개발제한구역법위반 시정촉구 및 이행강제금 부과예고 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○○번지 임야(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자인데, 피청구인은 2019. 8. 16. 청구인에게 개발제한구역 내에 위치한 이 사건 토지에 허가나 신고 없이 철파이프조 비닐하우스 등 공작물을 설치하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반하였다는 사유로 같은 법 제30조 규정에 따라 원상복구 시정명령 처분사전통지를 하고, 같은 해 9. 16. 시정명령을 거쳐, 같은 해 11. 20. 시정촉구 및 이행강제금 부과예고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2014. 4. 3. ○○지방법원 2013타경20024 부동산임의경매사건에서 ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○○ 임야 1,983㎡(등록전환 전의 지번 : 산○○-○○)를 경락받은 자이다. 2) 이 사건 토지 소재 제시외 건물 4개동은 매각에서 제외되었기 때문에 청구인은 이 사건 임야만 경락을 받았다. 청구인은 경락받은 이후 ○○지방법원 2014타기1413호로 부동산인도명령까지 받은 후 이 사건 토지 및 위 4개동 건물의 전(前) 소유자인 이○○에게 토지의 인도를 요구하였으나, 이○○는 ‘이 사건 임야는 지상권설정이 아니라 근저당권만으로 취득한 것이고, 따라서 매각에서 제외된 제시외 건물 4개동에 대한 권리는 청구인에게 귀속되는 것이 아니라 여전히 자신에게 있으므로, 만약 위 4개동 건물에 대한 피해가 생기면 배상청구를 하겠다’고 답하고 있다. 3) 청구인은 위 4개동 건물에 대하여 아무런 권리가 없으므로 이를 사용하지도 못하고, 철거하지도 못하고 있는 실정이다. 따라서 피청구인이 2019. 11. 20. 청구인에 대하여 이를 원상복구하고, 원상복구하지 않을 경우 이행강제금을 부과하겠다고 하는 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 것이어서, 그 취소를 구하기 위하여 행정심판에 이른 것이다. 【보충서면】 4) 개발제한구역법 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분)제1항 상의 ‘해당 행위자’란 ‘위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자’를 의미하는 것이고, 시장·군수·구청장은 이러한 자들에 대하여 시정명령을 하거나 같은 법 제31조 소정의 이행강제금을 부과할 수 있는 것이다. 그러나 청구인은 심판청구서에서 밝힌 바와 같이 이 사건 토지 소재 제시외 건물 4개동의 소유자나 관리자 또는 점유자에 해당하지 않으므로, 청구인에 대한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 것이다. 5) 구 개발제한구역법(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 개정되기 전의 것) 제12조제5항은 ‘제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다’고 하고 있고, 위 법 시행규칙 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위)는 ‘법 제12조제4항에서 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위란 별표 4에 따른 행위를 말한다’고 하고 있다. 그리고 위 별표 4에는 여러 가지 종류의 비닐하우스가 열거되어 있는데, 이 사건 제시외 건물 4동도 비닐하우스에 해당하는 것으로 판단된다. 이 사건 제시외 건물 4동은 허가 또는 신고 없이 지을 수 있는 비닐하우스에 해당되므로, 피청구인이 이제 와서 이를 짓지도 않고, 이에 대하여 아무런 권리도 가지고 있지 않은 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다고 할 것이다. 6) 비닐하우스는 「건축법」 상의 건축물에 해당하지 않는다고 하더라도 「민법」 상의 건물에 해당되는 것으로서 독립적인 부동산이다. 건물인지 여부는 그 용도에 따라 사회통념상 판단할 수밖에 없는데, 이를테면 주택의 경우에는 비바람을 막을 수 있고 사람의 기거가 가능할 정도의 완성도를 갖추고 있으면 건물로 보는 것이 다수의 견해이다. 