개발제한구역법위반 이행강제금 부과예고 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 00-0에서 고철·고비철금속·폐지·공병 수집 및 판매업 등을 영위하는 법인이다. 피청구인은 2020. 12. 8. 청구인이 개발제한구역 내인 ○○시 ○○동 00-0번지 및 인근 00-0번지 (이하 ‘이 사건 토지’라고 한다) 에서 허가 없이 컨테이너 설치, 물건 적치 및 형질변경을 한 사실을 적발하였다. 피청구인은 청구인에게 2020. 12. 9. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 위반을 이유로 처분 사전통지를 하고, 2021. 1. 20. 위법행위 1차 시정명령을 하였으며, 같은 해 2. 25. 2차 시정명령을 하였다. 피청구인은 2021. 3. 31. 이 사건 토지에 대한 현장점검을 실시하여, 위반사항이 시정되지 않은 사실을 확인하고, 같은 해 4. 8. 청구인에게 이행강제금 부과예고 및 시정명령 이행촉구(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 이후 청구인은 2021. 5. 20. 청구인에게 의견을 제출하였고, 피청구인은 2021. 5. 25. 청구인에게 의견제출에 대한 회신을 하였다. 한편, 청구인은 2021. 3. 22. 경기도 행정심판위원회에 위 2021. 1. 20.자 1차 시정명령처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였고, 경기도 행정심판위원회는 2021. 6. 29. 기각재결을 하였다(2021경기행심425). 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인이 이 사건 토지 지상에 신축 36㎡, 적치(1) 90㎡, 적치(2),(3),(4) 330㎡, 형질변경 700㎡를 한 것은 개발제한구역법 제12조 위반행위로 같은 법 제30조에 따라 시정명령을 하고, 이후 시정명령 수령일로부터 30일 이내에 청구인이 시정하지 아니하였음을 이유로 같은 법 제30조의2에 따라 이행강제금 합계 181,270,800원을 부과하면서, 위 기간 내에 복구하지 않을 경우 같은 법 제30조의 2에 따라 이행강제금을 부과·징수하며, 같은 법 제31조, 제32조 및 「형사소송법」 제234조 제2항에 따라 사법기관에 고발조치할 뿐만 아니라, 「행정대집행법」 제3조 제2항에 따라 강제집행을 할 수 있다는 이 사건 처분을 하였다. 2) 위법행위 내역에 대한 사실오인 및 채증법칙을 위배함 가) 피청구인은 2021. 4. 8. 청구인에게 아래와 같이 행위구분, 규모, 구조, 용도를 적용하여 이행강제금 산출내역 및 산출을 하여 이행강제금 부과 예고를 하였으나 이는 사실오인 및 채증법칙을 위배한 부당한 처분이다. 나) 행위구분 중 신축 컨테이너 사무실은 청구인이 설치한 것이 맞다. 그러나 적치 1과 적치 2, 3, 4에 있는 물건은 수시로 반출되고 있는 것이고, 형질변경 부분은 700㎡가 아니라 약 40㎡(12평) 정도에 불과하고 계량저울이 설치된 자리이다. 피청구인은 형질변경에 대하여 잡종지와 답을 210㎡를 아스팔트로 포장하여 진입로로 형질변경을 한 것이라고 주장하나, 청구인인과는 무관한 것이다. 즉 주변에서 농사를 짓는 사람들과 청구인의 부동산 뒤쪽에서 농사를 짓는 사람들이 만들어 놓은 진입로인 것이고 청구인이 설치한 것이 아니다. 이 사건 부동산이 위치한 주변 농사짓는 사람들은 이웃과 서로 상의하여 농로를 내주고 일부 땅도 바꿔서 쓰고 있는데, 단속 공무원들은 자기들하고는 무관하다며 이를 회피하였다. ○○시 공무원이라면 시민을 위하여 조금씩 양보하고 좋은 쪽으로 생각하며 업무를 임했으면 하는 것이 아쉬울 뿐입니다. 다) 이 사건 토지는 2015년 전에 다른 사람이 사용하던 사업장이었고, 청구인은 이 사건 부동산을 매수하면서 전주인이 사용하던 모양 그대로 인수하여 사용하였다. 2014년~2015년 항공사진을 보면 누구나 알 수 있다. 진입로도 청구인이 아스팔트 포장하지 않고, 도로공사에서 해주는 그대로 사용하였을 뿐이다. 만약 진입로에 대한 이행강제금을 부과하여야 한다면 위와 같이 농사를 짓는 사람들에게 원상복구를 요구하여야 할 것이다. 라) 또한 잡종지를 아스팔트 포장 700㎡로 형질변경을 하였다고 주장하나, 이것 역시 사실과 다르다. 청구인은 계량 저울이 놓인 면적 40㎡(= 4m×10m)만 변경하였을 뿐이다. 3) 이 사건 처분은 재량권을 일탈한 것으로 위법·부당하다. 가) 청구인은 ○○ ○○구 ○○동에서 10년 넘게 경영하다가 경기도 ○○시 ○○동에서 15년 동안 위 사업을 운영하고 있고, 현재는 경기도 ○○시 ○○동 00-0번지에서 재활용사업을 하고 있다. 