개발행위허가 신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 산○○번지(임야, 4,959㎡)중 일부토지(1,640㎡)에 대해 토지형질변경을 위하여 2015. 6. 18. 개발행위허가 신청을 하였고, 이에 피청구인은 2015. 7. 13. 신청부지가 ○○시에서 추진 중인 ○○일반산업단지 개발행위허가 제한 주민의견청취 공고(2015. 6. 16.) 및 개발행위허가 제한고시 지정구역(2015. 7. 3.)임을 들어 불허가 통보를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 소유 토지(경기도 ○○시 ○○면 ○○리 산○○번지 임야 4,959㎡) 중 일부토지(1,640㎡)를 형질변경 추진하였다. 청구인이 2015. 5. 18. 10:30 토지개발에 필요한 토지이용계획확인서, 임야도등본, 임야대장 등을 발급받아 피청구인(○○시청) 개발민원과 개발민원팀장(○○○), 산림민원팀장(○○○)을 만나 사전심사를 받은 결과 토지형질변경 및 산지전용개발이 가능하다고 통보 받았고, 청구인 대리인(△△토목측량설계공사 대표 ○○○)이 2015. 6. 초(1일~8일) 토지이용계획 및 공사계획평면도, 현황측량도, 표고조사서, 평균경사도조사서, 산림조사서 등 토지형질변경 관련 각종 서류를 완비하여 피청구인 개발민원과를 들러 사전심사 받은 결과 가능하다고 재차 통보 받았다. 2015. 6. 18. 위 ○○시 ○○면 ○○리 산79 번지(임야) 일부토지 (1,640㎡)에 대해 정식으로 토지형질변경 개발행위허가 신청하였다. 피청구인은 2015. 6. 30.까지 담당부서(개발민원과)에서 개발행위 허가기준 검토결과 적합판정 하였고 타부서에 타 법률 및 타 지침규정 등 저촉 여부를 검토심의 의뢰한 결과 관련 부서로부터 모두 적합하다고 회신 받았다. 따라서, 피청구인은 허가기준에 적합한 것으로 판명된 2015. 6. 30. 지체 없이 허가 처리해야 함에도 청구인에게 어떠한 통보도 없이 장장 13일이나 미루고 있다가 2015. 7. 13. 해당 토지는‘○○일반산업단지 개발행위 허가제한 지정구역’에 속한다는 사유로 불허가 처분을 하였다. 2) 피청구인의 사전심사 통보행위는 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행정처분 이라는 점을 염두에 두고 「민원사무 처리에 관한 법률」의 내용 및 취지와 그 행위가 주체·내용·형식·절차 등에 있어서 어느 정도 행정처분으로서의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있으므로 그 행위와 민원인 등 이해관계인이 입는 불이익과 실질적 관련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 피청구인 및 청구인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정해야 할 것이므로 행정심판이나 행정소송의 대상이 되는 행정처분이다.「민원사무 처리에 관한 법률」제19조제1항은 민원인은 대규모의 경제적 비용이 수반되는 민원사항의 경우 행정기관의 장에게 정식으로 민원서류를 제출하기 전에 약식서류로 사전심사를 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 행정기관의 장은 사전심사 결과를 민원인에게 통보하여야 하며, 가능하다고 통보한 민원 사항에 대하여는 민원인의 귀책사유 또는 불가항력 그 밖에 특별한 사유로 이를 이행할 수 없는 경우를 제외하고는 사전심사 결과 통보 시 적시하지 아니한 이유를 들어 거부하는 등의 방법으로 민원사항을 처리 하여서는 아니된다고 규정하고 있다. 한편「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」제31조제3항은 행정기관의 장은 사전심사청구대상 민원의 구비서류를 최소화하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 행정기관의 장은 사전심사를 거친 민원에 대하여는 특별한 사유가 없는 한 민원처리 기간을 단축하여 처리하여야 한다고 규정하고 있다.「민원사무 처리에 관한 법률」제19조에서 규정하고 있는 사전심사청구제도는 개발행위허가를 받고자 하는 민원인이 허가신청에 필요한 서류의 작성을 위하여 많은 비용과 시간을 들인 후 허가신청 하였다가 허가단계에서 불허가사유가 있다고 판명되어 불허가 되면 막대한 경제적·시간적 손실을 업게 될 우려가 있는 등 실체상의 권리자로서 권리를 행사할 때 중대한 지장을 초래하게 되므로, 허가관청으로 하여금 미리 민원인이 개발행위 허가를 받을 수 있는지 여부 등을 심사하여 이를 민원인에게 알려주도록 함으로써 민원인이 불필요한 경제적·시간적 손실을 입지 않도록 하려는 데에 그 목적이 있다.「민원사무 처리에 관한 법률」제19조제3항은 사전심사청구를 받은 행정기관의 장으로 하여금 민원인에게 사전심사 결과를 통보하도록 하는 의무를 부과하고 있고 같은 법 시행령 제31조제3항, 제4항에 따르면 행정기관의 장이 민원인에게 가능하다고 통보한 경우 추후 민원인의 허가신청 시 행정기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 사전심사를 통보할 때에 구체적으로 제시하지 아니한 다른 이유를 들어 거부하는 등의 방법으로 허가를 거부할 수 없을 뿐만 아니라 특별한 사유가 없는 한 민원처리기간을 단축하여 신속히 처리해야 하는 의무를 부담하고 있다. 따라서 2번씩이나 가능하다고 통보한 사전심사결과를 도외시 한 것은 청구인이 대규모의 비용과 시간을 들여 정식 허가신청을 하고 그에 대한 불허가처분을 받은 후 그 거부처분을 다투어야 하는 것이어서, 관련 법률에 의한 사전심사청구제도를 마련한 제도의 취지에 반하는 위법한 행정처분이다. 3) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 민원인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한것에 대하여 그 민원인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 민원인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 민원인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다. 