개발행위 불허가처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○-○번지 외 7필지(부지면적 1,458㎡, 지목 : 대·전·임·목·철, 용도지역 : 자연녹지지역 및 보전녹지지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 가스충전소 부지조성을 위하여 2015. 4. 23. 피청구인에게 개발행위(토지형질변경) 허가 신청(이하 ‘이 사건 제1신청’이라 한다)을 한 자로, 피청구인은 청구인의 제1신청에 대하여 도시계획위원회를 열어 심의한 결과 2015. 6. 26. 재심의 판정이 있었고, 같은 해 7. 23. 재심의한 결과 부결처리 되자, 2015. 7. 30. 청구인의 제1신청에 대하여 교통사고 위험 및 주변환경과의 부조화 등의 사유를 붙여 개발행위 불허가 처분(이하 ‘이 사건 제1처분’ 이라 한다)하였다. 한편, 청구인은 2015. 3. 26. 피청구인에게 액화석유가스 충전사업 허가신청(이하 ‘이 사건 제2신청 이라’한다)을 하였고, 피청구인은 2015. 4. 9. 개발행위허가의 선이행 등의 보완사항의 이행을 청구인에게 요구하였고, 청구인이 같은 해 5. 11., 6. 10., 7. 13., 보완사항 기간 연장을 신청하자, 피청구인을 청구인의 연기신청을 받아 들여 보완 기한을 연장하였으나, 피청구인의 이 사건 제1처분으로 인하여 보완사항을 이행하지 못하였으며, 피청구인은 2015. 8. 25. 민원서류 보완알림을 재차 통지하고, 같은 해 9. 8. 청구인의 이 사건 제2신청을 반려처분(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제5조의 규정에 따라 액화석유가스충전사업의 허가를 득하기 위하여, 같은 법 시행규칙 제3조에서 정한 구비서류를 첨부하여 피청구인에게 액화석유가스 충전사업 허가신청서를 제출하였고, 아울러 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○-○ 번지 외 7필지를 사업부지로 하여 위험물 저장 및 처리시설인 가스충전소 부지조성을 위해 개발행위 허가를 신청하였다. 그러나 청구인은 피청구인인 ○○시장으로부터 2015. 7. 30. 개발행위허가신청에 대한 불허처분을 받았고, 액화석유가스 충전사업 허가신청 역시 개발행위 허가를 선이행하라는 이유로 반려처분을 받았다. 2) 피청구인의 개발행위허가 거부처분의 사유는 아래와 같습니다. - 아 래 - ① 신청부지는 (구) ○○ 번국도와 LPG가스충전소 진·출입로를 연결하는 사항으로서 마치터널을 통과한 후 곧바로 감속차로를 계획하여 내리막길 및 곡선부로 터널 내·외부 명암차이 등으로 인한 차량운전자의 시야확보가 불량하여 빈번한 교통사고의 위험이 있고, 사업부지 뒤편에 주택들이 위치하고 있고 다세대주택이 건립 중에 있으나 8M 이상의 성토 및 옹벽을 설치하여야 하는바, 대지의 안전과 주변 환경과의 조화를 이루지 못하는 등 가스충전소로서의 입지가 부적정하다. ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항 제4호 및 제5호 규정에 의거 개발행위 허가가 주변 환경이나 경관과 조화를 이루어야 하며, 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절해야 하고, 같은 법 시행령 제56조(개발행위의 허가 기준) 제1항 및 제4항 규정과 같은 법 시행령 별표1의2, 「개발행위허가운영지침」 (국토교통부훈령 제524호, 2015. 5. 8.) 3-2-4 및 3-2-5 규정, 「○○시도시계획조례」 제21조(개발행위허가의 기준 등) 별표1 규정에 의거 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 않아야 하고, 개발행위로 인한 대기오염 동 환경오염 발생의 우려가 없어야 하며, 해당시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 않는 안전한 구조로 하여야 한다. ③ 따라서 동 신청건의 사업부지는 구 국도 ○○호선 서울방향 마치터널을 통과하자마자 위치하는 부지로 도로를 이용하는 차량운전자의 시야 확보가 용이하지 못한 구간으로 판단되며, 차량 소통에 방해가 되며 교통사고 위험과 사업부지 진입차량의 원활한 교통 소통의 어려움이 있을 것으로 판단되고, 인근주택과 주변 환경과의 조화 및 주변교통소통에 지장을 초래하고 있으므로 불허한다. 피청구인은 위의 ①，②，③의 이유를 들어 본 건 개발행위허가 신청을 불허하고 있으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 같은 법 시행령 별표1의2 (1. 분야별검토사항, 라. 주변지역과의 관계, 마. 기반시설)를 불허가처분의 근거로 주장한다. 그러나, 해당 규정의 내용을 살펴보면 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272755"></img> 3) 이 사건 신청지는 행정구역상 ○○동에 소재한 토지로 지적 공부상 철, 대, 전, 임, 목으로 등재되어 있고, 도시계획구역외 지역이며 자연녹지지역이다. 현재 신청부지는 ○○방향 마치터널 출구의 오른 쪽에 위치해 있고, 신청지상에 위험물처리시설(액화석유가스충전소)를 설치하여 ○○-○○간 차량의 가스공급을 원활하게 하여 경제활성화에 도움이 되고자 개발행위를 신청하였다. 또한 위험물 처리시설을 사용함에 있어 인접토지 및 인근지역 주민에게 피해를 최대한 미치지 않도록 하기 위해서 피해방지시설 및 공사계획시설물을 설치할 예정이다. 4) 「도로법」과 같은 법 시행령, 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 등을 종합하여 살펴보면, 신청지와 접해있는 구 ○○번 국도는 4차선 이상의 도시계획도로이므로 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제5조제1항에 해당하여, 피청구인이 처분서에서 주장하는 터널 내·외부 사이의 명암차이라는 사유로는 연결허가의 금지 구간 적용을 받지 않는다. 또한 「도로의 구조·시설에 관한 규칙」 상 감속차로에 내리막경사 보정률은 75M(테이퍼 포함)이나 청구인은 안전한 교통소통 및 진·출입을 위해 5M를 더 연장하여 80M(테이퍼 포함)의 감속차로를 확보하였다. 그리고 가속차로의 법정 길이는 120M(테이퍼 포함)이나 이 또한 차량 진·출입의 안전을 위해 16.8M를 추가 연장하여 136.8M(테이퍼 포함)를 확보하였다. 5) 사업부지 진·출입 차량의 원활한 교통소통의 어려움 및 교통사고 위험에 관하여, 청구인은 도로점용허가 접수시 ○○시청 내 도로관리팀, 교통계획과, 공원과, 자전거도로팀, 조명시설팀 그리고 ○○경찰서, 의정부국토관리사무소, 도로교통공단 등 도로교통전문기관의 교통성 및 진출입 안전에 관한 교통처리계획도와 진출입 동선 개선방향, 교통안전 대책 등 협의부서 의견을 반영·보완하여 2회의 전체협의 및 3회의 보완사항 충족 후 ○○동 3-6 번지 외 10 필지 1,890㎡에 관하여 LPG충전소 진·출입로를 목적으로 하는 LPG충전소 도로점용허가를 득하였다. 그런데, 이 사건 신청지가 빈번한 교통사고의 위험이 있다는 피청구인측 도시개발과의 주장은 이를 인정할만한 증거도 없으며 마치터널을 통과하여 감속차로를 계획한 것이 내·외부 명암 차이 등으로 차량운전자의 시야확보가 불량하여 빈번한 교통사고의 위험이 있다는 피청구인의 주장에 대해서는 오히려 “주유소 진출입을 위한 가감속 차선을 설치하는 것은 교통흐름의 지장을 해소하기 위하여 기존차선 외 도로점용을 통하여 새롭게 차선을 신설하는 것”이라는 2005-616 행정심판에서의 판단도 있었다. 또한 위에서 설명한 대로 해당 도로는 「도로법 시행령」 제49조에서 말하는 도로로 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조의 연결허가의 금지구간 규정은 적용되지 않는다. 