개발행위허가 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 6. 14. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○○-3 외 15필지(34,994㎡)(이하‘이 사건 신청부지’라 한다)에 대하여 야영장 조성을 위한 개발행위허가(도로점용 허가 의제) 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 이에 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 2019. 3. 5. 이 사건 신청부지가 환경보호 및 난개발 방지를 위한 관리가 필요한 지역이며, 도로점용허가의제 협의결과 “불협의”회신이 있었다는 사유로 개발행위허가 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-3번지 외 15필지에 2018. 6. 14.자로 개발행위허가를 신청한 건으로 2018. 7. 25.자 보완통보, 2018. 8. 20. 보완통보, 2019. 1. 29. 재보완 통보를 받아 진행 중에 2019. 3. 5.자로 개발행위 불허가 처분통보를 받은 상태이다. 2) 처분의 부당성(또는 위법성) 이 사건은 2018. 6. 14.자로 개발행위허가를 신청하여 2018. 7. 23.자로 토지공사에서 도로점용허가신청 관련 협의의견 회신 및 2018. 7. 18.자로 ○○○○경찰서에서 도로점용허가신청에 따른 기술자문요청 관련 회신을 받아 2018. 7. 30.자로 ○○시○○출장소로부터 도로점용허가가 가능하다는 회신을 받은 상태에서 「도로법」 제23조제2항제3호 및 재해위험성 검토서, 사전재해영향성검토 협의자료, 소규모환경영향평가 협의자료 등이 제출되지 않은 상태에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)」 제58조 및 같은 법 시행령 제56조를 적용하여 개발행위 불허가 처분 통보를 한 것은 부당하다. 3) 결론 별첨 보완통보서 및 도로점용 회신문 등을 종합 고려할 때 개발행위 불허가 처분은 부당하므로 개발행위 불허가처분을 취소하고 개발행위 허가를 해주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 국토계획법 제58조(개발행위허가의 기준 등) 및 같은 법 제56조(개발행위허가의 기준)의 규정에 따라 불허가 처분한 사항이 위법 부당하다는 청구인에 주장에 대하여 (1) 개발행위허가제도는 건축물에 의한 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지의 분할 등을 포괄하는 종합인허가행정이며 한 번 개발되어 훼손된 토지는 사실상 원상회복이 불가능하기 때문에 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변 환경과의 조화 등을 고려하여 난개발을 방지하기 위하여 만들어진 제도이다. (2) 개발행위허가의 기준의 검토사항은 아래와 같으며 국토계획법 시행령 제56조 (별표1의2), 국토교통부 개발행위허가 운영지침, ○○시 개발행위허가 운영지침 및 ○○시 도시계획조례 등의 기준을 만족하여야 한다. - 개발행위허가의 규모에 적합할 것 - 도시관리계획 및 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 - 도시계획사업이 시행에 지장이 없을 것 - 주변지역의 토지이용실태, 주변 환경·경관 등과 조화를 이룰 것 - 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지확보 계획이 적절할 것 - 기타 도시계획조례가 정하는 기준에 적합할 것 (3) 청구인은 나열한 각종 법령 및 조례 등의 규모 및 입지조건 등의 기준에 만족하기 때문에 개발행위허가를 해주어야 한다고 주장하고 있지만 그것은 개발행위허가 검토 시 최소한의 검토 사항이며 입지가 가능한 용도지역 및 지목이라 하더라도 개별 입지에 대하여 해당 법령 및 규정에 따라 면밀히 검토하여야 할 사항이다. (4) 개발행위허가 계획기준 중 기반시설(도로, 상하수도 등)은 미리 갖추어져 있거나 설치계획을 수립하여야 하지만 청구인이 진출입로로 계획한 국지도 ◎◎호선은 도로점용허가 의제 협의결과 “불협의”되어 기반시설(도로)에 대한 검토가 불가능하였고 해당도로는 자동차전용도로로 설계되어 시공된 도로로써 해당 도로를 진출입로로 사용하는 단 한 건의 개발행위허가(도로점용허가)도 처리된 사례가 없다. (5) 만약 이 사건 신청부지에 대하여 도로점용허가 의제협의가 되어 개발행위허가가 처리된다고 가정하면 국지도◎◎호선을 진출입로로 사용하는 계획의 상당수가 개발행위허가를 득하기 위하여 신청될 것이고 마땅히 자동차전용도로로 관리되어야 할 도로에 진출입로가 난립하게 되어 교통사고 위험이 높아질 것이며, 간선도로*로서의 기능 및 안전성을 상실하여 심히 공익이 훼손될 것이 예상되고 그에 따른 난개발로 인하여 도시 경관, 미관훼손 및 양호한 임상의 훼손을 막을 수가 없을 것이다. * 간선도로 : 중요 도시 간을 연결하거나 도시 내 중요지구 연결하는 도로망의 기본이 되는 주요 도로 (6) 또한, 청구인은 개발행위허가 신청 건에 대한 보완 통보 및 재보완 통보 공문을 받았음에도 불구하고 도로점용의제협의 보완서류를 제외한 단 한건의 보완서류도 불허가 처분 당일까지 제출하지 않았다. 