또한 행정청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단하는데 있어 반드시 형식적인 면에 구애될 것은 아니고 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동(공적 견해표명)을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 민원인의 신뢰가능성에 비춰 실질에 의하여 판단하여야 한다. 토지형질변경허가 불허가처분에 대한 판단은 1차, 2차 두 번의 사전심사 결과 가능하다는 피청구인의 공적 견해표명이 있었고, 이를 신뢰한 청구인이 정식으로 허가 신청하자 허가기준에 대하여 담당부서의 적합판정과 관련부서의 복합민원 온라인실무종합심의회 결과 2015. 6. 30. 전부 적합하다는 판정을 받았는데도 아무런 이유도 없이 지연하고 있다가 2015. 6. 30. 이후에 발생한 ○○산업단지 개발예정구역에 속한다는 사유로 불허가 처분한 것은 피청구인의 공적인 견해표명에 대한 신청인의 신뢰에 반하여 신뢰보호의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 재량권의 일탈·남용한 위법한 처분이므로 이를 취소하여야 할 것이다. 4) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 의한 토지의 형질변경 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 있어 행정청에 재량권을 부여 하였으나 시행중인 법령과 허가기준에 적합하여 행정행위를 처분해야 할 당시인 2015. 6. 30. 이후에 산업단지 개발계획 미수립, 사업구역 미확정 상태인 ○○일반산업단지 구역에 해당한다는 사유만으로 불허가 처분한 것은 국토계획법에 의하여 달성하려는 공익적 목적의 실현보다는 청구인이 입게 될 불이익이 너무 커서 비례의 원칙에 위배되므로 재량권을 일탈, 남용하여 위법하다. 국토계획법 제56조제1항2호는 토지의 형질변경 행위를 하고자 하는 지는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제58조제1항은 개발행위 허가기준으로 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 도시·군 관리계획 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것, 도시·군 계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호수·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조회를 이룰 것, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있는바 피청구인의 개발행위허가는 허가요건에 맞는 경우에는 반드시 허가하여야 하는 기속행위임에도 불구하고 아직 법적 사업시행자도 없고, 개발계획 미수립, 사업구역 미확정 상태인 ○○일반산업단지 조성예정구역에 들어있다는 사정만으로 불허가 처분한 것은 위법 부당하므로 취소되어야 할 것이다. 5) 따라서 위에서 살펴본 바와 같이 토지형질변경 개발행위허가 신청이 관계법령이 정한 허가기준에 위배되지 아니하고, 피청구인의 개발행위허가 신청에 대한 허가권이 재량행위라 하더라도 불허가 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 하는바, 피청구인이 달성하려는 공익보다 청구인이 얻게 될 불이익이 더 크다 할 것이다. 달리 개발행위허가를 제한할 중대한 공익상 필요가 있다고 인정하기도 어렵다 할 것이므로 불허가 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제8조의2에서 최근 20년 내에 개발된 산업단지의 미분양 비율이 30퍼센트 이상인 지방자치단체는 산업단지를 개발하지 못하도록 되어있다. 개발행위제한 고시일(2015. 7. 3.) 현재 ○○산업단지(687,206㎡)에서 약 6㎞ 내에 있는 ○○산업단지(2012. 12. 31. 준공. 585,700㎡) 미분양율이 50퍼센트 이상으로 경기도지사나 피청구인은 추가로 산업단지를 개발할 수 없는데도 기 개발 조성된 산업단지 보다 더 크게 산업단지를 개발하겠다는 피청구인의 과도한 정치적 욕심에 의한 자의적·임의적 행정행위로 법률상 권한이 없는 자가 토지형질변경허가 제한 고시한 행위는 위법 부당한 것이다. 6) 피청구인은 「산업입지 및 개발에 관한법률」제8조의2제1항1호에서 같은 법 제16조제1항4호에 해당하는 법적 사업시행자가(민간참여기업 특수법인) 산업단지를 개발하는 경우에는 그러하지 아니하다는 단서조항을 들어 문제없다고 하나, 피청구인 자료에 따르면 ○○산업단지 조성계획 개발사업시행자로 ○○시 미정, 2014.5.14. 전략환경평가 항목·범위 등의 결정내용 공고에 개발사업시행자로 ○○시장·공동사업시행자, 2015. 6. 16. 개발행위허가 제한 주민의견청취 공고에 개발사업시행자가 없고, 2015. 7. 3. 개발행위허가 제한 및 지형도면 고시 개발사업시행자 없음으로 되어있으며, 2015. 7. 6. 민간참여사업자 모집공모 공고에는 개발사업시행자 없음 등 ○○산업단지 개발계획 및 모든 공고고시에 법적 사업시행자가 없다. 현재 산업단지에 출자할 기업체 공모 중으로 위 법률 단서조항에 해당하는 사업시행자(사업에 참여한 출자회사들이 설립한 특수법인)가 없는 상태인데, 피청구인이 적법한 민간참여 사업시행자(특수법인)인 양 행사한 것이다. 피청구인이 청구인에게 보낸 문서를 보면 2013. 5. 21. 개발계획수립용역은 발주했으나 현재 중단상태이고, 산지전용허가서와 교통영향분석 대책 및 사전재해영향성 검토 등 산업단지 개발 필수서류가 하나도 없으며, 환경영향평가도 용역을 진행하다 중단상태로 있는바, ○○산업단지 개발조성계획 미수립, 사업구역도 미확정 상태에서 단지 피청구인 관계부서 내부계획(안)을 근거로 개발행위제한 및 사업구역 지형도면을 고시한 것은 법률을 위반하고 기만한 것이다. 7) 「민원사무 처리에 관한 법률」제4조에 따르면 민원사무를 신속(공정·친절)하게 처리하여야 하고 같은 법 제5조제1항에 따르면 행정기관은 민원사무를 다른 업무에 우선하여 처리하여야 하며 같은 조 제2항 행정기관은 관계법령 등에서 정한 처리기간이 남아있다는 이유로 민원사무의 처리를 지연시켜서는 아니 된다. 