개발제한구역내 위반행위관련 원상복구 인정거부 취소청구

사건개요 청구외 ○○○은 2015. 1. 12. ○○시 ○○읍 ○리 ○○○-○ 외 2필지(이하‘이 사건 부지’라 한다)에 대한 액화석유가스 충전사업 허가를 받고, 같은 해 2. 11. 개발제한구역내 건축허가(개발제한구역내 행위허가)를 받은 자이며, 청구인은 2015. 10.경 청구외 ○○○으로부터 이 사건 부지와 그 지상 충전소 시설을 양수한 자이다. 위 ○○○에 대한 개발제한구역내 건축허가와 액화석유가스 충전사업허가처분을 취소하는 취지의 판결이 확정되자, 피청구인은 2017. 6. 12. 청구인에게 개발제한구역내 행위허가 취소통지 및 2017. 6. 12. 액화석유가스 충전사업허가 취소통지를 하고, 2018. 4. 12. 청구인에게 건축물 철거 등 자진원상복구 할 것을 시정명령 하였다. 이에 청구인이 원상복구가 완료되었음을 통보하였으나, 피청구인은 2018. 7. 12. 부지 내 존재하는 옹벽구조물, 지하시설물(저장탱크 등)에 대하여 원상복구 하여야 하므로, 원상복구가 된 것으로 인정할 수 없다고 통보(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 액화석유가스 충전소 사업을 영위하는 자로, ○○시 ○○읍 ○리 ○○○-○ 외 2필지에 설치된 액화석유가스 충전소를 청구외 ○○○으로부터 양수한 자이다. 피청구인은 2012. 1. 26.‘개발제한구역내 자동차용 액화석유가스 충전소 배치계획 및 허가기준 변경고시(○○시 고시 제2012-12호)’를 고시하였고, 이에 청구외 ○○○이 2014. 8. 26. 충전소 선정신청을 하였다. 그런데 청구외 ○○○, ○○○이 이 사건 부지 바로 옆인 같은 리 ○○○-○ 외 1필지를 신청지로 하는 충전소 선정신청을 하였고, 피청구인은 먼저 접수된 청구외 ○○○의 신청서부터 심사한 다음, 청구외 ○○○ 등의 신청은 나중에 신청되었다는 이유로 선정신청을 거부한 뒤, 2014. 9. 16. 청구외 ○○○에게 충전소 선정신청을 허가하였다. 이에 위 ○○○ 등은 2014. 10. 2. 인천지방법원에 위 허가처분 및 자신들에 대한 선정신청 거부처분에 대하여 취소를 구하는 소를 제기하였는데, 그럼에도 피청구인은 2015. 1. 12. 청구외 ○○○에게 액화석유가스 충전사업허가를 하고, 2015. 2. 11. 건축허가를 하였다. 청구인은 피청구인이 소송제기에도 불구하고 이 사건 충전소 사업에 필요한 각 허가를 내어준 것을 보고 위 소송에서 ○○○ 등이 승소할 가능성이 없는 것으로 믿게 되었고, ○○○과 양수계약을 체결하여 2015. 11. 3. 지위승계신고를 하였으며, 그 다음날부터 이 사건 충전소를 운영하게 되었다. 2) 그런데 피청구인은 2015. 11. 19. 1심에서 패소판결을 받았고, 이후 항소심과 상고심도 모두 패소하자 2017. 6. 12. 청구외 ○○○ 및 청구인에게 액화석유가스 충전소 선정, 건물사용승인에 대하여 모두 취소처분을 하였고, 같은 해 6. 15. 청구인에게 액화석유가스 충전사업허가 취소처분을 하였다. 청구인은 위 처분 즉시 충전소 영업을 폐쇄하고 대책을 구상하던 중, 2017. 12. 29, 2018. 3. 7., 2018. 4. 12. 개발제한구역 위반행위 원상복구 시정명령처분을 받고, 원상복구 완료를 하여 확인신청을 하였으나 피청구인은 2018. 7. 12. 원상복구 인정 거부처분을 하였다. 3) 피청구인의 농지부서는 개발제한구역내 행위허가 이전의 이용현황대로 복구되었다는 판단을 하여 2018. 7. 9. 농지전용부담금 반환신청을 할 것을 통지하였고, 청구인은 같은 달 17. 농지전용부담금 반환신청을 하였다. 피청구인 농지부서의 요구대로 원상복구를 하였음에도 이를 인정하지 않는다면 건축물 철거 및 그에 따른 폐기물 처리비용과 양질의 토양을 반입 복토하는 등의 약 10억 원의 비용이 매몰되는 결과를 초래하게 되는바, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위배되는 것이다. 피청구인의 인정거부 이유가 된 현 농지 지하에 존재하는 시설물은 농지로 이용함에 있어 전혀 지장이 없을 뿐 아니라 옹벽 구조물은 농지의 붕괴, 토사유출, 침식을 예방하는 시설물이며, 인접 농지는 물론 주변토지 이용에 전혀 해를 끼치는 시설이 아니다. 4) 아울러 개발제한구역법에 관한 국토교통부 질의회신에 의하면 원상복구에 대한 범위와 방법은 관계법령에서 따로 정하고 있지 아니하며, 피청구인의 농지부서에서는 개발제한구역내 행위허가 이전의 이용현황(농지)대로 복구되었다는 판단을 하였고, ○○도 감사부서에‘사전컨설팅 감사’를 의뢰하여 본 건은 사전컨설팅 감사 대상이 아니라는 의견을 받았다. 