이 사건 개발행위로 가감속 차선이 추가로 설치·정비된다고 하여도 교통의 흐름에 방해가 될 우려는 없다. 또한 기존의 구 ○○번국도 도시계획도로는 길어깨의 배수시설이 없어 우천시 수막현상을 유발하나, LPG충전소 가감속차로를 개설하면 배수로를 설치하여 수막현상을 억제하는 효과가 있어 교통사고의 위험을 낮출 수 있다. 6) 피청구인이 주장하는 ‘인근주택들이 위치하고 주변 환경과의 조화 및 8M 이상의 옹벽설치 문제’와 관련하여도, 신청지는 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」에서 규정하고 있는 1종, 2종 보호시설과의 안전거리를 충족했으며, 청구인은 인접주택과 인근 교회 등으로부터 충전소 개설에 따른 동의서를 받았다. 또한 이 사건 신청지는 도시지역인 자연녹지지역으로 지정되었을 뿐, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 상의 용도지역인 경관지구나 미관지구의 지정이 없는 지역으로 이에 저촉을 받지 않는 지역이다. 주변지역 역시 이미 도시화가 진행되고 있고 인접지 공터에는 화물자동차 등이 다수 주차되어 있는 실정이다. 청구인은 피청구인측 친환경개발지침에 따라 구조기술사의 옹벽안전성에 관한 구조 계산서를 제출하였고, 인접주택부근의 옹벽은 3.5M에 지나지 않으며, ○○교 교량과 자전거길 등 주거시설이 없는 일부 구간만 8M가 넘는 부분이 있을 뿐이다. 또한 사업부지의 전체옹벽의 길이는 129.7M로 이중 8M 이상의 옹벽이 차지하는 구간의 길이는 9M이다. 이 또한 주택들이 위치한 구역이 아닌 ○○교 교량의 하단과 자전거길 등 주거시설이 없는 구간으로 피청구인의 주장은 사실이 아니다. 그런데도 피청구인의 불허사유는 마치 주거시설이 위치한 구간을 포함한 전체구간에 8M 이상의 옹벽이 설치되는 것처럼 사실을 오인한 위법이 있다. 또한 피청구인은 개발행위허가의 불허사유에서 다세대주택이 건립중이나, 8M이상의 옹벽을 설치하여야 하는바 대지 안전과 주변환경과의 조화를 이루지 못한다고 주장하는데, 건립중인 다세대주택은 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」에서 정하고 있는 보호 시설과의 안전거리 이상 떨어진 곳에 위치하고 있다. 또한, 현재 청구인의 주택의 높이는 6M로 청구인의 주택 철거 후 3.5M옹벽 설치 시, 옹벽이 지반에 1M 묻히는 사실을 감안하면 실제로는 2.5M의 옹벽이 세워지는 것이다. 결과적으로 사업지 뒤편 주택의 일조권이 향상되므로, 인근주민들 역시 본 LPG충전소 사업에 동의를 한 사실이 있다. 따라서 피청구인이 적시한 이 부분 처분 사유는 재량권의 일탈·남용이라고 할 것이다. 그리고 피청구인이 거부처분의 근거로 주장하는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 같은 법 시행령 별표1의2 (1. 분야별검토사항, 라, 주변지역과의 관계, 마. 기반시설) 중 라. 주변지역과의 관계 규정을 보더라도 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙여서 허가를 해주는 것이 아닌 추상적 판단만으로 청구인에게 개발행위허가 신청을 불허한 것은 피청구인이 본 건 개발행위허가를 불허함으로써 달성하려는 공익에 반해 청구인이 그동안 수 많은 보완요구에 성실히 응해왔고, 사업을 진행하면서 시간적, 경제적으로 투자를 해온 점에 비추어 보면 청구인의 사익침해가 현저히 크다고 사료된다. 청구인은 그동안 피청구인의 수많은 보완요구에 성실히 응해왔다. 그러나 피청구인의 주장과 같은 사실오인으로 인해 주택이 있는 부분에 8M이상의 옹벽을 설치한다고 판단하여 주변 환경과의 조화를 이루지 못한다는 일반적·추상적 판단으로 이를 거부처분 할 것이 아니라, 개별적이고 구체적인 사정들을 검토하여 조경수 식재등 주변 환경과의 조화를 위한 구체적인 조건을 부관으로 붙이는 등의 허가처분을 하여야 함이 타당하다고 사료된다. 7) LPG연료를 사용하는 차량은 택시, 장애인, 국가유공자 및 저소득층 사회취약계층이고, 신청시는 13.5km 동 방향의 LPG충전소가 위치하지 않은 구간에 위치하고 있어, 이 일대는 원활한 연료공급이 어려운 실정이다. 또한 청구인은 피청구인측에 이 사건 사업과 관련한 집단민원이 접수된 것을 알고 있다. 그러나 청구인은 신청지 인근, 반경 150M내에 있는 주택, 근린생활시설, 교회 등에 거주하는 주민분들로부터 LPG충전소 개설에 관하여 동의를 받았다. 집단민원을 제기한 사람들은 안전거리의 3배수 (150M)가 넘는 거리 밖에 거주하는 주민분들로서 오히려 청구인의 사업부지보다 반대편 방향에 위치한 GS○○충전소에서 더 가까이 거주하는 분들이다. 청구인은 이 사건 신청지에 5년 이상 거주하면서 인접주민들의 애로사항과 의견을 오랫동안 들어왔고 충전소 건립과 관련하여 주민분들의 편의를 고려해 LPG충전소 설계에 적극적으로 반영했다. 인접 주민분들은 현재 2회 이상의 신호체계를 거쳐 1Km 이상을 우회하여 (구) ○○번 국도 도시계획도로에 진입하고 있는 실정이다. 청구인은 인접 주민 분들의 의견을 수렴하여 이런 애로사항을 해결하고 주민들의 편의를 위해, 청구인은 LPG충전소 설계에 마을 주민의 진·출입을 위한 통로박스를 개설하여 인접 주민들의 도시계획도로에 진·출입을 용이하도록 계획·설계하였다. 8) 피청구인의 보완요구 및 청구인의 조치내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272749"></img> 10) 청구인은 충전소사업을 위해 오랜 기간을 피청구인의 보완요구에 성실히 응해왔고 관련사항을 빠짐없이 이행해 왔다. 피청구인측 스마트에너지팀, 도로관리팀, 건축l 과 및 산림녹지과의 보완사항에 대해 모든 자료를 제출, 보완사항을 이행하였다. 도로교통공단, ○○경찰서, 의정부국토관리사무소 등 도로교통전문기관의 교통성 및 진출입 안전에 관한 교통처리계획도와 진출입 동선 개선방향, 교통안전 대책 등 2회의 전체협의 및 3회의 보완사항 충족 후 도로점용허가를 득하여, 피청구인측 도시개발과의 주장처럼 교통사고발생의 위험이 크다는 주장 역시 인정하기 힘들다. 그러나 피청구인은 가장 중요한 개발행위허가를 피청구인의 사실오인의 위법과 일반적·추상적 판단으로 인해 불허처분 하였다. 이상, 살펴본 점을 종합적으로 고려하면, 피청구인(도시개발과)이 주장하는 주변환경과의 조화, 교통위해발생 방지 등의 개발행위허가신청에 대한 불허사유는 청구인에게 매우 부당하고 가혹하다. 〔보충 주장〕 11) 피청구인이 청구인의 개발행위에 대하여 ○○시 도시계획위원회의 부결처리한 심의결과에 따라 불허가 처분하였다는 주장에 대하여, 개발행위에 대한 도시계획위원회는 그에 대한 심의를 담당하는 심의기관일 뿐 처분청의 재량권이 구속되는 의결·결정 기관이 아니므로 위 위원회의 의결은 처분청을 기속하지 않는다. 그럼에도 피청구인은 단지 ○○시 도시계획위원회의 추상적·일반적 통념이나 경험칙상의 심의결과만을 놓고 불허가 처분을 한 점은 법치행정을 추구해야 할 피청구인으로서 그 절차적 적법성에 대한 설득력이 다분히 부족하다 볼 수 있다. 12) 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조(연결허가의 금지구간) 제5호(터널 내·외부 명암 차 관련 규정)의 적용 문제에 대하여도, 피청구인은 답변서에서 본 건 사업부지가 도시계획도로 (구) ○○번 국도 마치터널에서 서울방향으로 나오자마자 내리막길 및 곡선부 도로에서 불과 110미터에 위치한 부지로서 터널 내·외부 명암차이 등으로 인한 차량운전자의 시야확보가 불량하고, 교통사고의 위험이 있어 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조(연결허가의 금지구간) 제5호(터널 내·외부 명암차 관련 규정)을 적용함이 타당하다고 주장하고 있으나, 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」을 적용했을 때, 이 사건 도로는 피청구인의 주장처럼 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조(연결허가의 금지구간)제5호(터널 내·외부 명암 차 관련 규정)는 도시지역에 있는 일반국도 및 도시계획도로에서는 적용할 수 없다. 