같은 법 시행령 제31조제4항 행정기관의 장은 사전심사를 거친 민원은 특별한 사유가 없으면 기간을 단축하여 신속히 처리하여야 한다. 같은 법 시행령 제12조제1항 행정기관의 장은 민원사무를 신속히 처리하기 위하여 행정기관에 신청이 접수된 때부터 그 민원사무의 처리가 완료될 때까지에 소요되는 처리기간을 민원사무의 종류별로 미리 정하도록 되어있고, 같은 법 제20조제1항에 행정자치부 장관은 민원인의 편의를 위하여 관계법령 등에 규정되어 있는 민원사항의 처리기관, 처리기간, 구비서류, 처리절차 및 신청방법 등에 관한 사항을 종합한 민원사무 처리 기준표를 작성하여 관보고시 및 인터넷에 게시하도록 되어있고,「유기한 민원사무 처리기간 단축지침」에 의하면 2·3일 단축 처리하도록 되어 있음을 알 수 있다. 또한, 행정자치부 지침에 따라 피청구인이 2009. 11. 2.부터 도입한 「복합민원 온라인 실무종합심의 프로그램의 목적은 온라인상으로 복합민원을 실시간으로 심의함으로써 민원처리기간을 단축하는데 있으며 운영효과로는 기존 수기문서의 순차적 민원처리 방식에서 실시간 동시다발적인 민원심의가 이루어지기 때문에 신속한 민원 검토회신이 가능하고 민원 처리기간 단축이 있다. 8) 위에서 언급한 수많은 민원사무처리기간 단축규정을 살펴볼 때 청구인이 개발행위허가 신청한 민원은 2015. 6. 30. 현재 관계법령 및 지침규정 등 모두 적합한 것으로 판정된 민원이므로 처리기한(2015. 7. 4.)이 남아 있어도 지체 없이 허가처리 하여야 함에도 불구하고 장장 13일이나 아무런 이유도 없이 미루고 있다가 민원처리기간을 도과하여 처리한 것은 위 법령 및 지침 등을 전부 위법한 처분이다. 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제 17조제1항, 제2항은“행정기관의 장은 부득이한 사유로 처리기간을 연장할 수 있고, 처리기간의 연장사유와 처리예정기한을 지체 없이 민원인에게 통지한다"라고 규정하고 있다. 그런데 피청구인은 2015.7.13. 불허가 통보함에(있어 처리기간이 상당기간 도과하였음에도 처리기간 연장과 관련한 어떠한 통보도 없었다. 따라서 피청구인은「민원사무 처리에 관한 법률」제5조 및 같은 법 시행령 제17조의 규정을 위반하였다.「민원사무 처리에 관한 법률」제23조 및 같은 법 시행령 제33조에 따르면 행정기관의 장은 민원사무 처리상황의 확인·점검 등을 위하여 소속 공무원 중에서 민원사무 심사관을 임명하여야 하며, 임명된 민원사무 심사관은 민원사무의 처리상황을 수시로 점검하여 처리기간이 지난 민원사무를 발견하였을 때에는 지체 없이 처리주무부서의 장에게 독촉장을 발부하여야 한다. 같은 법 시행령 제34조제1항 및 제2항에서 행정기관의 장은 민원사무의 처리상황과 운영실태를 매월 1회 이상 확인·점검하여야 하고, 행정기관의 장은 확인·점검 결과 중대한 법령위반 사실을 발견하거나 이행실태가 불량하다고 판단되는 경우에는 지체 없이 이를 시정하고, 그 사무처리와 관련 있는 공무원 등에 대하여 징계 또는 그 밖에 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있다. 따라서 2015. 6. 30. 현재 법령 검토결과 적합한 것으로 판정한 민원사무를 지체 없이 처리하지 않고 적합 판정한 이후 13일이나 지난 후에야 처리 하였으므로 피청구인 소속 개발행위허가 민원처리 관계공무원(민원서비스 국장, 개발민원과장, 개발민원팀장, 주무관)과 처리기간이 여러 날이나 지난 민원사무 처리주무부서 장에게 독촉장 발부 등 적절한 조치를 하지 않은 민원사무 심사관(생활민원과장)에 대하여 징계 또는 그 밖에 필요한 조치를 하도록 강력히 요구한다. 9) 이러한 피청구인의 위법·부당한 불허가 처분에는 다음과 같은 이면적인 사실이 있다. 그동안 ○○시청 여러 공무원들, 개발행위 전문회사들, 산업단지 지역주민들을 통해 알아보니 ○○시청 국장출신인 ○○○ ○○시장은 국장시절인 2007년부터 시장에 꿈을 갖고 ○○산업단지 개발조성을 은밀히 추진하였던 것이다. 2009년 4월 제3기 ○○시장 선거 당시 인근주민들의 도금·피혁·염색공장 둥 환경폐수 및 대기오염 다량 배출업체 이전 요구민원 해결을 선거공약으로 채택하여 당선되었고, 이어 2014년 4월 제4기 ○○시장 선거 시 임기 내에 산업단지를 완료한다는 선거공약을 하여 재차 당선되었으나 선거법 위반으로 1심과 2심에서 당선무효형을 선고받자 대법원에 상고하여 2015년 7·8월경 최종심을 앞두고 유리한 판결을 얻어내고자 산업단지 개발사업 진행이 전혀 안되는데도 불구하고 관련 법률과 지침규정 둥을 위반하면서까지 성급하고 무리하게 개발행위 제한고시를 한 것이다. ○○시청 공무원 입장에서 제왕적 시장의 선거공약이며 최대 정책사업을 외면하지 못하는 고충을 모르는 바는 아니지만 산업단지부서는 2015. 7. 3. 일단 개발허가 제한 고시를 하고, 그 3일 후인 2015. 7. 6. 법적 시행사업자(산업단지에 출자할 참여기업체) 공모공고 한 행위와 개발민원부서에서는 2015. 6. 30. 모든 법적 검토가 적합해서 즉시 허가하여야 하는 의무가 있음에도 불구하고 현시장의 공약사업이며 최대관심사인 ○○산업단지 구역 내에는 건축행위허가, 토지형질변경허가 등 모든 허가 민원을 무조건 불허가 처분해야 하기 때문에 관계공무원 들에게 닥칠 불이익을 감수하면서까지 2015. 6. 30. 이후 불허가 사유를 찾기 위해 자의적으로 민원처리기간을 연장하여 장장 13일이나 무작정 끌고 있다가 불허가 처분 한 정치적인 맥락에서 이루어진 행정행위를 도저히 용납할 수 없다. 이후 ○○○시장은 2015. 8. 18. 대법원 최종심에서 선거사범으로 확정판결 받아 그날로 당선무효가 되어 현재 부시장이 시장 직을 대리하고 있고, 이로 인해 적법절차를 거친 청구인은 벌써 수개월째 기약도 없이 개발행위를 못하고 있는 상황이다. 지방선거시 표를 의식한 민원과 선거공약사항도 중요하지만 지방선거 당선자를 위해 전부 자의적이고 임의적인 판단에 근거한 처분으로 청구인의 일방적인 정신적 재정적 희생을 강요당해서는 안 될 것이다. 청구인은 피청구인의 불법부당한 공권력과 정치적인 재량권 남용에 치가 떨리고 두렵기도 하지만 절대로 굴복하지 않고, 다시는 초법적인 행정규제로 인한 선의의 피해자가 발생하지 않도록 끝까지 맞서 법과 정의가 살아 있음을 보여 주기 위해 나아갈 것이다. 