이는 피청구인이 시행하고 있는 원상복구의 방법과 범위를 알고 있었으며, 원상복구로 인정할 수 있다고 판단하였으므로 적극행정의 일환으로 사전컨설팅 감사를 의뢰하였던 것으로 볼 수 있다. 따라서 이 사건 원상복구를 인정하는 처분을 하더라도 공익에 반하거나 제3자의 정당한 이익을 침해하지 않는 반면 청구인의 손해는 10억 원 이상 소요되는 막대한 피해이므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈 남용한 위법한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건의 쟁점은 개발제한구역법 제30조제1항에 따라 허가 취소 후 농지로 다시 원상복구하도록 시정명령 한 사항과 관련하여 원상복구란 개발제한구역법에 저촉이 없도록 행위허가 이전의 상태로 되돌리는 것인지, 아니면 이 사건 부지에 옹벽구조물, 지하시설물(저장탱크 등)은 있으나 현재 농지사용에 지장이 없고 작물을 재배하였으며 농지법에 저촉이 없으면 인정되는 것인지 여부이다. 개발제한구역법 등에는 시정명령에 따른 원상복구 방법에 관하여 별도로 규정하고 있지 아니하다. 다만, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상의 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바, 개발제한구역법 제30조 및「개발제한구역내 불법행위의 예방 및 단속에 관한 규정」제13조에 따른 원상복구는 행위허가 이전의 상태로 되돌리는 것으로 한정된다고 할 것이다. 또한 옹벽 구조물을 개발제한구역의 농지에 설치하고자 할 때에는 개발제한구역법 제12조 및 같은 법 시행령 제19조제8호에 따라 별도허가를 득하여야 하며, 지하 저장탱크의 경우 개발제한구역의 농지에 단독으로 설치가 불가하므로, 현재 개발제한구역법에 저촉되는 이상 원상복구로 인정할 수 없다. 3) 아울러 개발제한구역법과 농지법은 입법목적을 달리하는 별개의 법률로, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 어떤 행위가 양 법률의 요건에 모두 해당한다면 양 법률이 모두 적용되는 것이다(대법원 94누3216판결 참조). 따라서 청구인이 농지법에 저촉이 없도록 조치하였다고 하더라도 개발제한구역법의 적용이 배제된다고 할 수 없으므로, 개발제한구역법에 저촉된다면 원상복구가 인정될 수 없다. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 ② 시장·군수·구청장이 시정명령에관한 업무의 집행을 게을리하는 때에는 국토교통부장관 또는 시·도지사는 해당 시장·군수·구청장에게 기간을 정하여 그 집행을 철저히 할 것을 명령할 수 있다. 이 경우 명령이 이행되지 아니한 때에는 제1항의 규정에도 불구하고 국토교통부장관 또는 시·도지사가 직접 시정명령을 할 수 있으며, 국토교통부장관은 해당 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 할 수 있다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ③ 국토교통부장관 또는 시·도지사(제2항에 따라 국토교통부장관 또는 시·도지사가 직접 시정명령을 하거나 국토교통부장관이 해당 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 하는 경우에 한정한다. 이하 제4항부터 제6항까지에서 같다)는 제1항에 따른 위반행위자등 가운데 영리 목적 또는 상습적 위반행위자등에 대하여는 해당 시장·군수·구청장에게 허가취소를 요구할 수 있다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ④ 제3항에 따라 허가취소 요구를 받은 시장·군수·구청장은 특별한 사유가 없는 한 허가를 취소하여야 하고, 그 결과를 국토교통부장관 또는 시·도지사에게 알려야 한다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2017. 8. 9.> ⑤ 국토교통부장관 또는 시·도지사는 제2항에 따른 명령과 관련하여 시장·군수·구청장에게 필요한 자료 또는 정보를 요청할 수 있으며 그 요청을 받은 자는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2017. 8. 9.> ⑥ 국토교통부장관 또는 시·도지사가 제2항에 따라 위반행위자등에 대하여 시정명령을 한 경우 이를 해당 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2017. 8. 9.> ⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2009. 