농업용 비닐하우스, 온실, 축사의 경우에는 기둥이나 뼈대 등으로 건물의 형태를 갖추고 있으면 독립적인 건물이라고 할 것이다. 농업용 비닐하우스, 온실, 축사 등에 대하여도 건축물대장이 있는 경우가 흔치 않은데, 건축물대장의 편제 여하에 따라 판단이 달라질 수는 없다고 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 피청구인은 청구인이 개발제한구역 내 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○○번지에 허가나 신고 없이 공작물을 설치한 행위에 대하여 개발제한구역법 제12조를 위반하였으므로 같은 법 제30조 규정에 따라 처분사전통지(2019. 8. 16.), 위법행위 시정명령(2019. 9. 16.), 개발제한구역법 위반사항 시정촉구 및 이행강제금 부과예고(2019. 11. 20.)를 청구인에게 하였다. 이에 청구인은 이 사건 토지는 경매를 원인으로 하여 소유하게 되었고 토지 외 건물 4개에 대한 권리가 없으므로 청구인은 철거를 할 수 없음에 따라 이 사건 처분이 부당하다며 이 사건 심판을 청구하였다. 2) 처분의 적법·타당성 가) 본안 전 답변 「행정심판법」 제3조(행정심판의 대상)제1항에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제1호 ‘처분’이라함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다. 대법원은 ‘행정관청이 자료제출요구를 한 뒤 이에 불응하자 2, 3차로 다시 제출요구를 한 경우, 2, 3차 자료 제출요구가 행정처분에 해당하는지 여부’에 대한 사안에서, 한 차례의 제출요구에 의하여서도 그 상대방은 서류제출의무를 부담하게 되는 것이고, 따라서 그 뒤 추가로 하는 2, 3차의 제출요구는 그것이 동일한 내용의 요구를 반복하는 것인 경우에는 다른 특별한 사정이 없는 한 종전의 제출요구를 철회하고 상대방에게 별개의 새로운 제출요구를 하는 것이 아니라 그 제출을 독촉하거나 그 제출기한을 연기해 주는 통지로서의 의미를 가지는 것에 불과하다고 볼 것이므로 이와 같은 경우에는 독립적인 행정처분이라 할 수 없다(대법원 1994. 2. 22. 선고 93누21156판결)고 판시한 바 있다. 그리고 일반적으로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하고 기타 법률상의 효과를 발생케 하는 등 국민의 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 가리키는 것으로서 행정권 내부에서의 행위나 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 될 수 없다(대법원 2000. 9. 8. 선고, 99두1113 판결). 또한 공매예고통지가 행정처분에 해당하는지 여부에 대한 법원의 판결을 살펴보면, 공매예고통지는 납세자의 법적지위나 권리의무에 직접적인 변동이 초래되지 않으므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 아니한다(서울행정법원 2010구합23026 판결). 청구인이 취소를 구하는 이 사건 처분은 시정명령 촉구 및 이행강제금 부과예고인바, 시정명령 촉구는 2019. 9. 16.자에 행해진 시정명령과 동일한 내용의 독촉에 불과하여 독립한 행정처분이라고 할 수 없으며, 이행강제금의 부과예고 역시 청구인의 권리의무에 직접적인 변동을 초래하지 아니하므로 구체적 사실에 대한 법집행으로서 공권력의 행사라고 볼 수 없으므로 각 처분성을 결여하였다고 할 것이다. 따라서 이 사건 행정심판은 각하되어야 하며, 가사 처분성을 긍정하여 대상적격이 인정된다고 하더라도 후술하는 바와 같은 이유로 기각되어야 한다. 나) 본안에 대한 답변 청구인은 이 사건 위반행위의 행위자가 아니며, 위법하게 설치한 공작물의 소유자도 아니기 때문에, 이행강제금 부과예고에 대한 행정절차와 추후 이행강제금 부과 등 추후 행정조치에 대한 책임이 없으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장하지만, 이에 대한 타당한 근거를 제시하지 못하고 있다. 이 사건 토지의 경매사건조회서 및 전 소유주와의 관계에서 발생한 내용증명우편물 등의 내용에 따라, 사건 토지의 공작물은 전 소유주의 것으로 볼 수 있으나, 청구인은 피청구인으로부터 사전통지(2019. 8. 16.)를 받은 후 의견서를 제출하여 청구인이 원상복구의 주체임을 간접적으로 인정하였다. 