왜냐하면 이 사건 도로는 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제5조(도시지역 등에서의 연결허가 기준) 제1항제1호의 적용을 받기 때문이다. 이는 피청구인이 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」을 제대로 해석하지 못함에서 기인한 것으로, 「도로법」 제52조(도로와 다른 시절의 연결)제1항은 도로와 다른 시설의 연결에 관해 고속국도, 자동차전용도로, 그 밖에 대통령령이 정하는 도로에 관해서 미리 도로관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있다. 그리고 「도로법 시행령」 제49조에서는 “그 밖에 대통령령이 정하는 도로”를 1. 일반국도 2. 지방도 3. 4차로 이상으로 도로구역이 결정된 도로로 규정하고 있으며, 도로법 제52조제3항은 도로와 다른 시설의 연결에 따른 허가의 기준 절차 등 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도에 관하여는 국토교통부령(도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙)으로 정하고, 그 밖의 도로(자동차전용도로, 지방도, 4차로 이상으로 도로구역이 결정된 도로)에 관하여는 해당 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체(체)의 조례로 정하도록 규정하고 있다. 위의 법령과 규칙을 종합해보면 이 사건 도시계획도로 (구) ○○번 국도는 위 법령에서 말하는 「도로법 시행령」 제49조의 “4차로 이상으로 도로구역이 결정된 도로”에 해당하며, 또한 「도로법」 제52조제3항에서 말하는 “그 밖의 도로”에 해당한다. 따라서 연결허가의 기준절차 등 필요한 사항은, 현재 피청구인이 이에 대한 조례를 제정하지 않아 상위 법령인 「도로법」 및 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」을 적용 내지 준용하여야 한다. 다음은 이와 관련한 청구인의 국민신문고 질의에서 국토교통부 도로운영과 ○○○ 담당자가 답변한 내용이다. 위의 국토교통부의 답변 내용을 종합해보면, 이 사건 도로는 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」을 적용하며, 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제5조 제1항에 따라 같은 규칙 제6조(연결허가의 금지구간)제5호(터널 내·외부 명암차 관련 규정)을 적용하지 않는다고 설명하고 있다. 그런데 피청구인은 단순히 본 건 도로를 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조(연결허가의 금지구간)제5호(터널 내·외부 명암차 관련 규정)의 적용을 받는다고만 주장하면서 같은 규칙 제5조제1항(도시지역 등에서의 연결허가 기준)에 대한 언급을 하지 않아 사안의 논점을 흐리고 있다. 본 건 도로는 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제5조(도시지역 등에서의 연결허가 기준) 제1항제1호에서 말하는 “1. 해당 일반국도가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법」 제2조제4호에 따른 도시·군 관리 계획(이하 ”도시·군관리계획”이라 한다)에 따라 정비되어 있는 경우”로서, 현재 도시계획도로 구 ○○번 국도이다. 또한 위 도로는 이미 기존 가·감속 차로와 진·출입로가 정비되어 있는 도로에 해당한다. 따라서 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조(연결허가의 금지구간) 단서에서 말하는 도시 지역에 있는 일반국도로서 같은 규칙 제5조제1항제1호(도시관리계획에 따라 정비되어 있는 정우)의 어느 하나에 해당하므로, 같은 규칙 제6조(연결허가의 금지구간)의 제5호 규정(터널 내·외부 명암차 관련 규정)을 적용 할 수 없다. 피청구인은 이 사건 도로를 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조(연결허가의 금지구간) 제5호(터널 내외부 명암차 관련 규정)를 적용할 수 없음에도 관련규정의 법리오인과 이 규칙에 대한 정확한 이해 없이 청구인의 개발행위허가 신청을 불허가하고 있는 실정이다. 또한 피청구인이 주장하고 있는 교통사고의 위험과 관련하여, 피청구인은 구체적인 교통사고위해의 발생 사례나 기술적인 분석 자료도 없이 단지 터널 내·외부 명암차이 등으로 인한 차량운전자의 시야확보가 불량하다는 추상적인 이유만으로 처분의 타당성을 주장함은, ○○시 도시관리팀 내지 소관위원회의 일반적인 통념이나 경험칙상의 심리결과일 뿐이다. 12) 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제35조(입체교차 변속차로의 길이)를 준용하여가·감속차로의 최소길이를 산정하는 문제와 관련하여, 피청구인은 답변서에서 “청구인은 (구) ○○번 국도는 4차선 이상의 도시계획도로임을 감안 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 별표5 변속차로의 길이 및 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제35조(입체교차 변속차로의 길이)에 의거 가·감속차로의 최소길이 및 보정률을 산정하였으나”, “(구) ○○번 국도는 도시계획도로이기는 하나 수년 전까지 국도였던 도로로 주변의 교통소통 및 안전을 위하여 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제35조(입체교차 변속차로의 길이)를 준용하여, 가·감속차로의 최소길이를 산정하여야 하며, 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조(연결허가의 금지구간)제5호(터널 내·외부 명암차 관련 규정)규정을 적용함이 타당하다”고 주장하고 있다. 그러나 위 부분은 피청구인의 사실오인의 부분이 있다. 피청구인측 도로관리팀과 도로교통공단 경기지부는 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 별표5 변속차로의 길이를 적용하였을 뿐 임에도, 피청구인은 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제35조(입체교차 변속차로의 길이)에 의거 가·감속 차로의 최소길이를 산정하였다고 사실을 왜곡하고 있다. 이 사건 도로는 피청구인이 말하는 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제35조(입체교차 변속차로의 길이)를 준용할 수 있는 입체교차로가 아니다. 이 사건 도로는 피청구인이 답변서에서 주장하는 것처럼 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제35조(입체교차 변속차로의 길이)를 준용할 수 없는 곳 임에도 청구인이 동 규칙에 의거 가·감속차로의 최소길이를 산정하였다고 사실을 왜곡하였고, 또한 피청구인은 본 건에 대해 같은 규칙 35조(입채교차 변속차로의 길이)를 적용시키라는 주장을 하고 있다. 