 비추어 보면 개발제한구역에서는 구역 지정의 목적상 충전소의 건축이 원칙적으로 금지되고, 다만 관계법령에 따라 예외적으로 허가에 의하여 충전소를 건축할 수 있으며, 충전소 사업허가는 그 기준 내지 요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 허가 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로 그 성질은 재량행위에 해당하는 것으로 보아야 하고, 액화석유가스 충전사업의 허가권자는 충전소 사업 허가신청에 대하여 공익성과 합목적성에 따라 그 재량의 범위 내에서 허가 여부를 판단할 수 있다(대법원 2007. 6. 14. 선고 2005두1466 판결). 재량행위의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 해당 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2016.1.28. 선고 2015두52432 판결 등 참조). 액화석유가스법 제6조제1항제2호에 의하면, 허가권자는 액화석유가스 충전사업 허가신청이 있으면, “사업을 적정하게 수행하는데 필요한 재원과 기술적 능력이 없는 경우”에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 허가하여야 한다고 규정하고 있다. 피청구인은 법령회피를 위해 외지인이 거주자에게 수천만원을 지급하고 명의를 빌려 충전소 사업허가를 신청하는 관행이 만연해 있는 점, 이 사건 토지에 대하여 액화석유가스 공급업체 ○○를 근저당권자로 하여 채권최고액 200억원에 이르는 근저당권이 설정되어 있는 점, 청구인이 ○○에게 대출이자 등을 전혀 지급하지 아니한 것으로 보이는 점 등을 미루어볼 때, ○○이 청구인의 명의를 빌려 액화석유가스 충전사업 허가를 받고자 하는 정황이 의심되어, 청구인에게 위 법령에 의거 보완서류를 제출하도록 요청하였다고 주장하는데, 이 사건 토지에 대하여 액화석유가스 공급업체 주식회사 ○○이 지상권자로 등기되어 있고, 동시에 채권최고액 200억원에 이르는 근저당권을 설정하였는바, 과연 청구인이 스스로 사업을 적정하게 수행할 재원이나 기술적 능력이 있는지, 주식회사 ○○에 명의를 대여해 준 것에 불과한 것이 아닌지에 관해 의심해 볼만한 충분한 사유가 있다고 보여지고, ‘사업을 적정하게 수행하는데 필요한 재원’을 갖추었는지 심사하기 위해서는 채무를 포함한 전체적인 자산 현황을 확인할 필요가 있으며, 청구인의 이 사건 토지에 채권최고액 200억원에 이르는 근저당권이 설정되어 있는 이상 청구인의 채무를 확인해 볼 필요성은 더욱 크므로, 피청구인의 보완서류 요청은 정당하다고 할 것이며, 요청기한 내 충분한 보완서류가 제출되지 않아서 피청구인이 이 사건 민원서류를 반려한 것을 위법하다고 할 수 없다. 2) 충전소 건축허가 의무이행청구 부분 이 사건 토지는 개발제한구역 내에 위치하고 있어 액화석유가스 충전소 건축을 위해서는 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 별표1 제5호 마목 10) 가)에 따라 허가권자의 배치계획이 수립되어야 하고, 청구인의 건축허가 신청 내용이 위 배치계획에 부합되어야 한다. 그런데, 청구인은 2001년에 수립·고시하였던 ‘액화석유가스 충전소 배치계획 및 허가기준’을 2013년에 폐지하였는바, 그 사유는 ‘① ○○로 인근에 ○○○○○○ 주택사업, ○○○○○○주택사업 등 대단위 아파트 단지 입주에 따른 주민의 증가, ○○○ 장애 및 ○○장애 어린이를 위한 300병상의 의료시설이 인접해있고, 이와 연계한 행동발달치료센터 증축으로 외래환자의 급증이 예상되는 도로로서, 주민 및 공공의 안전을 보호할 필요성, ② ○○로 주변 개발제한구역의 무분별한 개발을 제한하여 자연환경 훼손을 방지할 필요성, ③ ○○로 남북을 통과하는 도로의 신설·확장에 따른 토지의 편입 및 교통환경 변화에 따른 교통장애 등이 예상되는 지역이므로 충전소 설치 지역으로 부적합, ④○○로와 인접한 지역에 액화석유가스 충전소가 설치되어 있어 충전소 미설치에 따른 주민생활편익에 지장이 없거나 적은 상태’라는 것이다. 위와 같은 폐지사유는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 개발제한구역법의 입법목적에 부합하고, 액화석유가스 충전소 배치계획의 수립기준을 정한 개발제한구역법 시행규칙 제7조를 반영하여 배치계획을 폐지 고시한 것이라고 보여진다. 따라서, 피청구인이 위와 같은 폐지사유를 근거로 하여 배치계획이 폐지 고시되었음을 이유로 이 사건 건축허가 신청을 반려한 것은, 배치계획 미수립만으로 건축허가 신청을 반려한 것이 아니라 관련법령에 따라 구체적·개별적으로 충전소 건축의 허부를 판단한 것이라고 볼 수 있다. 또한, 앞서 본 바와 같이 액화석유가스 충전사업 허가 신청을 반려한 처분이 적법함을 고려하면 피청구인이 청구인의 충전소 건축허가를 반려한 것을 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장은 이유 없으므로, 청구인의 청구를 모두 기각한다.