끝으로 행정심판위원들의 건강과 행복을 빌면서, 재차 부탁하고 싶은 것은 청구인에게 닥친 예기치 못한 고충을 꼭 해결해 주기를 간절히 호소한다. 10) 2015. 5. 18. 오전 청구인이 피청구인 개발민원과 개발민원팀장(성명 모름, ○○○지칭은 불허가처분 공문서에 의한 것임)을 만나 관련서류를 제출하면서 형질변경개발허가를 문의하자 검토결과 가능하다고 통보 받았다. 개발민원팀장 명함을 요구하였는데 주지 않아 성명과 연락번호를 달라고 하였으나 거절하였다. 재차 산지전용을 묻자 옆 팀장에게 가보라고 해서 산림민원팀장 ○○○을 만나 산지전용에 대해 가능하다는 검토를 받았다, 이후 민원개발과에서 허가신청은 청구인이 직접 하기 어려우니 시청 앞에 있는 전문용역사에 의뢰하여야 한다고 하였고 마침 개발민원팀 사무실에 들어와 있는 산림기술사 ○○○의 안내를 받아 시청 앞 ▲▲측량설계공사 ○○○ 사무실에서 3인이 형질변경허가에 대해 검토 한 사실에 대해 육하원칙에 의한 설명과 명확한 증거물을 제시 하는데도 피청구인은 막무가내로 청구인이 거짓말을 하는 것이라고 억지 주장을 하고 있다. 2015. 5. 26. △△토목측량설계공사 ○○○을 만나 개발행위허가에 대해 협의하자 반드시 사전심사를 받아야 한다고 해서 2015. 5. 29. 사전심사비용 110만원을 주었다. 이후 △△(○○○)에서 6월초 피청구인(개발민원과)을 수차 방문하여 사전검토 받았으며 2015. 6. 5. 산림기술사 ○○○이 허가신청 현장에 와서 입목, 표고, 경사도 등을 조사한 이후 2015. 6. 8. △△(○○○)에서 허가가 가능하다고 통보 받았으니 본 사업 용역을 계약하자고 연락해 와 2015. 6. 9. 기술용역표준계약을 체결하고 다음날 계약금 450만원을 주었다. 이와 같이 모든 상황이 사실임이 확실한데도 피청구인은 각종 토목 측량설계사업을 30년간 해온 성실한 시민(△△ ○○○)을 형편없는 거짓말쟁이로 매도하고 있다. 11) 청구인은 피청구인(개발민원과)으로부터 민원처리기간 연장과 관련한 사전 통보를 받은 사실이 맹세코 없다. 만약 피청구인이 사전 통보 한 사실이 있다면 육하원칙에 의한 증거물 제시를 엄중히 요구한다. 따라서 민원처리기간을 13일이나 지연 처리한 것은 관련 법규상 명백한 사실이다. 피청구인은 국토계획법 제61조 규정에 의한 산지전용 협의로 인하여 20일 자동연장 된다고 주장하나 같은 법 제61조제1항과 제3항에서 시장 또는 군수는 개발행위허가 할 때에는 미리 관계 행정기관(피청구인 내부 행정부서가 아님)의 장(특별시장, 도지사, 시장, 군수)과 협의하여야 한다고 되어있고, 같은 조 제4항 개발행위허가 협의요청을 받은 관계행정기관의 장(특별시장·도지사·시장·군수)은 20일 이내에 의견을 제출하여야 한다고 규정되어 있다. 또한 같은 법 제61조의2제1항에서 시장 또는 군수는 개발행위허가 민원처리를 하기 위하여 관계행정기관의 장(특별시장·도지사·시장·군수)과 협의 시 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위복합민원 일괄협의회(개발행위허가 신청일로부터 10일 이내 개최)를 개최 하여야 한다고 정한 것은 개발행위허가 민원을 신속히 처리하라는 것이다. 한편 이 사건 산지전용 협의는 2015. 7. 3. 이미 협의완료 되었다. 12) 2015. 9. 24. 고충민원 대면조사시(조사관，청구인，개발민원팀장，산업지원팀장 개발민원주무관)피청구인 측이 산지전용협의 의제로 민원처리기간이 자동으로 20일 연장됐다고 주장하여 신청인이 관련 법률에서 정한 협의규정은 피청구인 내부 부서나 같은 부서 내 타직원을 지칭한 것이 아니고 타 행정기관(특별시, 시·도, 시·군)의 장(특별시장, 시·도지사, 시장, 군수)을 규정한 것으로 이사건 산지전용 협의는 해당하지 않는다고 답변하자 피청구인측도 인정하였고 피청구인 측 참석자 아무도 이의제기 하지 않았다. 피청구인은 이 사건 개발행위허가 불허가 처분이 국토계획법 제63조제1항3호 규정을 적용한 적법한 처분이라고 주장 하였으나，관련법에“시·군 관리계획이 결정될 경우 개발행위 허가를 제한 할 수 있다.”로 되어 있는데 이 사건 허가제한사유인 시·군 관리계획(○○일반산업단지 조성사업)은 신청인이 행정심판 청구서에서 소명한 바와 같이 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제8조의2 및 제16조제1항3호 규정에 의거 피청구인은 ○○일반산업단지 조성사업 시행자가 될 수 없기 때문에 개발계획을 수립할 수가 없고, 또한 피청구인은“○○일반산업단지 조성사업시행자를 확보하기 위해 민간사업자 공모 중”이라고 하면서 피청구인이 ○○일반산업단지 조성사업시행자라고 주장하나 피청구인에게 같은 법 제8조의2 제1항에서 법적 공동시행자 지위를 금지하고 있어, 법적 사업시행자가 없는 상태이므로 허가제한 고시에 적용한 ○○일반산업단지 개발계획은 없는(미수립) 것이고 지형도면도 없는(미확정) 것이고, 결론적으로 국토계획법 제63조제1항3호의 시·군 관리계획(○○일반산업단지 조성사업)이 결정될 경우에 해당되지 않기 때문에 국토계획법 관련 조문적용이 불가한 것이다. 13) 이상 살펴본 바와 같이 이 사건 관련 사전심사를 2차례 받은 사실, 관련 법률에 따른 허가민원을 무단 지연처리 한 사실, 불허가 사유(허가제한 고시)의 불법 사실 등을 종합적으로 검토하고 육하원칙에 의한 설명과 여러 증거자료를 살펴볼 때 이 사건 불허가 처분은 취소되어야 한다. 끝으로 행정심판위원회에서 이 사건 관련 자료를 철저히 조사하여 주고, 관련자들을 방문해서 만나거나 증인으로 출석시켜 사실 확인(증언 등) 해줄 것을 간곡히 요청한다. 나. 