나) 「도로법」 제23조제2항제3호 규정에 따라 결정된 사항이 위법이라는 청구인의 주장에 대하여 (1) 국지도 ◎◎호선은 ■■■신도시 택지개발사업 광역교통개선 대책의 일환이며, 교통량 증가에 대처하고 이용자의 교통편의 및 이동성을 제공하는데 목적이 있다. (2) 아울러 경부고속도로의 상시정체구간인 □□IC ~ △△JC 구간의 우회도로로서 해당구간의 지·정체 해소에 크게 기여하며, 고속화도로 기능을 부여하는 등 양질의 교통서비스를 제공하는 도로로서 설계되었다. (3) 또한 국지도 ◎◎호선은 한국토지주택공사에서 조성하여 2016. 12. 28.부로 개통되었으나, 현재 피청구인에 이관되지 않은 시설물이다. 금년 하반기에 시설물 이관을 목표로 한국토지주택공사와 협의 중에 있는 실정이다. 향후 본 도로의 관리청이 될 피청구인은 「도로법」 제3조제2항 규정에 따라 도로기능과 주변지역의 토지 이용이 조화를 이루도록 하여 도로의 지속가능성을 확보해야 할 책무가 있다. 아울러, 경기도고시[2017-5155호(2017. 6. 9.)]에 따라 국지도 ◎◎호선의 기능은 주간선도로로서 고시되었으며, 「도시·군 계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」제12조에 따라 일정한 진·출입로외의 지점에서는 자동차가 도로에 진출입이 불가하다. 이에 따라 도로점용(연결)에 대하여 유관기관과 협의 후 불협의 처분하였으며, 현재 자동차전용 도로지정에 대하여 경기도, 용인시, 한국토지주택공사와 협의를 진행 중이다. 2) 결론 개발행위허가 불허가(도로점용허가 불협의) 처분은 관련 법규 등의 기준에 따라 적법한 절차를 거쳐 정당하게 처분한 것으로 청구인의 취소 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 [전문개정 2009.2.6] 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도 : 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도 : 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도 : 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제64조 (도시ㆍ군계획시설 부지에서의 개발행위) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설결정의 고시일부터 2년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시·군계획시설 중 제85조에 따라 단계별 집행계획이 수립되지 아니하거나 단계별 집행계획에서 제1단계 집행계획(단계별 집행계획을 변경한 경우에는 최초의 단계별 집행계획을 말한다)에 포함되지 아니한 도시·군계획시설의 부지에 대하여는 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 개발행위를 허가할 수 있다. 1. 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경 2. 도시·군계획시설의 설치에 지장이 없는 공작물의 설치와 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경 3. 건축물의 개축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(제56조제4항제2호에 해당하는 경우는 제외한다) ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제2항제1호 또는 제2호에 따라 가설건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가한 토지에서 도시·군계획시설사업이 시행되는 경우에는 그 시행예정일 3개월 전까지 가설건축물이나 공작물 소유자의 부담으로 그 가설건축물이나 공작물의 철거 등 원상회복에 필요한 조치를 명하여야 한다. 다만, 원상회복이 필요하지 아니하다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제3항에 따른 원상회복의 명령을 받은 자가 원상회복을 하지 아니하면 「행정대집행법」에 따른 행정대집행에 따라 원상회복을 할 수 있다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 1. 도시지역 : 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역 : 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 나. 상업지역 : 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 다. 공업지역 : 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 라. 녹지지역 : 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028217"></img> 【도로법】 제3조(국가 등의 책무) ② 도로관리청은 도로에 관한 계획을 수립하거나 도로를 건설 또는 관리할 때에 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. 