청구인은 2002. 1. 7. 본점 소재지를 ○○시 ○○동 00-0에 두고 고철·고비철금속·폐지·공평 및 판매업, 재활용품 수집 및 판매업, 재활용품 가공 및 제조업 등을 목적으로 사업자등록을 개설하고, 위 같은 날 ○○ ○○구 ○○동 00-0에 본점을 두고 회사를 설립하였다. 청구인은 위와 같이 사업자등록을 하고, 관할청으로부터 허가를 받아 위와 같은 목적의 사업으로 약 13년 정도 사업을 해왔다. 즉 피청구인이 아무런 제한 없이 이 사건 그린벨트에 사업자등록을 내주었고, 한국전력공사에서도 그린벨트라는 것에 신경 쓰지 않고 상업용 전기공급을 해주었다. 만약 피청구인이 처음부터 사업자를 내주지 않고, 전기도 공급되지 않았다면 청구인이 그린벨트에서 사업을 하지 않았을 것이다. 나) 청구인은 2015. 2. 11. ○○시 ○○동 00-0 잡종지 1461㎡를 매수하고, 같은 해 2. 12. 청구인 명의로 소유권이전등기를 마쳤다. 그리고 적치물이 있는 ○○시 ○○동 00-0 답 1596㎡(분할로 ○○시 ○○동 00-0로 이기됨)는 청구 외 조○○의 소유이다. 다) 위와 같이 청구인은 2021. 1. 현재 이 사건 목적지에서 약 20년간 위와 같이 고물상을 운영해 왔는데 이제 와서 개발제한구역이라면서 철거를 요구하고, 그렇지 않으면 이행강제금을 부과하겠다고 예고하는 것은 부당하다. 청구인은 이와 같이 다른 곳에서 위 사업을 운영해 오다가 ‘○○-○○간 고속도로’가 생기는 바람에 ○○ ○○동에서 ○○동으로 이사를 하게 되었다. 그런데 청구인은 이 사건 소재지로 이사를 와서 5년 동안 무려 3번이나 단속을 당하였다. 청구인은 2015. 8.부터 이 사건 소재지를 사용하였으나 이사를 오자마자 환경부 기자가 민원을 제기한 바람에 벌금(이행강제금) 1,200만 원의 처분을 받았고, 두 번째 단속은 2019. 원상복구 명령에 따라 장비, 인건비 등 2,000만 원 들여 원상복구 하고, 기계(압축기)는 이전할 수가 없어서 일부 치우지 못한 부분에 대하여 이행강제금 740만 원의 처분을 받고, 관할 검찰에 고발까지 당한 후 벌금 200만 원을 납부하였다. 라) 청구인은 2019. 9.까지 원상복구하고, 일부 물건에 대하여 적치되어 있지만, 코로나19 등으로 인하여 사정이 여의치 못하여 미루고 있던 차에 피청구인이 또다시 2020. 12.에 단속하였다. 당시 단속 공무원(신입)이 ‘옆집 단속하러 갔다’ 오던 길이라며 청구인의 사업장에 방문하였습니다. 이에 청구인의 대표자 송○○이 ‘단속 공무원께서 (사전 청구인의 사업장을 단속해야 한다고)허가를 내서 하였습니까?. 그린벨트에서 행위자체가 허가사항이 못 되고, 관할 시에서 허가를 내주지 않으니 전부 불법행위인 듯하다. ○○시엔 그린벨트로 묶인 땅들이 많다.’고 하면서 ‘힘들다. 자원재활용일은 주택가에서 할 수 없다.’고 하였다. 그런데 피청구인은 위와 같은 일이 있은 후, 5일 후 단속 공무원 2명이 나와 불법행위라며 단속하였다. 당시 청구인은 출동한 단속공무원에게 ‘민원이 들어왔으면 민원인과 원만한 해결을 할 수 있도록 만나게 해 달라.’고 요구하였지만, 해당 공무원은 무반응이었다. 일반 민원은 사업하는 사람들에게 치명적인 손실이 발생한다. 그래서 청구인은 만약 피해자가 발생하였다면 그들에게 피해를 보상하고 원만히 해결하고, 서로 상생할 수 있는 방법을 찾고자 하였다. 더욱이 코로나19로 경제적 손실도 많고, 겨우 생계유지를 하면서 운영하고 있는데, 2020. 12. 9.까지 무려 3번째 단속이 나오므로 인하여 저의가 의심스러울 정도다. 특히 청구인은 피청구인의 두 번째 단속으로 크나큰 어려움이 처해 있는데, 너무나 과한 단속이란 생각이 든다. 그린벨트 내 구조물에 대한 이행강제금을 부과하는 문제도 ○○시 공무원과 시관계자 분들은 주민들의 고충도 들어주시고 70년대 법으로만 처리하지 말고 선순환을 위해 주민과 지자체가 서로 상생할 수 있는 방안을 찾았으면 좋을 것이다. 그런데 피청구인의 GB(그린밸트) 단속 공무원은 코로나19로 전 국민이 힘들어 하는 현실에서 현실을 부정하고 원상복구만 하라고 단속하고 있는 바, 이는 재량행위를 일탈한 위법이 있다고 할 것이다. 청구인이 운영하는 고물상은 ○○시의 외곽에 위치하고 있어서 주변에 혐오를 주거나 위해를 가하는 것이 아닐 뿐만 아니라 주변경관에도 저촉되지 않는다. 나아가 청구인과 같은 주변에는 청구 외 행복자원, 매일상사 자동차고철, 가나안자원 등 오랫동안 자리 잡은 사업장과 함께 하고 있다. 4) 기타 사정 가) 청구인의 대표자 송○○은 35년 동안 국가장려사업이라는 재활용사업을 하면서 많은 희로애락을 겪으며 평생 재활용 사업만 하면서 다자녀 양육을 하면서 생계를 꾸리고 있다. 