피청구인 주장 1) 국토계획법 제63조제1항3호에는 도시·군 기본계획이나 도시·군 관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시·군 기본계획이나 도시·군 관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역으로서 도시·군 관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다고 규정되어 있고, 개발행위허가를 제한하려면 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다고 규정되어 있고,「토지이용규제 기본법」제8조는 지방자치단체의 장이 지역·지구 등을 지정하려면 미리 주민의 의견을 들어야 하고, 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다고 규정되어 있으며,「산업입지 및 개발에 관한 법률」제5조제1항에는 국토교통부장관은 산업입지개발에 관한 기본지침을 작성하여 관보에 고시하여야 한다고 규정되어 있고, 국토교통부장관이 고시한「산업입지의 개발에 관한 통합지침」제10조제2항에는 산업단지를 지정하고자 하는 지역의 무분별한 개발 및 토지의 투기를 방지하기 위하여국토계획법 제63조에 따라 해당지역의 행위허가의 제한을 할 수 있다고 규정되어 있다. 2) 청구인이 개발행위허가를 신청한 지역은 ○○일반산업단지 조성을 위한 개발행위제한고시 지정구역으로 국토계획법 제63조(개발행위허가의 제한)제1항3호 규정에 의거 개발행위허가를 제한하고 있는 지역으로, 청구인은 2015. 5.18 사전심사를 개발민원팀장(○○○)과 산림민원팀장(○○○)에게 받았고 2015. 6월초(1~8일) 청구인의 대리인(△△측량)이 표고조사서 및 산림조사서 등 각종서류를 완비하여 사전심사를 받아 허가가 가능하다는 통보를 받았다고 주장하지만, 개발민원팀장(○○○)은 2015. 5. 18. 및 2015. 6월초(1~8일) 당시 도시계획과(신도시팀장)에 근무하고 있었고, 2015. 7. 8. 개발민원과(개발민원팀장)로 발령을 받아 근무를 시작하였으며, 또한 청구인 및 대리인(△△측량)은 피청구인에게 「민원사무처리에 관한 법률」에 따라 사전심사를 청구한 사실이 없고, 구두 상으로도 사전심사를 요청한 사실이 전혀 없다. 3) 청구인(청구인의 대리인 포함)은 2015. 6. 18. 피청구인에게 개발행위허가를 접수하여 개발민원과에서는 산지전용협의 및 실무종합심의를 통하여 관련법 검토를 요청하였으며 산지전용협의는 의제사항으로 2015. 7. 3., 실무종합심의 검토는 2015. 6. 30. 완료되어 개발행위허가 신청서류 및 관련법 검토를 진행하던 중 위 지역이 개발행위제한구역(○○일반산업단지)임을 파악하고 기업지원과에 실무종합심의(수기작성)를 의뢰한 결과 위 지역이 2015. 7. 3. 개발행위제한고시 지정구역으로 고시되어 허가가 불가능하다는 검토를 받았다. 4) 개발행위허가가 불가능하다는 실무부서 의견에 따라 피청구인은 청구인 대리인(△△측량)을 통하여 위 지역은 개발행위허가 제한고시 지정구역임을 설명하고 개발행위허가가 불허가 통보 예정임을 알렸고, 이후 청구인이 시(市) 개발민원과에 3회 방문하였으며, 담당주무관은 개발행위허가 불허가 처분한 사유를 충분히 설명하였고 청구인은 불허가 통보를 해줄 것을 요청하였다. 피청구인은 개발행위허가 불허가 통보하기 전 청구인(청구인 대리인 포함)에게 불허가 사유에 대하여 설명하고 불허가 통보를 하였는데 청구인은 지난 2015. 9. 24. 고충민원 실지 방문 조사에서 시(市)에서 담당주무관을 만난 사실은 없으며 민원처리 기간을 지나 불허가 처리하였다고 거짓으로 사실을 언급하고 있는 실정이다. 5) 민원처리기간 산정은 국토계획법 제57조(개발행위허가의 절차) 및 같은 법 시행령 제54조(개발행위허가의 절차 등)에“대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다”라고 규정되어 있고, 산지전용협의는 국토계획법 제61조(관련 인ㆍ허가등의 의제)제1항제10호에“개발행위에 대한 인ㆍ허가는 20일 이내에 의견을 제출하여 협의한 사항은 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 본다”라고 규정되어 있어, 청구인이 주장하는 사전심사(청구인 대리인 포함)를 받았다는 사실과 개발행위허가 불허가 통보 전에 불허가 사유에 대하여 담당주무관으로부터 들은 바 없고 처리기간을 도과하여 처리하였다고 거짓으로 주장하고 있는 점 등 청구인의 주장은 맞지 않는다. 6) 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 국토계획법,「토지이용규제 기본법」,「산업입지 및 개발에 관한 법률」의 관련 규정에 의하여 개발행위 제한구역 지정구역을 고시한 사항으로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 7) 청구인은 개발민원과에 1차(2015. 5. 18.) 및 2차(2015. 6.) 사전심사를 받았다고 주장하지만 청구인 또는 청구인 대리인(△△측량)은 시(市)에「민원처리에 관한 법률」제30조 규정에 의한 사전심사를 청구한 사실이 없고, 구두 상으로도 사전심사 관련하여 요청한 사실이 전혀 없으며, 또한, 통상적으로 개발행위허가를 받으려는 민원인들은 서류를 구비하지 않고 신청할 위치만 알고 와서 개발행위허가 가능 여부에 대하여 질의하고 있고, 이에 피청구인은 진입도로 여부, 용도지역 등을 확인하고 개발행위 가능여부에 대하여 답변을 하고 있으며, 단 구비서류가 없는 상태에서 자세한 사항에 대하여는 답변이 어려운 상태임을 고지하고 있다. 8) 피청구인이 민원처리기간을 13일이나 지나서 처리하였다는 청구인의 주장에 대하여는 산지전용협의 및 실무종합심의를 거쳐 개발행위허가 신청서류 및 관련법 검토를 진행하던 중 위 지역이 개발행위제한구역(○○일반산업단지)임을 파악하고 기업지원과 산업입지팀장(○○○)에게 실무종합심의(수기작성)를 의뢰하여 개발행위제한고시 지정구역으로 고시되어 허가가 불가능하다는 검토를 받았고, 이에 청구인의 대리인(△△측량) 및 청구인에게 개발행위허가 제한고시 지정구역임을 설명하고 불허가 통보 예정임을 알리고 청구인에게 불허가 통보를 하였다. 9) 피청구인은 개발행위허가 불허가를 통보하기 전 청구인(대리인 포함)에게 불허가 사유에 대하여 설명하고 불허가 통보하였음에도 불구하고 청구인은 사전 통보 없이 민원처리기간을 도과하여 개발행위허가 불허가 통보하였다고 주장하는 것은 맞지 않으며, 국토계획법 제61조제1항10호에 의거 위 지역은 지목이 임야로「산지관리법」제14조 및 제15조에 의거 산지전용허가(의제사항) 협의를 하도록 되어 있으며 의제 협의요청 시 20일 이내에 의견을 제출토록 되어 있다. 11) 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제7조에 따르면 일반산업단지를 지정하고자 하면 개발계획을 수립하도록 되어 있고, 같은 법 제16조에는 산업단지개발사업은 산업단지 지정권자의 지정에 의하여 산업단지개발계획에서 정하는 