입체교차란 고속도로나 주간선도로의 기능을 가진 도로가 동일한 평면도로에서 교차하는 것이 아니라, 높이를 달리해서 다른 도로와 교차하는 경우를 의미하는 바, 이 사건 도시계획도로(구) ○○번 국도는 같은 규칙의 적용 대상이 아니다. 피청구인의 답변서에서 주장한 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제35조(입체교차 변속차로의길이)규정은 입체교차의 변속차로의 길이에 관한 규정으로 여기서 입체교차란 같은 규칙 제33조에서 규정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272747"></img> 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제35조 제l항 및 제3항은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272763"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272761"></img> ‘연결로’란 건축용어로서, 교차로에서 방향을 전환할 때 양측 도로를 연결하는, 큰길에서 갈라져 빗나간 길을 의미하며, 본선도로에서 다른 도로로 연결해주는 인터체인지 및 교차로를 생각하면 쉽게 이해할 수 있다. 따라서 피청구인의 주장처럼 본 건 도로는 입체교차로의 변속차로 연결로로써 차량이 일정한 속도를 유지하며 고속도로나 주간선도로(자동차전용도로)에서 다른 도로로 연결해주는 도로가 아닌 기존 도시계획도로에서 새롭게 차선을 신설하여 교통흐름에 지장 없이 안전하게 차량의 감속을 유도하여 LPG충전소를 진입하기 위한 감속차로일 뿐이다. 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제35조(입체교차 변속차로의 길이) 제1항 및 제3항의 적용을 받는 도로가 아님에도, 피청구인은 본 건과 관련 없는 법 규정을 적용하라는 억지주장을 답변서에 추가하였다. 피청구인은 사안에 맞지 않는 법 규정의 준용 내지 적용은 본 건 행정심판의 심리과정에서 심판위원의 판단을 흐리게 할 수도 있을 것으로 사료된다. 이 사건 신청지는 입체교차의 문제가 아님에도 피청구인은 명백히 잘못된 법적용으로 본 사안의 논점을 흐리고 있다. 다음은 이와 관련한 청구인의 국민신문고 질의에서 국토교통부 간선도로과 백도준 담당자가 답변한 내용이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272767"></img> 즉, 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제35조제2항의 본선의 종단경사의 크기에 따른 감속차로의 길이 보정률은 이를 준용할 수 있겠으나, 본 건 도로는 도시계획도로이므로, 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제35조제1항 및 제3항(입체교차 변속차로의 길이)의 규정이 적용되는 입체교차로는 아니다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272769"></img> 청구인은 이 사건 신청에서 위의 표에 기재된 바와 같이, 도로교통공단 경기지부의 의견을 반영하여 길이 보정율을 적용, 15m를 더 연장하여 75m이상의 감속차로를 확보하였고, 적법하게 도로점용허가를 득한 상황이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272779"></img> 피청구인은, 답변서에서 관련 법 규정조차 제대로 적용하지 못하고 단지 허가권자라는 이유로 청구인의 적법한 개발행위허가신청을 구체적인 이유도 없이 추상적인 사유만을 내세워 불허가처분 하였다. 또한 한 걸음 더 나아가 피청구인은 최초의 불허사유에서 주장하지 않았던 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제35조(입체교차 변속차로의 길이)를 준용하라는 엉뚱하고 사안에 맞지 않는 사유를 이번 답변서에서 추가하여 사실을 왜곡하고 있다. 13) 피청구인은 답변서에서 “이 사건 부지는 용도지역상 자연녹지이기는 하나 국토계획법 제36조 및 같은 법 시행령 제30조 제4호 다‘ 목 규정에 의거 도시의 녹지공간의 확보 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서, 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역으로 주변환경이나 경관과 조화를 이루기 어렵다고 판단하여 이 사건 제1처분에 이르렀다”고 주장하고 있다. 피청구인의 이와 같은 주장은 국토계획법상 녹지지역과 자연녹지의 정의를 설명한 것에 불과하다. 그러나 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」 및 ○○시 조례에 의하면 주거지역, 상업지역을 제외한 녹지지역과 공업지역은 LPG충전소를 설치할 수 있는 지역이며, 이 사건 사업부지는 자연녹지지역으로 적법하게 LPG충전소를 설치할 수 있는 지역이다. 그런데 이 사건 사업부지 역방향의 250m 지점에 위치한 ○○○○충전소의 경우 2,153㎡ 전체가 보전녹지지역이다. 이는 피청구인의 논리대로라면 보전해야 할 녹지로서 개발행위허가를 허가해주면 안 되는 곳이기도 하다. 그러나 보전녹지지역인 ○○○○충전소의 경우는 개발행위허가가 가능하고, 자연녹지지역인 본 건 사업부지는 개발행위허가가 불허된다는 것은 모순이다. 피청구인이 답변서에서 인용했던 국토계획법 시행령 제30조제4호를 보면 녹지지역의 의미를 세분하여 정의하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272777"></img> 위의 규정을 종합해보면, 보전녹지지역은 자연녹지지역보다 더 엄격한 잣대로 규제·관리하여 자연환경·경관을 보존할 필요성 있는 지역이다. 이 사건 사업부지의 역방향 250m지점에 위치한 ○○○○충전소의 “보전녹지지역”은 도시의 자연환경·경관·산림 및 녹지공간을 보전할 필요가 있는 지역임에 반해, 청구인의 신청지는 “자연녹지지역”으로 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역이다. 이 사건 신청지는 자연녹지지역(이)고, 피청구인은 답변서에서 “제한적인 개발이 가능한 지역이 자연녹지이고 개발을 제한할 수 있는 지역도 자연녹지”라는 표현을 하였는데, 이는 행정편의주의적인 표현이며 허가권자인 행정청의 재량이 행정청의 자의적인 판단에 좌지우지된다는 말에 지나지 않는다. 피청구인은 답변서에서 무엇이 불가피한 경우인지를 전혀 언급하지도 않고, 단지 “주변환경이나 경관과 조화를 이루기 어렵다”라는 판단은 국토계획법 시행령에서 말하는 불가피한 경우로 해석하기에는 적절하지 않은 주장이다. 14) 국토계획법 및 같은 법 시행령 별표1의2 (1. 분야별검토사항, 라. 주변지역과의 관계, 마. 기반시설)은 개발행위허가의 기준에 대해서 규정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272765"></img> 「국토계획법」 상의 개발행위허가의 기준을 살펴보면, 허가관청인 피청구인으로서는 “주변환경이나 경관과 조화를 이루기 어렵고 미관은 물론 교통소통에 지장을 초래할 것” 이라는 일반적·추상적·개연적인 판단으로 이를 거부처분 할 것이 아니라, 개별적이고 구체적인 사정을 검토하여 경관이나 미관을 훼손한다면 이를 설계변경이나 청구인의 경관계획에 의한 조경수 식재를 조건으로 하는 등의 부관 내지 조건을 붙인 허가처분을 하여야 함이 타당하다고 이해할 수 있다. 