재활용업종도 코로나19로 힘들게 겨우 버텨가고 있다. 직원도 없이 배우자와 함께 하루 종일 10~12시간 문을 열어 놓고 작업하며 생계를 유지하고 있다. 나) 코로나19로 인하여 고철, 파지 수급도 어렵고, 수출 길도 막혀있고, 다른 곳으로 운반하기도 원활하지 않다. 일반민원을 외면할 수는 없겠지만 현 시국에 맞게 코로나19가 안정될 때까지 단속을 지양할 필요가 있다고 할 것이다. 5) 위와 같이 피청구인이 이 사건 지장물에 대하여 이행강제금 부과 예고 처분 등은 사실오인 및 재량권의 일탈행위로서 위법하다고 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지는 개발제한구역 내 토지로 개발제한구역법에 따라 건축물의 건축 등이 엄격히 제한된 곳임에도 불구하고 청구인은 행위허가 없이 이 사건 토지 지상에 신축, 물건 적치, 형질변경의 위법행위를 하였다. 이에 피청구인은 2021. 1. 20. 개발제한구역법 제30조 제1항에 따라 청구인에게 1차 시정명령을 하였고, 이후 같은 해 2. 25. 2차 시정명령을 하였으며, 그 이후인 같은 해 4. 8. 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인의 위법행위 내역에 사실오인이 있다고 주장에 대하여 청구인 물건 적치와 관련하여 수시로 반출된다고 하나 수시로 반출된다고 하여 기존 위법 면적이 달라지는 것이 아니라 이행강제금을 부과하기 전에 원상복구가 되어야 하는 것으로 원상복구가 이루어지기 전 적치와 반출이 반복되는 상황에서 이 사건 처분의 위법면적 산출에는 위법·부당함이 없다. 형질변경 규모 역시 위법행위 조사서 형질변경2 적발사진에서 볼 수 있듯이 바닥 전체가 아스팔트 포장되어 있음을 알 수 있다. 따라서 아스팔트 포장된 전체면적에 대해 면적을 산출한 것으로 해당 면적 산출에 어떠한 부당함이 없다. 원상복구한 진출입로에 대한 부분은 원상복구 완료를 확인하여 이 사건 처분 시 그 부분은 제외하고 금액을 산정하였다. 따라서 이 부분 역시 위법·부당함이 없다. 3) 재량권을 일탈한 처분이라는 주장에 대하여 청구인은 행위허가 없이 약 20년간 이 사건 토지에서 물건을 적치 등의 행위를 하면서 사업을 영위하여 온 것을 이유로 이 사건 처분이 재량권을 일탈하였다고 하나, 행위허가 없이 행해 온 위법행위가 시간이 경과하였다고 하여 적법한 행위가 되는 것은 아니고, 청구인이 인정하듯이 피청구인은 2015년과 2019년에 이러한 위법행위에 대해 이행강제금을 부과한바 있다. 그럼에도 불구하고 청구인은 현재까지 원상복구를 하지 않았고, 피청구인의 재단속에 적발되어 이 사건 처분에 이르게 된 것이다. 청구인의 의견을 반영하여 피청구인은 2021. 7. 31.까지 원상복구 기한을 연장하여 주는 등 청구인을 최대한 배려하여 행정절차를 진행하고 있다. 따라서 이 사건 처분이 재량권을 일탈하였다는 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 시정명령에관한 업무의 집행을 게을리하는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 기간을 정하여 그 집행을 철저히 할 것을 명령할 수 있다. 이 경우 명령이 이행되지 아니한 때에는 제1항의 규정에도 불구하고 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 직접 시정명령을 할 수 있으며, 국토교통부장관은 해당 지역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 할 수 있다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ③ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사(제2항에 따라 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 직접 시정명령을 하거나 국토교통부장관이 해당 지역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 하는 경우에 한정한다. 이하 제4항부터 제6항까지에서 같다)는 제1항에 따른 위반행위자등 가운데 영리 목적 또는 상습적 위반행위자등에 대하여는 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 허가취소를 요구할 수 있다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ④ 제3항에 따라 허가취소 요구를 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 특별한 사유가 없으면 허가를 취소하여야 하고, 그 결과를 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 알려야 한다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2017. 