개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 2017. 5. 23. 청구인이 이 사건 토지에 허가나 신고 없이 석축(이하 ‘이 사건 석축’이라 한다)을 쌓은 사실을 확인하고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별 조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반했다는 사유로 청구인에게 2017. 5. 29. 처분 사전 통지를 거쳐 2017. 12. 10. 시정명령을 하였다. 피청구인은 청구인이 시정명령을 이행하지 아니하자 개발제한구역법 제30조의2에 따라 2022. 10. 18. 이행강제금 ○원 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. 8. 지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대ㆍ옹벽ㆍ사방시설 등의 설치 제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828053"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○번지 토지의 소유자이다. 나) 피청구인은 2017. 5. 23. 청구인이 이 사건 토지에 허가나 신고 없이 석축을 쌓은 사실을 확인하고, 개발제한구역법 제12조를 위반했다는 사유로 청구인에게 2017. 5. 29. 처분 사전 통지를 거쳐 2017. 12. 10. 시정명령을 하였다. 다) 피청구인은 청구인이 시정명령을 이행하지 아니하자 개발제한구역법 제30조의2에 따라 2022. 10. 18. 이행강제금 ○원 부과 처분하였다. 2) 개발제한구역법 제12조 제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. 한편, 같은 법 시행령 제19조 제8호에 따르면 지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대ㆍ옹벽ㆍ사방시설 등의 설치는 신고하고 할 수 있는 행위에 해당한다. 위 법리에 비추어 살피건대, 청구인이 주장하는 바와 같이 이 사건 석축이 지반의 붕괴나 그 밖의 재해를 예방하기 위한 목적으로 축조되었다고 하더라도 개발제한구역법 제12조 및 같은 법 시행령 제19조에 따라 신고를 득하지 아니하면 그 행위가 제한된다고 할 것인데, 청구인은 이 사건 석축을 축조하기 위한 일련의 신고서를 제출하였다고 주장할 뿐, 이에 따른 신고가 완료되었다고 입증할 만한 자료가 없으므로 이 사건 석축이 위법하다고 판단하여서 한 이 사건 처분은 적법하다. 3) 또한, 청구인은 피청구인의 행정지도에 따라 이 사건 석축을 축조하였으므로 위법하지 않다고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다. 행정지도는 비권력적 사실행위에 불과한 것이어서 그에 따름이 강제되는 것이 아니므로, 독자적으로 법 위반 여부를 판단하여 행동하였어야 할 것이고(서울고등법원 1992. 1. 29 선고 91구2030 판결), 행정관청이 국토이용관리법 소정의 토지거래계약신고에 관하여 공시된 기준시가를 기준으로 매매가격을 신고하도록 행정지도를 하여 그에 따라 허위신고를 한 것이라 하더라도 이와 같은 행정지도는 법에 어긋나는 것으로서 그와 같은 행정지도나 관행에 따라 허위신고행위에 이르렀다고 하여도 이것만 가지고서는 그 범법행위가 정당화될 수 없다(대법원 1994. 6. 14 선고 93도3247 판결). 이 판례의 취지에 비춰볼 때, 설령 청구인의 법 위반 행위가 피청구인의 행정지도에 따른 것이라는 청구인의 주장을 사실이라고 가정하더라도 법 위반 행위가 적법하게 되는 것은 아니며, 석축 행위는 청구인이 이 사건 석축을 쌓을 당시인 2012년에도 신고를 득하지 아니하면 개발제한구역 내에서는 시행할 수 없는 행위였으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.