개발행위허가 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○길 ○○ 필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 이 사건 토지를 야영장 부지로 조성하기 위하여 2022. 12. 22. 피청구인에게 공유수면의 점·사용허가가 의제되는 개발행위(토지형질변경)허가를 신청하였다. 이에 피청구인은 청구외 한국농어촌공사 화안사업단의 의견을 들은 후 2023. 8. 17. 청구인에게 개발행위허가 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제61조(관련 인ㆍ허가등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ협의ㆍ해제ㆍ신고 또는 심사 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. 1. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따른 공유수면의 점용ㆍ사용허가, 같은 법 제17조에 따른 점용ㆍ사용 실시계획의 승인 또는 신고, 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허 및 같은 법 제38조에 따른 공유수면매립실시계획의 승인 ② 제1항에 따른 인ㆍ허가등의 의제를 받으려는 자는 개발행위허가 또는 변경허가를 신청할 때에 해당 법률에서 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ④ 제3항에 따라 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】 제4조(공유수면의 관리) ① 공유수면을 관리하는 국가나 지방자치단체는 공유수면을 보전하고 지속적으로 이용할 수 있도록 환경친화적으로 관리하여야 한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공유수면은 해양수산부장관이 관리하고, 그 밖의 공유수면은 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 관리한다. 1. 「배타적 경제수역 및 대륙붕에 관한 법률」 제2조에 따른 배타적 경제수역 2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 공유수면 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용ㆍ사용”이라 한다)의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 「수상에서의 수색ㆍ구조 등에 관한 법률」 제19조에 따른 조난된 선박등의 구난작업, 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 사항 외에 공유수면을 점용ㆍ사용하는 행위 ③ 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 제12조(점용ㆍ사용허가 등의 기준) ① 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용ㆍ사용허가를 하거나 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 할 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. 1. 공유수면 점용ㆍ사용 면적, 기간, 방법 등의 적정성 2. 「해양공간계획 및 관리에 관한 법률」에 따른 해양공간계획과의 부합 여부 3. 해양환경, 해양생태계, 자연경관, 해상교통안전, 공유수면의 관리ㆍ운영 및 국가안보 등에 미치는 영향 4. 어업활동 등 수산업에 미치는 영향 5. 제8조제7항에 따라 이해관계자 의견 수렴을 한 경우 그 결과 6. 그 밖에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항 ② 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용ㆍ사용허가를 하거나 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 “공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자”라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우 2. 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위하여 점용ㆍ사용하려는 경우 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령】 제12조(권리자 등) ① 법 제12조제2항 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 권리를 가진 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 1. 법 제8조에 따른 점용ㆍ사용허가를 받은 자 2. 법 제28조에 따른 매립면허를 받은 자 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 협의 의견 통지서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○길 ○○ 필지의 소유자로, 이 사건 토지를 야영장 부지로 조성하기 위하여 2022. 12. 22. 피청구인에게 공유수면의 점용·사용허가가 의제되는 개발행위허가(토지형질변경행위)를 신청하였다. 나) 한국농어촌공사 화안사업단은 2023. 3. 29. 피청구인에게 공유수면의 점용·사용과 관련하여 부동의의견을 송부하였다. 다) 피청구인은 2023. 8. 17. 청구인에게 위 한국농어촌공사 화안사업단이 농로 훼손, 안전 및 환경 우려를 이유로 부동의하였음을 이유로 개발행위허가 신청을 거부하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 국토계획법 제56조에 따르면 토지의 형질 변경을 하려는 자는 관할 행정청장에게 개발행위허가를 받아야 한다. 