8. 9., 2020. 6. 9.> ⑤ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따른 명령과 관련하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 필요한 자료 또는 정보를 요청할 수 있으며 그 요청을 받은 자는 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 한다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2017. 8. 9., 2020. 6. 9.> ⑥ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제2항에 따라 위반행위자등에 대하여 시정명령을 한 경우 이를 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. <신설 2009. 2. 6., 2013. 3. 23., 2017. 8. 9.> ⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2009. 2. 6.> 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한까지 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6., 2020. 3. 24., 2020. 6. 9.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 “시정명령”은 “이행강제금 부과ㆍ징수”로 본다. <신설 2013. 5. 28.> ⑧ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> [본조신설 2009. 2. 6.] 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 위법행위 조사서, 1차 시정명령서, 2차 시정명령서, 출장복명서, 이 사건 처분서, 등기부등본, 2021경기행심425 사건 재결서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 00-0에서 고철·고비철금속·폐지·공병 수집 및 판매업 등을 영위하는 법인이다. 나) 피청구인은 2020. 12. 8. 청구인이 개발제한구역 내인 이 사건 토지에서 다음과 같이 허가 없이 컨테이너 설치, 물건 적치 및 형질변경을 한 사실을 적발하였는데, 이 사건 토지 중 00-0번지는 청구인 소유이고, 00-0번지는 청구 외 조○○ 소유이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025889"></img> 다) 피청구인은 청구인에게 나)항 표와 같은 위법행위에 대하여 2020. 12. 9. 처분 사전통지를 거쳐, 2021. 1. 20. 1차 시정명령을 하였으며, 같은 해 2. 25. 2차 시정명령을 하였다. 라) 피청구인은 2021. 3. 31. 이 사건 토지에 대한 현장점검을 실시한 결과 나)항의 형질변경1(규모 210㎡)에 대한 원상복구만 이루어지고 그 외 위반사항에 대하여는 원상복구가 되지 않은 사실을 확인하였다. 마) 피청구인은 2021. 4. 8. 청구인에게 다음과 같이 산정한 이행강제금 181,270,800원이 부과될 수 있음을 예고하고 시정명령 이행을 촉구하는 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025891"></img> 바) 한편, 청구인은 2021. 3. 22. 경기도 행정심판위원회에 위 2021. 1. 20.자 1차 시정명령처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기했고(2021경기행심425), 경기도 행정심판위원회는 2021. 6. 29. ‘청구인이 물건의 적치 등으로 이 사건 토지를 점유 내지는 관리하고 있음을 인정할 수 있고, 이 사건 처분이 사실오인으로 인한 것이라는 사정을 찾아볼 수 없으며, 청구인이 이 사건 토지에서 약 20년간 고물상을 운영해왔다거나, 이 사건 토지가 주변경관에 저촉되지 않는다거나 인근에 동종사업장이 다수 존재한다는 청구인의 주장이 모두 사실이라고 하더라도, 그러한 사정만으로 개발제한구역법 제12조 제1항 소정의 행위허가를 받은 것으로 간주되거나 이를 갈음하는 것으로 볼 수는 없으며, 개발제한구역법 규정의 취지 등을 종합적으로 고려할 때 재량권을 일탈한 처분이라고 보기도 어렵다’는 이유로 기각재결을 하였다. 2) 먼저 이 사건 심판청구 중 위반행위 시정촉구 부분에 대한 취소 청구에 대하여 살펴본다. 