2. 6.> 【개발제한구역내 불법행위의 예방과 단속에 관한 규정】 제13조(시정명령 등) ① 시장·군수·구청장은 적발된 불법행위에 대하여 현장조치가 이루어지지 않을 경우 철거 및 원상복구에 소요되는 이행기간을 정하여 위반행위자 스스로 자진 시정하도록 법 제30조제1항에 따라 시정명령을 하여야 한다. ② 제1항에 따른 시정명령에는 위반법률 및 위반행위를 명시하고 복구에 필요한 상당한 기간을 정하여 이행토록 하고, 그 기간까지 이행되지 아니할 때에는 「행정대집행법」제3조제1항에 따라 대집행을 실시한다는 뜻을 미리 문서로써 위반행위자에게 계고하여야 하며, 위반행위자의 거주지가 불분명한 경우에는 위반한 장소에 위반행위자가 인지할 수 있는 방법을 강구하는 등 적절한 조치를 하여야 한다. ③ 적발한 불법행위에 대한 위반상태·위반동기·위반횟수 등 기타 사정을 고려하여 필요하다고 인정될 때에는 계고기간이 만료된 날로부터 자진철거 및 원상복구를 하도록 10일의 범위내에서 다시 계고를 할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 액화석유가스 충전사업 허가통보, 부동산 매매계약서, 개발제한구역내 행위허가 취소통지, 액화석유가스 충전사업 허가취소처분서, 각 개발제한구역 위반행위 원상복구 시정명령, 위법행위 원상복구 완료통보, 현장사진, 개발제한구역내 위반행위 관련 원상복구 인정거부, 지적정리결과 통보, 농지보전부담금 환급금 결정통보 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2015. 1. 12. 청구외 ○○○에게 ○○시 ○○읍 ○리 ○○○-○ 외 2필지에 대한 액화석유가스 충전사업 허가통보를 하고, 같은 해 2. 11. 개발제한구역내 건축허가(개발제한구역내 행위허가)를 하였다. 나) 청구인은 2015. 10.경 청구외 ○○○과 이 사건 충전소 부지 및 시설에 대하여 매매계약을 체결하였다. 다) 위 ○○○에 대한 개발제한구역내 행위허가에 대하여 취소를 구하는 소송이 제기되었는데, 대법원 2017두36021, 대법원 2017두36038호로 위 개발제한구역내 건축허가와 액화석유가스 충전사업허가처분이 취소 확정되었고, 이에 피청구인은 2017. 6. 12. 청구인에게 개발제한구역내 행위허가 취소통지 및 2017. 6. 12. 액화석유가스 충전사업허가 취소통지를 하였다. 라) 위 각 허가의 취소에 따라, 피청구인은 2018. 4. 12. 청구인에게「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제30조 및「건축법」제79조에 따라 건축물 철거 등 자진원상복구 할 것을 시정명령 하였다. 마) 이에 청구인은 2018. 7. 5. 피청구인에게 원상복구가 완료되었음을 통보하였으나, 피청구인은 2018. 7. 12. 부지 내 존재하는 옹벽구조물, 지하시설물(저장탱크 등)에 대하여 원상복구 하여야 하므로, 원상복구가 된 것으로 인정할 수 없다고 통보하였다. 바) 위 원상복구 인정거부통보가 이루어진 후인 2018. 7. 31. 주유소용지였던 이 사건 부지 중 236-6번지는 지목이‘전’으로 변경되었고, 같은 해 8. 14. 개발제한구역내 행위허가 취소를 원인으로 농지보전부담금 환급금이 결정되어 청구인에게 통보되었다. 2)「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제30조제1항에 의하면, 시장·군수·구청장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우(제1호), 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우(제2호), 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우(제3호)에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 3) 청구인은 외관상 농지로 토지를 복구하였으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 살피건대, 개발제한구역법이 행위허가 취소 후 농지로의 원상복구 방법에 관하여 별도의 규정을 두고 있지는 아니하나, 외관상 농지로 토지를 복구한 후에도 부지 내에는 지하시설물(저장탱크 등)이 존치하고 있으므로 원상복구 행위가 완료되었다고 할 수는 없다 할 것이고, 사회통념상 원상복구란 관계법에 저촉이 없도록 행위허가 이전의 상태로 되돌리는 것으로 봄이 타당하다 할 것인바, 이에 반하는 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.