자가 이를 시행한다고 규정되어 있어, 피청구인이 법적 사업시행자에서 제외되어 산업단지 개발계획을 수립할 수 없다고 하는 청구인의 주장은 맞지 않으며, 또한 국토계획법 제63조제1항에는 시장은 도시·군 기본계획이나 도시·군 관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시·군 기본계획이나 도시·군 관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역으로서 도시·군 관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다고 되어 있으며,「토지이용규제 기본법」제8조에는 지구·지정을 하려면 미리 주민의 의견을 들어야 하고, 지형도면을 관보에 고시하여야 한다고 되어 있는바, 피청구인은 ○○일반산업단지 예정지구에 대하여 개발행위허가 제한 및 지형도면을 고시하기 위하여 법에서 정한 사전절차를 이행한 후 개발행위허가 제한 및 지형도면을 고시하였고, 따라서 법적 사업시행자가 없으므로 사업계획 미수립, 사업구역 미확정 단계에서 단순히 피청구인 행정기관 내부계획(입안)을 가지고 고시한 것은 위법한 행정행위라고 하는 청구인의 주장은 맞지 않다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업·임업·어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제61조(관련 인ㆍ허가등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가·허가·승인·면허·협의·해제·신고 또는 심사 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인·허가등을 받은 것으로 본다. 1. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따른 공유수면의 점용·사용허가, 같은 법 제17조에 따른 점용·사용 실시계획의 승인 또는 신고, 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허 및 같은 법 제38조에 따른 공유수면매립실시계획의 승인 2. 삭제 3. 「광업법」 제42조에 따른 채굴계획의 인가 4. 「농어촌정비법」 제23조에 따른 농업생산기반시설의 목적 외 사용의 승인 5. 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 같은 법 제35조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용의 허가 또는 협의 6. 「도로법」 제36조에 따른 도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제52조에 따른 도로와 다른 시설의 연결허가 및 같은 법 제61조에 따른 도로의 점용 허가 7. 「장사 등에 관한 법률」 제27조제1항에 따른 무연분묘(無緣墳墓)의 개장(改葬) 허가 8. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道) 개설(開設)의 허가 9. 「사방사업법」 제14조에 따른 토지의 형질 변경 등의 허가 및 같은 법 제20조에 따른 사방지 지정의 해제 9의2. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따른 공장설립등의 승인 10. 「산지관리법」 제14조·제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고, 같은 법 제25조제1항에 따른 토석채취허가, 같은 법 제25조제2항에 따른 토사채취신고 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항·제4항에 따른 입목벌채(立木伐採) 등의 허가·신고 11. 「소하천정비법」 제10조에 따른 소하천공사 시행의 허가 및 같은 법 제14조에 따른 소하천의 점용 허가 12. 「수도법」 제52조에 따른 전용상수도 설치 및 같은 법 제54조에 따른 전용공업용수도설치의 인가 13. 「연안관리법」 제25조에 따른 연안정비사업실시계획의 승인 14. 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」 제12조에 따른 사업계획의 승인 15. 「초지법」 제23조에 따른 초지전용의 허가, 신고 또는 협의 16. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제15조제3항에 따른 지도등의 간행 심사 17. 「하수도법」 제16조에 따른 공공하수도에 관한 공사시행의 허가 및 같은 법 제24조에 따른 공공하수도의 점용허가 18. 「하천법」 제30조에 따른 하천공사 시행의 허가 및 같은 법 제33조에 따른 하천 점용의 허가 19. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조에 따른 도시공원의 점용허가 및 같은 법 제38조에 따른 녹지의 점용허가 ② 제1항에 따른 인·허가등의 의제를 받으려는 자는 개발행위허가 또는 변경허가를 신청할 때에 해당 법률에서 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ④ 제3항에 따라 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. ⑤ 국토교통부장관은 제1항에 따라 의제되는 인·허가등의 처리기준을 관계 중앙행정기관으로부터 제출받아 통합하여 고시하여야 한다. 제63조(개발행위허가의 제한) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시·군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대해서는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 한 차례만 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다. 1. 녹지지역이나 계획관리지역으로서 수목이 집단적으로 자라고 있거나 조수류 등이 집단적으로 서식하고 있는 지역 또는 우량 농지 등으로 보전할 필요가 있는 지역 2. 개발행위로 인하여 주변의 환경·경관·미관·문화재 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있는 지역 3. 