그럼에도 불구하고 구체적이지 못한 사유로 본 건 개발행위허가를 불허한 것은 부당하고 가혹하다. 15) 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제6조는 ‘시장·군수·구청장은 제5조제1항부터 제3항까지 또는 제6항에 따른 허가 또는 변경허가의 신청이 있으면 사업의 영위로 인해 공공의 안전과 이익을 해치지 아니할 것 등의 요건을 모두 갖춘 경우 허가하여야 한다’고 규정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272759"></img> 또한, 「○○시 액화석유가스사업 허가기준」에 관한 조례는 다음과 같이 규정하고 있다. 위의 ○○시조례에 의하면 주거지역, 상업지역을 제외한 녹지지역과 공업지역은 LPG충전소를 설치할 수 있는 지역이며, 심지어 이 사건 신청지는 학교정화구역과 문화재보호구역도 아니다. 청구인의 신청지는 차량 진·출입로가 접한 사업소의 부지 경계면이 폭16m이상의 도로에 접하고 있으며 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」, 같은 시행규칙 별표4 제1호 가목 1) 가) 에서 규정하고 있는 기준의 2배 이상인 반경 48m로, 위의 조례에서 정한 요건을 모두 충족하고 있다. 청구인은 이 사건 신청과 관련하여 이미 건축1과장, 경기도○○○○교육지원청교육장(평생교육건강과장), 고용경제과장, 교통계획과장, ○○경찰서장(경비교통과장), ○○소방서장(재난안전과장), 녹색성장과장, 대중교통과, 도로건설과장, 도로정비과장, 도시디자인과장, 산림녹지과, 여성보육과장, 유기농업과장, 의정부국토관리사무소, 지적과장, 철도시설공단수도권본부, 그리고 하수처리과장과의 협의와 보완사항을 모두 충족하였으며, 한국가스안전공사(경기북부지사)의 LPG충전시설 기술검토 결과 안전성을 확보하였고, 관련 법 규정에 따라 적법하게 ○○시 도로정비과에서 도로점용허가도 득하여 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제6조의 허가의 기준을 충족하였다. 그렇다면 이는 피청구인이 본 건 개발행위신청에 대하여 허가를 하여야 하는 사항임에도 불구하고 막연하고 구체적이지 못한 사유로 본 건 개발행위허가 신청을 불허하고 있다. 16) 주변환경과의 조화 문제와 관련하여서, 피청구인은 “이 사건 부지는 인근에 주택 및 교회 등이 위치하고 있어 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용 계획 등 이 주변 환경이나 경관과 상호 조화를 이루기 어렵다”고 주장하고 있으나, 이 지역은 ○○교 옆에 위치한 지역으로 오히려 ○○교 교량과 교각 부분이 위압감을 줄 수 있을지언정, 청구인이 ○○시 친환경개발지침을 준수하여 설계한 이 사건 신청지의 구조물이 주변경관과의 부조화로 문제가 되지는 않을 것으로 사료된다. 또한 이 사건 신청지의 옹벽을 포함한 성토고는, 접하는 도시계획도로면 (구) ○○번 국도보다 높지 않아 조망이나 경관을 크게 훼손한다고도 볼 수 없다. 이 사건 신청지는 도로면보다 3m 내지 4.5m 정도 낮은 지역으로 포락이 되어 있는 부지로서, 옹벽을 설치한다고 해서 조망권과는 크게 상관이 없는 지역이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272771"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272753"></img> 아래의 사진은 피청구인이 답변서(을제3호증)에서, 이 사건 신청지 인근에 있는 주택 및 교회 등이 위치하고 있어, 주변환경이나 경관과 상호조화를 이루기 어렵다고 제시한 사진으로, 청구인이 사진을 그대로 인용하여 사실관계의 명확한 이해를 돕기 위해 재해석한 사진이다. - 이 사건 신청지에 위치한 청구인 주택은 3층(약 6m)으로 오히려 뒤에 위치한 인근 주택의 조망과 시야를 가리고 있는 실정이지만, 사업계획대로 LPG충전소를 건립할 경우 청구인의 주택은 철거할 예정이며, 청구인의 주택이 철거되고 옹벽이 설치되면 오히려 옹벽이 지반에 1m 묻히는 사실을 고려하면, 실제로 옹벽의 높이는 2.5m로서 현재 청구인의 주택의 높이인 6m보다 3.5m가 낮아지기 때문에, 인근주택 거주자들은 현재보다 조망권과 일조권이 향상되므로 이미 본 사업에 동의를 하였다. 따라서 피청구인의 주장처럼 청구인의 옹벽설치가 인근주택 및 교회의 조망권을 침해한다는 주장은 터무니없는 주장으로서, 심지어 인근교회는 본 건 사업부지의 옹벽이 들어서는 부분에서 약 85m 떨어진 곳에 위치하고 있으며, 본 건 옹벽 완성시의 옹벽 상단보다 교회 부지가 지형적으로 높은 곳에 위치하여 조망권 문제를 야기할 이유조차 없으므로 더욱더 피청구인의 주장은 설득력이 없다. 또한 청구인은 이미 사업부지 반경 150m이내에 있는 모든 주거시설의 주민분들과 심지어 주거시설이 아닌 교회의 신도분들 그리고 근린생활시설의 인근 소유자 분들에게도 청구인의 LPG충전소 건립에 관한 충분한 설명과 의견 수렴을 거쳐 본 건 사업부지 설계에 적극적으로 반영하여 전원 동의를 받은 상태이다. 본 건 사업 부지는 용도지역상 자연녹지지역으로만 지정되었을 뿐 국토법상의 용도지구인 경관지구나 미관지구의 지정이 없는 지역이고, ○○교 교량이 본 건 사업지 및 마을 위로 지나가서 피청구인의 주장처럼 LPG충전소가 건립된다고 하여 주변 환경이나 경관과 상호조화를 이루기 어렵다는 설명은 설득력이 없다. 피청구인은 본 건 사업에 대한 심도 있는 검토 없이 결정한 소극행정의 전형으로 심히 부당한 처분이라 사료된다. 16) 피청구인이 답변서 주장하는 “전체옹벽 길이 129.7m 중 8m이상의 옹벽이 9m이기는 하나, 이 사건 부지경계 외곽 3면에 평균높이 4.5m의 옹벽을 약120m를 설치하는 것으로 계획하고 있어, 인근주택 소유자 등 지역주민들에게 심리적인 위압감과 불안감을 조성하고, 조망권의 피해를 줄 수 있는 계획으로 주변 경관 및 환경과도 조화를 이루지 못하였다”는 주장에 대하여, 피청구인은 최초의 개발행위불허 사유와 답변서에서 주장했듯이 옹벽과 관련한 법적·기술적 문제에 관해서는 전혀 언급이 없었다. 본 건 사업부지의 효율적 활용이 가능하도록 ○○친환경개발지침을 준수하여, 구조계산(토질 및 기초기술사 나길수)에 따라 토류구조물 옹벽의 안정성 검토를 하여 설계된 것으로 기술적·법적으로 전혀 문제가 되지 않는 구조이다. 또한 국토계획법 시행령 ‘개발행위 기준’에 따른 「○○시 도시계획조례」 제21조 소정의 ‘안전조치’는 성토의 형질변경 자체가 적정하다면 이에 따르는 옹벽설치는 당연히 수반되어야 하는 필요적 행위이다. 그렇다면 청구인이 신청한 이 사건 사업부지의 개발행위허가 신청과 관련하여 토지의 형질변경 그 자체에 하자나 위법이 있는 것이 아닌 이상 주변지역과의 관계에서 단지 “심리적인 위압감, 불안감 조성 및 조망권의 피해 등을 이유로 주변 경관 및 환경과 조화를 이루지 못한다”는 일반적·추상적·개연적인 판단으로 이를 거부처분 할 것이 아니라 개별적이고 구체적인 사정을 검토하여 이 건 사업부지의 실질옹벽 높이인 3m 내지 4.5m에 대한 L형 콘크리트 옹벽이 경관이나 미관을 훼손한다면 이를 설계변경이나 청구인의 경관계획에 의한 조경수 식재를 조건으로 하는 등의 부관을 붙인 허가 처분을 하여야 함이 타당하다 사료된다. 또한 피청구인의 주장대로 평균 높이 4.5m의 옹벽을 약 120m를 설치하는 것이 인근주택 소유자 둥 지역주민들에게 심리적인 위압감과 불안감을 조성하고, 조망권의 피해를 줄 수 있는 계획으로, 주변 경관 및 환경과도 조화를 이루지 못한다면, 본 건 사업부지 근처의 경춘선자전거길의 옹벽과 인근 건립중인 단독주택 단지의 옹벽 및 역방향의 ○○○○충전소의 옹벽 역시 동일한 기준을 적용해야 할 것임에도 유독 이 사건 신청지에 설치계획인 옹벽에 대해서만 추상적 사유를 들어 개발행위허가 신청을 불허하는 것은 형평성에 위배되는 처사이다. 17) 피청구인은 답변서에서 “사업부지에서 동방향의 서울 쪽으로 약 7km 떨어진 곳과 ○○읍 방향으로 약 6.5Km 떨어진 곳에 각각 LPG충전소가 위치하고 있어 동방향의 LPG차량 운전자의 연료공급에 큰 어려움이 없으며, 사업부지 반대방향 도로에 마치터널에서 약400미터 떨어진 지점에 1곳의 LPG충전소가 위치하고 있으므로 LPG의 원활한 공급이 가능한 지역임”이라고 주장하고 있으나, 피청구인이 답변서에서 13.5Km의 의미를 서울 쪽 약 7km와 ○○읍 방향으로 약 6.5km 떨어진 곳에 LPG충전소가 위치하고 있다는 주장으로, 이는 청구인의 13.5Km의 주장을 작은 단위로 나누어 설명한 것에 지나지 않는다. 