즉, 해당 의견서에는 위반행위자가 청구인으로 기재된 사항에 대하여는 전혀 다투는 취지가 기재되어 있지 않으며, 소유 토지에 설치된 것은 기둥이나 벽체, 지붕이 없어 철파이프만 있는 형태로 건축물이 아니어서 철거대상이 아니라는 취지로 주장하였을 뿐이다. 그간 행정처분 진행시 피청구인은 공작물에 대한 소유권 분쟁 내용은 알 수 없었을 뿐더러 청구인이 집행사건을 제기한 ‘2014타기1413(부동산 인도명령)’의 사건 결과를 보면 2014. 4. 11. 청구인의 신청이 인용되었는바, 청구인이 현재까지 아무런 권리가 없고 철거를 할 수 없다는 주장에 대하여는 의문이 있으며 이 사건 처분의 적법성 여부와는 관련이 없고 당사자간 민사적으로 해결하여야 할 것이다. 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위허가를 득하여야 하나 이를 득하지 않았다는 점은 다툼이 없고, 개발제한구역법 제30조에서는 위반행위자등(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정되어 있어, 이 사건 토지 소유자인 청구인은 위반사항에 대한 시정명령을 이행할 법적인 의무를 부담한다. 또한, 이행강제금은 법적 위반사항을 시정하지 않았다는 이유로 부과되며 위반사항을 시정할 수 있는 법률상·사실상 지위에 있는 자에게 부과할 수 있고 그 위반사항에 귀책사유가 있는지 여부는 문제되지 않으므로(헌법재판소 2013헌바248 결정 참고) 토지 소유자인 청구인에게 추후 이행강제금이 부과되더라도 적법한 처분이 될 것이다. 3) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 주장은 이유 없어 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. ⑤ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다 제13조(존속 중인 건축물 등에 대한 특례) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법령의 개정ㆍ폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지ㆍ건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 허가할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. 2. 농림수산업용 건축물(관리용 건축물은 제외한다) 또는 공작물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우의 증축ㆍ개축 및 대수선 가. 증축ㆍ개축 및 대수선되는 건축면적 또는 바닥면적의 합계가 50제곱미터 이하인 경우 나. 축사, 동물 사육장, 작물 재배사(栽培舍), 퇴비사(발효퇴비장을 포함한다) 및 온실의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 200제곱미터 미만인 경우 다. 창고의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 미만인 경우 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023765"></img> 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. 3. 비고 제1호 및 제2호에 따라 산정한 이행강제금 금액은 다음 각 목의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 가. 영리목적이나 상습적으로 위반한 자: 100분의 50 범위에서 가중 나. 영농행위 등 단순 생계형 위반행위자: 100분의 50 범위에서 감경 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표 4에 따른 행위를 말한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023767"></img> 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 원상복구 시정명령 처분사전통지서, 의견제출서, 시정명령 통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○○(임야 1,983㎡) 토지의 소유자이고, 이 사건 토지의 지상에는 철파이프조 비닐하우스 4동이 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023769"></img> 나) 피청구인은 2019. 8. 12. 