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역 4. 지구단위계획구역으로 지정된 지역 5. 기반시설부담구역으로 지정된 지역 ② 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따라 개발행위허가를 제한하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다. ③ 개발행위허가를 제한하기 위하여 제2항에 따라 개발행위허가 제한지역 등을 고시한 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 해당 지역에서 개발행위를 제한할 사유가 없어진 경우에는 그 제한기간이 끝나기 전이라도 지체 없이 개발행위허가의 제한을 해제하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해제지역 및 해제시기를 고시하여야 한다. 【토지이용규제 기본법】 제8조(지역ㆍ지구등의 지정 등) ① 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정(변경을 포함한다. 이하 같다)하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 따로 지정 절차 없이 법령이나 자치법규에 따라 지역·지구등의 범위가 직접 지정되는 경우 2. 다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우 3. 국방상 기밀유지가 필요한 경우 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우 ② 중앙행정기관의 장이 지역·지구등을 지정하는 경우에는 지적(地籍)이 표시된 지형도에 지역·지구등을 명시한 도면(이하 "지형도면"이라 한다)을 작성하여 관보에 고시하고, 지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 지형도면을 작성·고시하지 아니하거나 지적도 등에 지역·지구등을 명시한 도면을 작성하여 고시할 수 있다. ③ 제2항에 따라 지형도면 또는 지적도 등에 지역·지구등을 명시한 도면(이하 "지형도면등"이라 한다)을 고시하여야 하는 지역·지구등의 지정의 효력은 지형도면등의 고시를 함으로써 발생한다. 다만, 지역·지구등을 지정할 때에 지형도면등의 고시가 곤란한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제3항 단서에 해당되는 경우에는 지역·지구등의 지정일부터 2년이 되는 날까지 지형도면등을 고시하여야 하며, 지형도면등의 고시가 없는 경우에는 그 2년이 되는 날의 다음 날부터 그 지정의 효력을 잃는다. ⑤ 제4항에 따라 지역·지구등의 지정이 효력을 잃은 때에는 그 지역·지구등의 지정권자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 관보 또는 공보에 고시하고, 이를 관계 특별자치도지사·시장·군수(광역시의 관할 구역에 있는 군의 군수를 포함한다. 이하 같다) 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장·군수 또는 구청장"이라 한다)에게 통보하여야 한다. 이 경우 시장·군수 또는 구청장은 그 내용을 제12조에 따른 국토이용정보체계(이하 "국토이용정보체계"라 한다)에 등재(登載)하여 일반 국민이 볼 수 있도록 하여야 한다. ⑥ 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 지역·지구등의 지정을 입안하거나 신청하는 자가 따로 있는 경우에는 그 자에게 제2항에 따른 고시에 필요한 지형도면등을 작성하여 제출하도록 요청할 수 있다. ⑦ 제2항에 따른 지형도면등의 작성에 필요한 구체적인 기준 및 방법 등은 대통령령으로 정한다. ⑧ 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 제2항에 따라 지형도면등의 고시를 하려면 관계 시장·군수 또는 구청장에게 관련 서류와 고시예정일 등 대통령령으로 정하는 사항을 미리 통보하여야 한다. 다만, 제2항 단서에 따라 지형도면을 작성·고시하지 아니하는 경우에는 지역·지구등을 지정할 때에 대통령령으로 정하는 사항을 미리 통보하여야 하고, 제3항 단서에 따라 지역·지구등의 지정 후에 지형도면등의 고시를 하는 경우에는 지역·지구등을 지정할 때와 제4항에 따른 지형도면등을 고시할 때에 대통령령으로 정하는 사항을 미리 통보하여야 한다. ⑨ 제8항에 따라 통보를 받은 시장·군수 또는 구청장은 그 내용을 국토이용정보체계에 등재하여 지역·지구등의 지정 효력이 발생한 날부터 일반 국민이 볼 수 있도록 하여야 한다. 다만, 제3항 단서에 따라 지역·지구등의 지정 후에 지형도면등의 고시를 하는 경우에는 제4항에 따라 지형도면등을 고시한 날부터 일반 국민이 볼 수 있도록 하여야 한다. 【산업입지 및 개발에 관한 법률】 제5조(산업입지개발지침) ① 국토교통부장관은 산업입지개발에 관한 기본지침(이하 "산업입지개발지침"이라 한다)을 작성하여 관보에 고시하여야 한다. 다만, 농공단지에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따른다. ② 산업입지개발지침에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 산업입지의 계획적·체계적 개발에 관한 사항 2. 산업단지의 지정(지정 요건 및 기준에 관한 사항을 포함한다)·개발·지원에 관한 사항 3. 환경영향평가를 포함하는 환경보전에 관한 사항 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 ③ 국토교통부장관은 산업입지개발지침을 수립하려면 시·도지사의 의견을 듣고 산업통상자원부장관 및 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 심의회의 심의를 거쳐야 한다. 