여기서 중요한 점은 이 13.5km 동 방향으로 충전소가 하나도 없는 실정이라는 것으로 아래의 사진자료를 보면 피청구인의 “LPG차량 운전자의 연료공급에 큰 어려움이 없다”는 주장은 설득력이 없는데, 피청구인이 주장한 ○○○○충전소가 본 건 사업부지와 가깝다고 해도, 피청구인의 이러한 주장은 현 교통체계를 전혀 고려하지 않은 주장으로, 역방향의 ○○○○충전소에서 LPG를 공급 받기 위해서는 본 건 사업부지 기준으로하여 약 5.5km를 돌아와야 하는 점을 고려하면 “LPG의 원활한 공급이 가능한 지역”이라는 주장이 설득력이 없다고 할 것이다. 18) 이 사건 제2처분에 대하여여도, 피청구인은 답변서에서 청구인에게 최종보완을 요구하였는데 개발행위 선이행에 대한 보완사항을 최종적으로 이행하지 못하여 이 사건 제2처분을 하였다고 주장하고 있다. 하지만 이 사건 제2처분은 청구인의 개발행위허가 신청에 대한 피청구인의 허가가 있어야 가능하므로 전적으로 허가권자인 피청구인의 결정에 달려 있는 문제이다. 청구인은 본 건 행정심판청구에서 개발행위허가신청의 불허가처분의 위법·부당성을 주장하고 있으므로, 피청구인의 제1처분이 취소된다면 개발행위허가가 선이행 되는 것이므로, 제2처분 역시 그 하자를 치유하게 된다. 19) 이상 살펴본 바와 같이 피청구인은 법리적용의 판단착오와 추상적인 사유만으로 청구인의 개발행위허가신청에 대해 명확한 법적근거도 없이 부정적인 판단으로 불허가처분을 한 것으로 사료된다. 이는 어떠한 이유인지는 모르겠으나 청구인은, 피청구인이 결론을 개발행위불허로 이미 결정해놓고 본 사안에 대한 최소한의 법적 검토도 하지 않고 애매모호한 사유를 내세워 억지로 끼워 맞추는 것이라고 생각할 수 밖에 없다. 개발행위허가 신청과 관련한 허가권자의 재량행위는 무엇이 합목적적인가를 따져서 판단해야하는 공익재량이라고 할 수 있다. 따라서 행정청의 재량에 속하는 처분이라도 그것은 공익상의 이유를 들어 합목적적으로 판단해야지 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있어서는 안 될 것이다. 그러나 해당 지자체에서는 아직도 개발행위허가와 같은 사안을 재량행위라는 이유로 국민의 인허가 과정애서의 고통을 가중시키고 있다. 이는 박근혜 정부 3.0에서 추구하는 규제 개혁의 취지에도 어긋나며 법치행정을 추구해야할 피청구인으로서 불허처분의 근거로는 너무나 추상적인 사유라고 할 수 있다. 피청구인이 주장하는 주변 환경과의 조화, 교통위해발생 방지 등의 개발행위허가신청에 대한 불허사유와, 답변서에서 처음 주장한 조망권 및 주변주민들의 심리적 위압감등의 추상적인 불허사유는 피청구인의 관련규정의 법리오인과 법적근거 없는 주장 및 LPG충전소 건립에 대한 이해부족과 선입견으로 개발행위신청을 불허가하는 것은 청구인에게 매우 부당하고 가혹한 처사이다. 나. 피청구인 주장 〔이 사건 제1처분 관련〕 1) 이 사건 제1처분에 관하여, 청구인은 2015. 4. 23. 피청구인에게 이 사건 부지에 위험물저장 및 처리시설(가스충전소)부지를 조성코자 개발행위(토지형질변경)허가 신청서를 제출하였다. 국토계획법은 행정청이 개발행위허가 여부를 결정할 때 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변경관 및 환경과의 조화 등을 고려함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하도록 하면서, 같은 법 제58조제1항제4호 및 제5호는 신청된 개발행위가 주변 환경이나 경관과 조화를 이루며, 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절한 경우에만 개발행위 허가를 하도록 하고 있다. 같은 법 제56조 및 「개발행위허가 운영지침」(국토 교통부 훈령 제524호, 2015. 5. 8.), 「○○시도시계획조례」 제21조에서 개발행위로 건축하는 건축물 또는 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하여야 하고, 해당시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하는 안전한 구조로 하여야 한다”고 규정하고 있다. 2) 그런데 이 사건 부지에 관하여는 ○○시 도시계획위원회가 “신청부지는 교통사고 위험이 있고, 대지의 안전과 주변 환경과도 조화를 이루지 못하는 등 위험물저장 및 처리시설(가스충전소)로서의 입지 부적정”으로 부결처리하였을 뿐 아니라, (구) ○○번국도 서울방향 마치터널을 통과하자마자 위치하고 있는 부지로 도로를 이용하는 차량 운전자의 시야 확보가 용이하지 못하고, 차량 통행에 방해와 교통사고 위험은 물론 사업부지 진입 차량의 원활한 교통 소통의 어려움이 있을 것으로 판단되었을 뿐 아니라 인근에 주택들이 위치하고, 다세대주택 등을 건립 중에 있어 주변 환경과의 부조화, 주변 교통소통에 지장을 초래할 가능성이 매우 높다. 3) 따라서 피청구인은 청구인의 신청이 국토계획법 제58조제1항제4호 내지 제5호, 같은 법 시행령 제56조 제1항 및 제4항 규정과 「개발행위허가운영지침」 3-2-4 및 3-2-5, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표1의2, 「○○시 도시계획조례」 제21조 별표1 규정에 부적합한 사유로 불허가하였다. 한편, 피청구인은 대안으로 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조의 규정에 적합하도록 계획하고, 원활한 교통소통 계획 및 주변환경과의 조화 등을 반영한 사업계획서를 작성 후 개발행위허가 신청 시 가능한 사항임을 청구인에게 통보하였다. 4) 이 사건 제1처분에 관하여, 청구인은 이 사건 부지 진·출입을 위하여 적법하게 도로점용허가를 득하였고, 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」에 의거 안전한 교통소통 및 진·출입을 위하여 법정길이 이상의 가·감속차로를 확보하였으며, 이 사건 부지와 접하고 있는 (구) ○○번 국도는 도시계획도로로 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조 규정에 의한 연결허가의 금지구간 적용을 받지 않을 뿐 아니라, 가·감속차로 설치 시 배수로 설치로 배수시설이 없는 (구) ○○번국도의 수막현상을 억제할 수 있는 효과로 교통사고 위험성을 낮출 수 있고, 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」에서 규정하고 있는 안전거리를 충족하였으며, 인접주택과 교회 등에 동의서를 받았고, 이 사건부지는 자연녹지지역으로 지정되었을 뿐 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 상의 경관지구나 미관지구의 지정된 지역도 아니어서 위험물저장 및 처리시설(가스충전소)의 건립이 제한된 지역도 아니며, 전체옹벽 길이 129.7미터 중 8미터이상의 옹벽은 9미터에 불과하나 8미터이상의 옹벽을 전체구간에 설치하는 것처럼 사실을 오인한 판단의 위법이 있고, 청구인의 주택 철거 후 옹벽이 설치 될 경우 현재의 주택높이(6미터)보다 낮아 뒷 편의 주택 일조권 향상에도 기여할 수 있으며, LPG는 저소득층 및 사회취약계층의 서민 연료로서 사업지 반경 13.5길로미터 동 방향의 LPG충전소가 위치하고 있지 않아, 원활한 연료공급이 어려운 실정인데도 피청구인이 사실오인 및 일반적·추상적 판단으로 부당하고 가혹한 처분을 하였다고 주장하고 있다. 5) 이 사건 제1처분에 관하여, 청구인은 이 사건 부지 진·출입을 위한 도로점용허가를 득한 바 있으나, 위 도로점용허가는 LPG충전소 사업을 위한 선행허가에 불과 할 뿐, 위 허가를 득하였다하여 반드시 국토계획법 제56조 규정에 의한 개발행위허가를 하여야 하는 것은 아니다. 