4. 도로 기능과 주변지역의 토지 이용이 조화를 이루도록 하여 도로의 지속가능성을 확보할 것 제23조(도로관리청) ② 제1항에도 불구하고 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시의 관할구역에 있는 일반국도(우회국도 및 지정국도는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)와 지방도는 각각 다음 각 호의 구분에 따라 해당 시ㆍ도지사 또는 시장이 도로관리청이 된다. 3. 시 관할구역의 동 지역에 있는 일반국도 및 지방도 : 해당 시장 【도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙】 제12조(도로의 구조 및 설치에 관한 일반적 기준) ①도로의 구조 및 설치에 관한 일반적 기준은 다음 각호와 같다. <개정 2005. 7. 1., 2008. 9. 5., 2012. 10. 31., 2013. 8. 30.> 3. 주간선도로 및 자동차전용도로를 설치하는 경우에는 그 기능이 제대로 발휘될 수 있도록 교차방식을 입체교차방식으로 하고, 일정한 진ㆍ출입로외의 지점에서는 자동차가 당해 도로에 진출입하지 못하도록 할 것 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 국지도 ◎◎호선 도로개설공사 추진현황, 도로점용허가 관련 유관기관 회신, 이 사건 처분서 등에 기재된 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 6. 14. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○○-3번지 외 15필지(34,994㎡)에 대하여 피청구인에게 야영장 조성을 위한 개발행위허가 신청을 하였다. 나) 피청구인은 2019. 1. 29. 이 사건 신청과 관련하여 ■■출장소 건축산업과에 도로점용허가 의제 협의 요청 하였고, 2019. 2. 27. 도로점용허가 의제 “불협의 ”통보 회신을 받았으며 그 사유는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028215"></img> 다) 피청구인은 2019. 3. 5. 청구인에게 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조, 「도로법」 제23조제2항제3호의 규정에 따라 ‘이 사건 신청 토지는 환경보호 및 녹지공간 확보 등을 위한 관리가 필요한 지역으로 무분별한 난개발을 예방하기 위해 입지를 제한한다’는 취지와 함께, 국지도 ◎◎호선 진출입로 도로점용허가 의제 협의결과 ‘불협의’를 사유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 국토계획법 제56조제1항에 따르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할 등 개발행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조제1항 및 제3항, 같은 법 시행령 제56조제1항[별표1의2] 에 따르면, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루고 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하여야 하며 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다. 3) 살피건대, 국토계획법 제56조제1항의 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다고 할 것이다(대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결, 대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조). 이 사건 신청에 관하여 보건대, 청구인이 이 사건 신청부지의 진출입로로 계획한 국지도 ◎◎호선은 도로점용허가 의제 협의결과 ‘불협의’되어 기반시설(도로)에 대한 검토가 불가능하게 되었다. 위 도로는 자동차전용도로로 설계·시공된 도로로서 위 도로를 진출입로로 사용하는 개발행위허가(도로점용허가)는 단 한 건도 처리된 사례가 없는바, 만약 이 사건 신청에 따른 개발행위허가가 허용된다면, 위 도로를 진출입로로 사용하는 개발행위허가신청이 속출하여 마땅히 자동차전용도로로 관리되고 경부고속도로의 상시정체구간에 대한 우회도로로서의 기능을 가지게 될 위 도로에 진출입로가 난립하게 되어 위 도로가 간선도로로서의 기능 및 안전성을 상실함으로써 심히 공익이 훼손되는 결과가 될 것으로 예상되고, 나아가 위와 같이 후속적으로 예상되는 개발행위허가신청에 따른 난개발로 인하여 도시 경관 훼손 및 양호한 임상의 훼손도 막기 어려운 상태가 될 것으로 예상되고 있다. 따라서 피청구인이 관계기관과의 협의절차 후 위와 같은 고려 끝에 청구인이 신청한 이 사건 개발행위로 인하여 기반시설인 국지도 ◎◎호선의 교통소통에 지장을 초래할 우려가 있다고 판단하여 이를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 정당하다 할 것이고, 거기에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.