개발제한구역 내에 위치한 이 사건 토지에 허가나 신고 없이 공작물이 설치되어 있는 사실을 적발하여 같은 해 8. 16. 개발제한구역법 제12조를 위반하였다는 사유로 같은 법 제30조 규정에 따라 원상복구 처분사전통지를 하고, 청구인으로부터 의견서를 제출받았는데, 그 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023771"></img> 다) 피청구인은 2019. 9. 16. 원상복구 시정명령을 거쳐, 같은 해 11. 20. 시정촉구 및 이행강제금 3,924,180원 부과계고한바, 위반내용 및 이행강제금 산출내역은 아래와 같다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항 및 제30조제1항에 의하면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제11호에 따른 도시·군계획 사업의 시행을 할 수 없고, 시장·군수·구청장(이하‘시장’이라 한다)은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목 벌채 또는 도시·군 계획사업의 시행을 한 경우 등에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하‘위반행위자등’이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하‘시정명령’이라 한다)할 수 있다. 같은 법 제30조의2제1항에 의하면 시장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액(제1호), 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액(제2호)에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과하고, 같은 조 제2항에 의하면 시장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. 「○○시 사무위임 조례」 제2조제3항 별표3에 의하면, 개발제한구역법 제30조의 시정명령, 같은 법 제 제30조의2의 이행강제금 부과 등에 관한 권한은 ○○시장에서 ○○읍장 등에게 위임되어 있다. 3) 이 사건 심판청구를 개발제한구역법 위반행위 시정촉구 부분과 이행강제금 부과예고 부분으로 나누어 살펴본다. 먼저 피청구인인 2019. 11. 20. 청구인에 대하여 한 개발제한구역법 위반행위 시정촉구 취소청구 부분을 살펴본다. 제출된 자료에 의하면, 피청구인은 2019. 8. 12. 이 사건 토지 지상에 철파이프조 비닐하우스 등 공작물이 설치된 사실을 적발한 후 같은 해 9. 16. 이 사건 토지 소유자인 청구인에 대하여 개발제한구역법 제12조 위반을 사유로 상당한 기간을 정하여 시정(원상 복구)을 명하였으나, 청구인이 이에 응하지 아니하자 같은 해 11. 20. 청구인에 대하여 시정을 촉구하였다. 피청구인이 2019. 11. 20. 청구인에 대하여 한 시정촉구는 2019. 9. 16.자 시정명령과 동일한 내용의 요구를 반복하는 것으로서 기존의 시정명령의 이행을 독촉하는 것으로 볼 것이지, 이를 두고 종전의 시정명령을 철회하고, 청구인에게 새로운 시정명령을 하였다거나, 청구인에게 새로운 철거의무를 부과한 것으로 볼 만한 특별한 사정이 인정되지 않는다. 따라서 피청구인이 2019. 11. 20. 청구인에 대하여 한 시정촉구는 「행정심판법」 제3조제1항의 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부 그밖에 이에 준하는 행정작용에 해당한다고 볼 수 없으므로, 행정심판의 대상이 되지 아니하여, 이 부분 심판청구는 부적법하다. 다음으로 피청구인이 2019. 11. 20. 청구인에 대하여 한 이행강제금 부과예고처분 취소청구 부분을 살펴본다. 우선, 본안전 항변에 관하여 보면, 피청구인은 2019. 11. 20. 청구인에 대하여 한 이행강제금 부과예고로 인하여 청구인의 권리의무에 직접적인 변동이 초래되지 아니하므로 「행정심판법」 제3조가 정한 행정심판 대상에 해당하지 아니하여 이 부분 심판 청구가 부적법하다고 주장한다. 