산업입지개발지침을 변경할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. ④ 산업입지개발지침의 작성 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원사무 처리에 관한 법률】 제19조(사전심사의 청구) ① 민원인은 대규모의 경제적 비용이 드는 민원사항의 경우 행정기관의 장에게 정식으로 민원서류를 제출하기 전에 약식 서류로 사전심사를 청구할 수 있다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 사전심사가 청구된 민원사항이 다른 행정기관의 장과의 협의를 거쳐야 하는 사항인 경우에는 미리 그 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 행정기관의 장은 사전심사 결과를 민원인에게 통보하여야 하며, 가능하다고 통보한 민원사항에 대하여는 민원인의 귀책사유나 불가항력 또는 그 밖의 특별한 사유로 이행할 수 없는 경우를 제외하고는 사전심사 결과를 통보할 때에 구체적으로 제시하지 아니한 다른 이유를 들어 거부하는 등의 방법으로 민원사항을 처리하여서는 아니 된다. ④ 행정기관의 장은 제1항에 따른 사전심사제도를 효율적으로 운영하기 위하여 필요한 법적·제도적 장치를 마련하여 시행하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획확인서, 위치 및 주변상황도, 건축물대장, 건축허가신청서, 이 사건 처분서, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 산○○번지(임야, 4,959㎡)중 일부토지(1,640㎡)에 대해 토지형질변경을 위하여 2015. 6. 18. 개발행위허가 신청을 하였고, 이에 피청구인은 2015. 7. 13. 신청부지가 ○○시에서 추진 중인 ○○일반산업단지 개발행위허가 제한 주민의견청취 공고(2015. 6. 16.) 및 개발행위허가 제한고시 지정구역(2015. 7. 3.)임을 들어 불허가 통보하였다. 나) 개발행위허가 협의 시 산지전용 등의 협의가 이루어졌으나, 기업지원과 산업입지팀의 협의의견이 “개발행위제한고시 지정 구역임”이어서 부결되었다. 다) 이 사건 개발행위허가 신청일은 2015. 6. 18.이고 개발행위허가 제한 및 지형도면 주민의견청취공고일은 2015. 6. 16., 고시 일은 2015. 7. 3.이며, 불허가 통보일은 2015. 7. 13.이다. 라) 개발행위허가 신청일로부터 불허가통보일 사이에 보완 또는 지연통지 등의 문서상 안내는 없었다. 마) 한편, 청구인은 피청구인이 2015. 7. 3. 한 개발행위허가 제한 및 지형도면 고시의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나 2015. 12. 30. 기각재결을 받았다. 2) 국토계획법 제56조제1항에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군 계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다고 명시되어 있으며, 같은 법 제63조제1항에 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시·군 관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 같은 항 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대해서는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 한 차례만 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다고 규정되어 있다. 「민원사무 처리에 관한 법률」(이하‘민원처리법’이라 한다) 제19조제1항에는 민원인은 대규모의 경제적 비용이 드는 민원사항의 경우 행정기관의 장에게 정식으로 민원서류를 제출하기 전에 약식 서류로 사전심사를 청구할 수 있다고 규정되어 있다. 또한 국토계획법 제61조제3항에는 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다고 규정되어 있으며 같은 법 같은 조 제4항에는 제3항에 따라 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다고 규정되어 있다. 3) 청구인은 개발행위허가 신청과 관련하여 사전심사를 2차례 받았고, 피청구인은 법률에 따른 허가민원을 무단으로 지연처리 하였으며, 불허가 사유의 불법사실 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장하고 있는데 이를 살펴보면, 국토계획법 시행령 제54조제1항에 개발행위 허가기간을 15일(도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하거나 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 하는 경우에는 심의 또는 협의기간을 제외한다)로 규정되어 있고, 국토계획법 제61조제4항에 협의요청을 받은 관계행정기관의 장은 20일 이내에 의견을 제출하도록 되어 있는바 피청구인의 처분에 위법이 있다고 판단되지는 않고, 설사 이 사건 처분이 청구인의 주장대로 법률이 정한 기간을 넘어 지연처리 되었고 청구인이 피청구인으로부터 이 사건 처분 전 사전 통보 등을 받은 사항이 없다고 하더라도 그러한 행위가 이 사건 처분의 효력에 영향을 미친다고 할 수 없다. 또한 청구인은 2회에 걸쳐 사전심사를 받았다고 주장하나, 법원이“원고가 제출한 영업신고가 가령 민원처리법 제2조 제2호 및 제3호에 규정된 민원사무 및 복합민원으로서 민원처리법 제19조, ○○시 민원사무처리규정 제15조 제2호 소정의 사전심사청구 대상에 해당된다고 하더라도, 위 영업신고서 등은 민원처리법 소정의 사전심사청구의 형식과 절차에 따라 접수되지 않은 것이어서 이를 사전심사청구로 보기 어려울 뿐 아니라, 민원처리심의서 역시 ○○구청장의 명의로 작성된 것이 아닌 단지 실무담당자의 의견이 기재된 것에 불과하여 심의서의 교부를 민원처리법에 규정된 사전심사 결과통보로 볼 수도 없다(서울고법 2010.6.1, 선고, 2009나115535, 참조)”고 판시한 것을 고려할 때, 서면접수내역이 확인되지 않는바 청구인이 사전심사를 거쳤다고 볼 수 없다. 마지막으로 이 사건 처분의 사유가“신청부지는 ○○시에서 추진 중인 ○○일반산업단지 개발행위허가 제한 주민의견 청취공고 및 개발행위허가 제한고시 지정구역임”이 명백하고, 상기‘개발행위허가 제한고시’에 대한 청구인의 취소심판청구가 2015. 12. 30. 기각된 사실이 있는바, 상기의 제반 사항을 검토하여 피청구인이 행한 이 사건 처분에 위법·부당은 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.