한편 국토계획법 제61조제1항, 제3항에 따르면 관할 행정청장은 개발행위허가를 할 때 그 내용에 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 제8조에 따른 공유수면의 점용·사용허가 관한 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하고, 위와 같이 관할 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 인·허가 등을 받은 것으로 본다. 공유수면법 제12조제1항에 따르면 관할 행정청장은 같은 법 제8조에 따라 공유수면 점용·사용허가를 하거나 점용·사용 협의 또는 승인을 할 때는 공유수면 점용·사용 면적, 기간, 방법 등을 적정성 및 해양환경, 해양생태계, 자연경관, 해상교통안전, 공유수면의 관리·운영에 미치는 영향 등을 고려하여야 한다. 위에서 본 것과 같이 개발행위허가 대상 부지 등에 국토계획법 제61조제1항, 제3항에 따라 다른 법령의 적용을 받는 공유수면의 점용·사용허가를 받는 경우에는 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 한다. 한편 공유수면법 제12조제2항제1호, 같은 법 시행령 제12조제1항에 따르면 공유수면관리청이 같은 법 제8조에 따라 공유수면 점용·사용허가를 할 때 그 허가로 피해가 예상이 되는 권리로서, 같은 법상 매립면허 등 공유수면 점용·사용 관련 권리를 가진 자가 있는 경우, 그 권리자의 동의가 없으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 3) 청구인은 피청구인이 개발행위허가의 주무관청으로서 협의의견에 대한 타당성 등을 검토하지 아니하고 한국농어촌공사의 협의의견을 그대로 인용하여 한 이 사건 처분이 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 청구인은 피청구인이 한국농어촌공사의 협의의견에 대한 검토없이 그대로 인용하여 이 사건 처분을 하였다고 하나 피청구인이 위 공사의 협의의견을 근거로 이 사건 처분을 하였다는 이유만으로 처분청에게 부여된 재량권을 행사하지 아니하였다는 점을 인정하기에는 부족하고, 이를 별론으로 하더라도, 한국농어촌공사의 회신은 공유수면법상 공유수면의 점용·사용허가에 필요한 공유수면 점용·사용 관련 권리자의 부동의의견으로 봄이 상당하다. 한편 청구인의 개발행위허가신청서에 따른 청구인의 개발행위의 목적은 야영장 부지를 조성하기 위한 것인바, 야영장의 특성상 다수의 사람들이 해당 시설에 방문함에 따라 야영장 주변의 농로가 훼손될 수 있는 점, 야영장 방문객들과 농기계를 사용하는 주민들 사이의 교통사고가 발생할 수 있는 점, 야영장 시설을 통한 수질오염 등이 예상되는 점 등을 종합적으로 고려했을 때, 한국농어촌공사가 공유수면 점용·사용 관련 권리자로서 공유수면법 제12조에 따른 피해를 입을 우려가 있다고 봄이 상당하므로 결국 이 사건 처분은 국토계획법상 개발행위허가에 의제되는 공유수면 점용·사용허가에 필요한, 해당 점용·사용 허가로서 피해가 예상이 되는 권리로서, 공유수면 점용·사용 관련 권리를 가진 자의 부동의 의견을 이유로 한 것임을 인정할 수 있고 따라서 이 사건 처분은 공유수면법 제12조제2항, 같은 법 시행령 제12조제1항에 따라 한 적법한 처분이라고 봄이 상당하다. 달리 이 사건 처분이 위법하다고 볼 근거가 없다. 4) 청구인은 한국농어촌공사가 임의로 수립한 개발행위허가 협의기준을 적용하여 공유수면 점용·사용을 통한 진출입로 개설은 불가하다는 의견으로 회신한 것은 협의권자의 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이고 개발행위허가 협의기준 수립 이후에도 11건의 협의가 가능하다는 의견을 회신한 사실이 있으므로 기준의 선별적인 적용이 위법하다고 주장한다. 청구인은 한국농어촌공사의 민원회신서 등을 근거로 한국농어촌공사가 개발행위허가 협의기준을 정하였다고 주장하나, 청구인 및 피청구인의 각 제출자료에 따르면, 한국농어촌공사가 일정한 기준을 가진 것은 추측되나 명문으로 내부지침 등을 수립한 사실은 없는 것으로 보인다. 다만 청구인의 주장은 결국 한국농어촌공사의 부동의의견이 부당하므로 이를 이유로 한 이 사건 처분이 취소되어야 한다는 것이므로 이하 이를 전제로 살펴본다. 가) 청구인은 타 부지의 허가사항을 들어 한국농어촌공사의 협의의견이 부당하다고 주장하나, 행정처분은 처분 당시의 사실 관계 및 법적 관계에 따라 개별적으로 하는 것인바, 이 사건에는 이 사건 토지에 관한 사실·법 관계에 따라 법적 판단이 이루어져야 한다. 따라서 타 부지의 사실관계를 들어 하는 주장은 모두 이유가 없다. 나) 청구인은 한국농어촌공사의 개발행위허가 협의기준 수립 시 의견청취가 없었던 점 등을 근거로 한국농어촌공사의 부동의 의견이 부당하다고 주장하나, 위에서 살펴본 바와 같이 청구인이 주장하는 한국농어촌공사의 협의기준은 실제로 수립되지는 아니한 한국농어촌공사의 업무관행에 불과한 것으로 봄이 상당하고, 설령 어떠한 내부기준이 명문으로 존재한다고 하더라도 그러한 기준수립시 청구인 등 이해관계인에 대한 의견청취 등 일정한 절차를 거쳤어야 한다고 볼 아무런 근거가 없다. 다) 또한 위와 같이 한국농어촌공사의 협의기준에 관한 청구인의 주장을 인정할 수 없음은 별론으로 하더라도, 위에서 본 것과 같이 이 사건 처분은 공유수면법상 점용·사용허가를 하기 위하여 요구되는, 피해우려가 있는 선행 수허가자의 동의가 없음을 이유로 한 것이므로 결국 위와 같은 청구인의 주장은 이유가 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.