그리고 피청구인은 위 도로점용허가 시 “타 법령에 의하여 허가를 득해야 하는 사항에 대하여 수허가자가 개별적으로 인허가를 득해야 하며, 도로점용허가의 목적이 되는 LPG충전소 건축에 대한 행위를 득하지 않을 시 도로점용허가가 취소된다”고 조건을 부여한 바 있다. 6) 청구인은 (구) ○○번 국도는 4차선이상의 도시계획도로 임을 감안 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 별표5 변속차로의 최소길이 및 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제35조(입체교차 변속차로의 길이)에 의거 가·감속차로의 최소길이 및 보정율을 산정하였으나, (구) ○○번 국도는 도시계획도로이기는 하나 수년 전까지 국도였던 도로로 국토계획법 시행령 별표1의 2 (1. 분야별 검토사항 마. 기반시설), 「개발행위허가운영지침」 3-2-5 및 「○○시 도시계획조례」 제21조 별표1 (1. 분야별 검토사항 마. 기반시설)규정에 의거, 주변의 교통소통 및 안전을 위하여 「도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙」 제35조(입체교차 변속차로의 길이)를 준용하여 가·감속차선의 길이를 산정하여야 하며, 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조(연결허가의 금지구간) 제5호 규정을 적용함이 타당하다고 판단하였다. 청구인의 신청지는 (구) ○○번 국도 마치터널에서 서울방향으로 나오자마자 내리막길 및 곡선부 도로에서 불과 110미터에 위치해 있는데, 이러한 이유로 터널 내에서 터널 밖으로 진출시 운전자의 시야 확보가 불량하고, 교통사고의 위험이 있다. 피청구인은 이러한 이유로 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조(연결허가의 금지구간) 제5호 규정을 적용함이 타당하다고 판단하였다. (을 제2호증 주변현황 및 사진 참조) 7) 또한 이 사건 부지는 인근에 주택 및 교회 등이 위치하고 있어 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용 계획 등이 주변 환경이나 경관과 상호 조화를 이루기 어렵고, 용도지역상 자연녹지지역이기는 하나 국토계획법 제36조 및 같은 법 시행령 제30조 제4호 다목 규정에 의거 도시의 녹지공간의 확보 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역으로, 주변 환경이나 경관과 조화를 이루기 어렵고 미관은 물론 교통소통에 지장을 초래할 것으로 판단하여 이 사건 제1처분에 이르게 된 것이다. 위와 같이 제한적인 개발이 가능한 지역이 자연녹지지역이고 공익목적에 따라 개발을 제한 할 수 있는 지역이다. 8) 한편, 청구인이 주장하는 바와 같이, 전체옹벽 길이 129.7미터 중 8m이상의 옹벽이 9미터이기는 하나, 이 사건 신청지 경계 외곽 3면에 평균 높이 4.5미터의 옹벽을 약120미터 설치하는 것으로 계획(을 제4호증 옹벽전개도 및 단면도)하고 있어, 인근 주택 소유자 등 지역주민들에게 심리적인 위압감과 불안감을 조성하고, 조망권의 피해를 줄 수 있는 계획으로 주변 경관 및 환경과도 조화를 이루지 못한다. 또한, 사업부지에서 동 방향의 서울 쪽으로 약7km 떨어진 곳과 ○○읍 방향으로 약6.5km 떨어진 곳에 각각 LPG충전소가 위치하고 있어, 동 방향 LPG차량 운전자의 연료공급에 큰 어려움이 없으며, 사업부지 반대방향 도로에 마치터널에서 약400미터 떨어진 지점에 1곳의 LPG충전소가 위치하고 있으므로 LPG의 원활한 공급이 가능한 지역이다. 따라서 피청구인이 사실오인과 일반적·추상적 판단으로 이 사건 불허가 처분을 하였다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 〔이 사건 제2처분 관련〕 9) 이 사건 제2처분에 관하여는, 피청구인은 청구인이 2015. 3. 26. 이 사건 부지에 액화석유가스 충전사업을 하고자 제출한 민원에 대하여 검토 및 협의한바 보완사항이 있어 청구인에게 「민원사무 처리에 관한 법률」 제13조제1항 규정에 의거 보완을 요구하였으나, 청구인이 같은 법 제14조 규정에 따른 기간 내에 보완을 이행하지 못하자 2015. 9. 8. 이 사건 제2처분을 하였다. 또한 그 대안으로 국토계획법에 의거 개발행위허가를 선이행하거나 사업이 가능한 부지로 신청하여야 할 사항임을 청구인에게 통보하였다. 이 사건 제2처분에 관하여, 청구인은 특별한 근거를 제시하지 않은 채 이 사건 제2처분을 취소해 달라고 주장하고 있다. 10) 「민원사무처리에 관한 법률」 제13조제1항은 행정기관의 장은 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여, 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다고 규정하고 있는바, 청구인이 제출한 액화석유가스충전사업 허가신청서의 검토 및 협의결과 개발행위허가 선이행 등의 보완사항이 있어 보완요청을 하였으나, 청구인이 보완기간 내에 보완사항을 이행하기 어려운 사유로 연장을 3회 요청하여 「민원사무처리에관한 법률 시행령」 제14조제2항 규정에는 2회로 한정하고 있음에도 총 3회에 걸쳐 보완기간을 연장해주었다. 11) 피청구인은 청구인이 보완기간을 연장해주었음에도 보완사항을 이행하지 않아 동 시행령 제14조 제3항 규정에 의거 10일의 기간을 주어 최종 보완요청 하였는데, 청구인은 개발행위허가 선이행에 대한 보완사항을 최종적으로 이행하지 못하였고, 피청구인은, 민원인이 동 시행령 제14조에 따른 기간 내에 민원서류를 보완하지 않았을 경우 반려의 이유를 밝혀 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있다는 같은 법 시행령 제15조 제1항 규정에 따라 청구인에게 보완사항 미이행에 따른 반려의 이유를 밝혀 이 사건 제2처분을 한 것이므로, 이 사건 제2처분이 위법·부당하다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】[시행 2015.1.6.] [법률 제12974호, 2015.1.6., 일부개정] 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 라. 녹지지역: 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 보전관리지역: 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 나. 생산관리지역: 농업·임업·어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역 3. 농림지역 4. 자연환경보전지역 ② 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호 및 같은 항 각 호 각 목의 용도지역을 도시·군관리계획결정으로 다시 세분하여 지정하거나 변경할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> [전문개정 2009.2.6.] 