피청구인은 2020. 12. 8. 이 사건 토지 지상에 허가 없이 컨테이너가 설치되어 있고, 물건이 적치되어 있으며 형질이 변경된 사실을 적발하여, 청구인에게 2020. 12. 9. 처분 사전통지를 하고, 2021. 1. 20. 1차 시정명령 및 2021. 2. 25. 2차 시정명령을 하였다. 이후 청구인이 형질변경된 부분 중 일부분에 대하여만 원상복구를 한 사실을 확인하고 원상복구를 하지 않은 나머지 위반행위에 대하여 2021. 4. 8. 시정 촉구를 하였다. 따라서 2021. 4. 8. 청구인에게 한 시정촉구는 원상복구가 되지 않은 위반행위에 대한 2020. 1. 20. 1차 시정 명령과 동일한 내용을 반복하는 것으로서 기존의 시정명령의 이행을 독촉하는 것으로 볼 것이지 이를 두고 종전의 시정명령을 철회하고 청구인에게 새로운 시정명령을 하였다거나 청구인에게 새로운 철거의무를 부과한 것으로 볼 만한 특별한 사정이 인정되지 않는다. 그렇다면 피청구인이 2021. 4. 8. 청구인에게 한 시정촉구는 「행정심판법」 제3조 제1항의 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부 그 밖에 이에 준하는 행정작용에 해당한다고 볼 수 없어 행정심판의 대상이 되지 않는다고 할 것이므로 이 부분 심판청구는 부적법하다. 다음으로 이 사건 심판청구 중 2021. 4. 8.자 이행강제금 부과예고처분 취소청구에 대하여 살펴본다. 청구인은 위법행위 내역에 사실오인 및 채증법칙이 위반이 있다고 주장하나, 적치된 물건의 일부가 수시로 반출되는 점만으로는 해당 토지를 원상복구하였다고 인정하기는 어렵고, 이 사건 토지 지상에 설치된 아스팔트를 청구인이 설치하지 않았다고 하더라도 청구인이 이를 이용하고 있음에는 다툼이 없으며, 아스팔트가 설치된 이 사건 토지 중 00-0번지는 청구인 소유라고 할 것인바, 청구인은 개발제한구역법 제30조 제1항의 행위자 즉 ‘위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자’에 해당한다고 할 것이다. 따라서 이 부분에 대한 사실오인 또는 채증법칙 위반은 없다. 또 청구인은 약 20년간 고물상을 운영하여 온 점, 이 사건 토지 지상에서 사업을 운영함에 있어 한국전력공사가 상업용 전기를 공급한 점, 인근에 동종사업장이 다수 존재하는 점, 주변경관에 혐오를 주거나 위해를 가하지 않는다는 점, 이 사건 토지에서 고물상을 운영한 지난 5년 동안 3번이나 단속을 하고 2015년경 및 2019년경 두 번의 이행강제금을 부과한 점, 코로나19로 인하여 경영이 어려운 점 등을 모두 고려할 때 이 사건 처분은 재량권을 일탈하여 부당하다고 주장한다. 이행강제금 부과예고는 시정명령을 받은 자가 시정기간 내 이를 이행하지 않는 경우 이행강제금 부과처분 이전에 내려지는 처분인데, 청구인의 경우 시정명령 이후 진입로로 형질변경한 부분을 제외한 나머지 위법행위에 대하여 원상복구를 하지 않았고, 이 사건 이행강제금 부과예고는 청구인인 원상복구를 한 부분을 제외한 나머지 위반행위만 그 대상으로 하고 있는 점, 이 사건 시정명령의 취소를 구하는 청구인의 행정심판청구에 대하여 이미 기각재결이 내려졌고, 그 외 달리 이 사건 시정명령이 위법·부당하다고 볼 만한 사정이 없는 점, 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고, 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도·시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 목적에서 개발제한구역 내 건축행위 등을 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 일정한 요건의 충족을 전제로 피청구인의 허가를 받아 할 수 있도록 정하고 있는 점, 청구인이 주장하는 사실만으로는 청구인이 개발제한구역법 제12조 제1항 소정의 행위허가를 받은 것으로 간주되거나 이를 갈음한 것으로 보기 어려운 점 등을 모두 종합하여 판단하건대, 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 시정명령 이행촉구 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구는 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.