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라는 점을 고려하고 행정처분이 그 주체, 내용, 형식, 절차에 있어서 어느 정도 성립 내지 효력요건을 충족하느냐에 따라 개별적으로 결정하여야 할 것이며, 행정청의 어떤 행위가 객관적으로 국민에게 불이익을 주는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있고, 그 행위의 상대방이 이를 행정처분으로 인식할 정도라면 그로 인하여 파생되는 국민의 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에 비추어 볼 때 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익 내지 불안이 있는지 여부도 그 당시에 있어서의 법치행정의 원리와 국민의 권리의식 수준 등은 물론 행위에 관련한 당해 행정청의 태도도 고려하여 판단하여야 한다(대법원 1992. 1. 17. 선고 91누1714 판결). 인정사실 및 제출된 자료에 의할 때, ① 피청구인이 이 사건 처분서에서 이행강제금 산출내역을 첨부하여 구체적인 금액을 적시한 점, ② 이 사건 처분서에 이 사건 처분 문서를 수령한 날로부터 30일 이내에 시정명령에 따른 원상복구를 하지 않으면 이행강제금을 부과할 것이라고 예고한 점 등 처분 문서의 내용에 비추어 볼 때 청구인의 법적 불안의 존재를 인정할 수 있다고 할 것인데다가, 또 ③ 이 사건 처분서 본문 제4항에서 “본 처분에 대해 이의가 있을 경우에는 「행정심판법」 제27조 심판청구기간에 따라 처분이 있음을 알게 된 날로부터 90일 이내에 행정심판이나 「행정소송법」 제20조 제소기간에 따라 처분을 안 날로부터 90일 이내에 행정소송을 제기할 수 있음을 알려드립니다”라고 기재한 사실을 더하여 보면, 피청구인이 2019. 11. 20. 청구인에 대하여 한 이행강제금 부과계고가 행정심판의 대상에 해당하지 않는다고 보기 어렵다. 본안에 관하여 보면, 청구인이 이 사건 토지를 경락받았을 뿐이고 이 사건 4개 동 공작물의 소유자는 이 사건 토지의 전 소유자인 이○○이기 때문에 이를 철거할 권한이 청구인에게 없다고 주장하나, 개발제한구역법 제30조제1항은 시장·군수·구청장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치하는 행위를 적발한 경우에는 해당 행위자뿐만 아니라, 위반행위에 이용된 토지의 소유자에게도 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조의2제2항은 “시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다”고 규정하고 있으므로, 피청구인이 위 규정에 따라 위반행위에 이용된 이 사건 토지의 소유자인 청구인에 대하여 상당한 기간을 정하여 시정명령을 한 후 청구인 이에 응하지 아니하자 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하였으므로 이를 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다. 그리고 청구인은 철파이프조 비닐하우스인 이 사건 공작물 설치행위는 개발제한구역법 제12조제5항에서 정한 허가 또는 신고를 필요로 하지 않는 경미한 행위로서 개발제한구역법 시행규칙 제12조 별표 4에 해당하므로 이 사건 시정명령 및 이에 따른 이행강제금 부과예고 처분이 위법하다고 주장하나, 이 사건 토지의 지목이 임야이고, 개발제한구역법 시행규칙 제12조 별표 4는 허가 또는 신고 없이 설치할 수 있는 비닐하우스에 관하여 ‘채소ㆍ연초(건조용을 포함한다)ㆍ버섯의 재배와 원예를 위한 농업용 비닐하우스일 것’이라는 사용목적 및 용도뿐만 아니라, ‘구조상 골조 부분만 목제ㆍ철제ㆍ폴리염화비닐(PVC) 등의 재료를 사용하고, 그 밖의 부분은 비닐로 설치하여야 하며, 유리 또는 강화플라스틱(FRP)이 아니어야 하고(다만, 출입문의 경우는 투명한 유리 또는 강화플라스틱(FRP) 등 이와 유사한 재료를 사용할 수 있다), 화훼직판장 등 판매전용시설은 제외하며, 비닐하우스를 설치하여도 녹지가 훼손되지 아니하는 농지에 설치하여야 하고, 기초는 가로, 세로 및 높이가 각각 40센티미터 이하인 규모에 한하여 콘크리트 타설을 할 수 있으며, 바닥은 콘크리트 타설을 하지 아니한 비영구적인 임시가설물(보도블록이나 부직포 등 이와 유사한 것을 말한다)이어야 한다’고 그 요건을 규정하고 있는데, 청구인의 주장 및 제출된 자료만으로는 이 사건 토지상의 공작물이 위 규정에서 정한 용도 및 요건에 해당한다고 인정하기 어려우므로, 이에 어긋나는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 개발제한구역법 위반행위 시정촉구 부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 청구인의 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.