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 [시행 2015.3.11.] [대통령령 제26142호, 2015.3.11., 일부개정] 제30조(용도지역의 세분)국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)은 법 제36조제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획결정으로 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2009.8.5., 2012.4.10., 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 주거지역 가. 전용주거지역 : 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 (1) 제1종전용주거지역 : 단독주택 중심의 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 (2) 제2종전용주거지역 : 공동주택 중심의 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 나. 일반주거지역 : 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (1) 제1종일반주거지역 : 저층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (2) 제2종일반주거지역 : 중층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (3) 제3종일반주거지역 : 중고층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 다. 준주거지역 : 주거기능을 위주로 이를 지원하는 일부 상업기능 및 업무기능을 보완하기 위하여 필요한 지역 2. 상업지역 가. 중심상업지역 : 도심ㆍ부도심의 상업기능 및 업무기능의 확충을 위하여 필요한 지역 나. 일반상업지역 : 일반적인 상업기능 및 업무기능을 담당하게 하기 위하여 필요한 지역 다. 근린상업지역 : 근린지역에서의 일용품 및 서비스의 공급을 위하여 필요한 지역 라. 유통상업지역 : 도시내 및 지역간 유통기능의 증진을 위하여 필요한 지역 3. 공업지역 가. 전용공업지역 : 주로 중화학공업, 공해성 공업 등을 수용하기 위하여 필요한 지역 나. 일반공업지역 : 환경을 저해하지 아니하는 공업의 배치를 위하여 필요한 지역 다. 준공업지역 : 경공업 그 밖의 공업을 수용하되, 주거기능ㆍ상업기능 및 업무기능의 보완이 필요한 지역 4. 녹지지역 가. 보전녹지지역 : 도시의 자연환경ㆍ경관ㆍ산림 및 녹지공간을 보전할 필요가 있는 지역 나. 생산녹지지역 : 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역 다. 자연녹지지역 : 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272757"></img> ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> 【개발행위허가운영지침】[국토해양부 훈령 제524호 2015. 5. 8.] 3-2-4. 주변지역과의 관계 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 3-2-5 기반기설 (1) 진입도로는 건축법에 적합하게 확보(다른 법령에서 강화된 기준을 정한 경우 그 법령에 따라 확보)하되, 해당 시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것 【○○시 도시계획 조례】 제21조(개발행위허가의 기준 등) 개발행위허가의 기준 등에 관한 구체적인 사항은 별표 1과 같다. [별표1] 개발행위허가기준(제21조 관련) 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 마. 기반시설 (1) 주변의 교통시설에 지장을 초래하지 아니할 것 (2) 대지와 도로의 관계는 「건축법」 및 다음의 기준에 적합하여야 함. (나) 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하고, 안전한 구조로 하여야 한다. 【민원사무처리에 관한 법률】[시행 2014.11.19.] [법률 제12844호, 2014.11.19., 타법개정] 제13조(민원서류의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. 【민원사무처리에 관한 법률 시행령】[시행 2014.11.19.] [대통령령 제25751호, 2014.11.19., 타법개정] 제14조(서류의 보완 등) ① 법 제13조제1항에 따라 민원인에게 민원서류의 보완을 요구하는 경우에는 문서·구술·전화·팩스 또는 인터넷 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 민원실등의 장은 제1항에 따라 보완요구를 받은 민원인이 보완요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 민원실등의 장은 민원인이 제2항의 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니하였을 때에는 다시 보완을 요구할 수 있다. 이 경우 보완에 필요한 기간은 10일로 한다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원서류의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. [전문개정 2012.12.20.] 제15조(민원서류의 반려 등) ① 민원실등의 장은 민원인이 제14조에 따른 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니하였을 때에는 반려의 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있다. ② 민원실등의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 보완요구가 2회에 걸쳐 반송되었을 때에는 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ 민원인이 민원을 취하하여 민원서류의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 민원인에게 돌려주어야 한다. ④ 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 제5조에 따라 접수·처리된 증명서나 그 밖에 이와 유사한 문서(전자문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 15일이 지날 때까지 수령하지 아니한 경우에는 이를 종결처리할 수 있다. [전문개정 2012.12.20.] 【도로법】 [시행 2015.5.28.] [법률 제13086호, 2015.1.28., 타법개정] 제2조(정의)이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "도로"란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다. 2. "도로의 부속물"이란 도로관리청이 도로의 편리한 이용과 안전 및 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리를 위하여 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 또는 공작물을 말한다. 가. 주차장, 버스정류시설, 휴게시설 등 도로이용 지원시설 나. 시선유도표지, 중앙분리대, 과속방지시설 등 도로안전시설 다. 통행료 징수시설, 도로관제시설, 도로관리사업소 등 도로관리시설 라. 도로표지 및 교통량 측정시설 등 교통관리시설 마. 낙석방지시설, 제설시설, 식수대 등 도로에서의 재해 예방 및 구조 활동, 도로환경의 개선ㆍ유지 등을 위한 도로부대시설 바. 그 밖에 도로의 기능 유지 등을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설 3. "국가도로망"이란 제10조 각 호에 따른 고속국도와