개발행위허가 신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2015.4.6. 계획관리지역내 준보전산지인 ○○○시 ○○읍 ○○리 산 ○○○-○○(임야, 1,443㎡), ○○○-○○(임야, 378㎡)번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 단독주택 부지 조성을 위한 개발행위(토지형질변경) 허가를 신청하였으나, 피청구인은 도시계획위원회 심의를 거쳐 기존 4건의 허가 외에 추가 개발시 진출입로 가속차로의 구간(L=32m)이 짧아 본선 진입시 기존차로(속도제한 70km)와의 속도 차이로 교통흐름의 문제가 예상된다는 등의 이유로 2015.6.19. 불허가 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2015.4.6. 단독주택부지 조성을 목적으로 개발행위(산지전용협의) 허가를 신청하고 관계법에 따라 주택 진출입을 목적으로 도로점용허가를 득하였다. 그러나 피청구인은 도시계획심의 결과 해당단지 진출입로 부분의 도로접속 문제를 이유로 2015.6.19. 불허가 통보를 하였다. 2) 그러나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다)에 따르면 계획관리지역은 개발이 허용되는 지역이며, 「도로와 다른 시설과의 연결에 관한 규칙」 별표5 아항에 따르면 5가구 이하의 주택진입로는 도로모서리를 완화(곡선 반지름 3m)하면 도로와 연결이 가능하므로 5가구까지는 건축이 가능하다. 나아가 청구인은 가속차선 L=32m를 확보하여 교통흐름을 방해하지 않는다. 또한 신청지 외에 ○○리 산○○○-○○, 산○○○번지를 추가로 개발하여 5가구를 초과하게 되면 별표5 변속차로 최소길이 기준에 맞게 다시 도로점용허가를 하면 될 것이다. 현재 마을 안에는 2개 기업체가 있고, ○○로 ○○○○길 마을입구에서는 ○○방향으로 우회전하는 차량보다는 서울방향으로 좌회전하는 차량이 많고 지방도 ○○호선(○○~○○)은 차량속도 70km 제한지역이다. 「주차장법 시행령」 별표1 부설주차장의 설치대상 시설물 종류 및 설치기준에 따라 단독주택 시설면적 150㎡이하 1대에 100㎡ 초과당 1대를 더하므로 신청지 인근 1가구당 2대 산정시 5가구의 총 주차대수는 10대이다. 3) 위에서 본 바와 같이 청구인은 「도로법」에 따라 도로점용허가를 득하여 주택 진출입로를 확보하였고, 또한 「도로와 다른 시설과의 연결에 관한 규칙」 별표5 아항에 따르면 5가구 이하의 주택진입로는 도로모서리를 완화(곡선 반지름 3m)하면 가능하며, 임야에 약92m의 도로를 개설하는 것은 불가사항이 아닌 보완사항이므로 길이를 최소화하여 산○○○번지에 연결되지 않도록 보완이 가능함에도 불구하고 피청구인은 진출입로 부분의 도로접속 문제를 이유로 이 사건 처분을 한 바, 이는 재량권을 일탈 또는 남용하여 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 2015.4.8. 이 사건 토지에 단독주택 부지를 조성하고자 제출한 개발행위(토지형질변경)허가 신청서에 대하여 검토한 결과, 해당 부지에서 도시계획도로로 진출입하기 위하여는 약92m 도로를 개설하여야 하는 바, 국토계획법 제57조제1항1의2호(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등)에 따라 도로의 연장이 50m 이상 되고 개설대상지가 임야 등 보전의 필요성이 있는 지역에서의 진입도로 개설은 도시계획위원회 심의대상이다. 2) 도시계획위원회 심의시 해당 단지의 진출입구 부분의 도로접속 문제 및 교통흐름 등의 문제로 심의 부결되어 2015.6.18. 불허가 처분을 하였다. 청구인은 변속차로 최소길이 기준에 따라 주택 진입로 5가구 이하는 도로 모서리의 곡선 완화(곡선반지름 3m)만으로 도로점용허가가 가능한 사항이고, 곡선 완화 및 가속차선을 추가 확보하여 변속차로의 최소길이 기준에 적합하다고 주장하나, 3) 이 사건 개발행위허가 신청지는 국토계획법에 따른 계획관리지역으로써 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이지만 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하여야 하는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역에 해당되며, 임야에서 약92m 도로를 개설하기 때문에 도시계획위원회 심의 대상이 되었고, 기존 4가구가 허가된 지역이다. 4) 청구인이 도로점용허가를 득한 것은 국토계획법과는 별개의 「도로법」 규정에 의한 것으로 개발행위 허가시 참고사항이 될 수는 있으나, 개발행위허가의 기준이 될 수는 없으며 또한, 국토계획법 시행령 제56조제1항 별표1 개발행위허가 기준에 따르면 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 주변의 교통 소통에 지장을 초래하지 아니할 것으로 규정하고 있다. 5) 하지만 개설하고자 하는 도로의 약80m가 내리막 경사로만 되어 있으며, 기존 허가된 부지(○○○ 외 1인)에서 합류 후 국지도 ○○호선을 같이 진출입을 하게 되며, 기존 본선(국지도 ○○호선)의 도로점용 허가된 부분이 곡선부 구간으로 기존부지 외 추가 개발시 가속차로의 구간(L=32m)이 짧아 본선 진입시 기존차로(속도제한 70km)와의 속도 차이로 도로 접속 및 교통흐름의 문제가 예상된다. 6) 청구인은 또한, 교통처리계획도에서 사업신청지의 IN, OUT(진출입) 위치보다 상부까지 도로를 개설하고자 하는데, 산○○○, 산○○○-○○ ~ ○○○-○○번지의 소유자가 각 5명이고 산○○○-○○번지(폭4m, 길이 92m)가 5명의 공동명의로 되어 있어 추가 개발(산○○○-○○, 산○○○번지)이 예상되며, 도시계획위원회에서도 기 허가된 부지 외에 추가 개발시 도로접속의 문제 및 교통흐름 문제뿐 아니라 임야 훼손면적 및 주변 안전, 경관 등까지 총괄적으로 검토한 결과 추가 개발이 가능하지 않다고 판단하였다. 7) 따라서 도로 진출입 부분의 도로접속 문제 및 교통흐름 등 안전 문제 등을 이유로 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 것이라는 청구인의 주장은 이유 없으므로 청구를 기각하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】[시행 2015.6.4.] [대통령령 제26302호, 2015.6.1., 타법개정] 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270089"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270093"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270091"></img> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ① 법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제5호에 따른 방재지구 및 도시ㆍ군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 아니하는 경우로 한정한다)는 제외한다. 다. 해당 토지에 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 용도지역별 건축물의 용도ㆍ규모(대지의 규모를 포함한다)ㆍ층수 또는 주택호수 등의 범위에서 다음의 어느 하나에 해당하는 건축물을 건축하려는 경우 1) 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 【도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙】[시행 2014.12.29.] [국토교통부령 제159호, 2014.12.29., 일부개정] 제8조(변속차로) 변속차로는 다음 각 호의 기준에 적합하게 설치하여야 한다. 1. 길이는 별표 5에서 정한 기준 이상으로 할 것 2. 폭은 3.25미터 이상으로 할 것 3. 자동차의 진입과 진출을 원활하게 유도할 수 있도록 노면표시를 할 것 4. 사업부지에 접하는 변속차로의 접속부는 곡선반지름이 12미터 이상인 곡선으로 처리할 것. 다만, 별표 2에서 정한 곡선반지름이 있는 경우에는 그에 따른다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270095"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지이용계획확인서, 개발행위허가신청서, 도시계획위원회 회의록, 등기부등본 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015.4.6. 계획관리지역내 준보전산지인 이 사건 토지에 단독주택 부지 조성을 위한 개발행위(토지형질변경) 허가를 신청하였다. 나) ○○○시 도시계획위원회는 2015.6.11. 심의에서 “주출입구가 국지도 ○○호선(○○~○○간 도로)의 굴곡부 가속차선 구간에 있어 교통사고 발생 우려가 높다”는 등의 이유로 불허가 심의하였다. 다) 신청지 일원에 단독주택 건축을 위한 4건의 개발행위허가가 2015.2.12. 이미 나간 상태이고 착공은 이루어지지 않았다. 라) ○○~○○간 국지도 ○○호선(왕복 4차선, 제한속도 70km)과의 도로연결 부분은 청구외 ○○○ 등 4인이 단독주택 진출입로 목적의 도로점용허가(433㎡, 허가기간 2015.2.12.~2017.12.31.)를 받은 상태이며, 청구인에게 도로 공동사용 동의서를 작성해 주었다. 마) ○○○ 등 4인이 도로점용허가를 받은 433㎡는 ○○방향 가속차로 구간에 있으며, 가속차로가 끝나는 부분에 교량의 시작점이 있다. 2) 국토계획법 시행령 제56조 별표 1의2 개발행위허기기준 1.분야별 검토사항 마.기반시설 항목에 따르면, 개발행위허가는 ‘주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것’으로 규정하고 있다. 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 별표5에 따르면 5가구 이하의 주택진입로는 도로모서리를 곡선화(곡선반지름 3미터)하면 도로연결이 가능하고, 별도의 가감속차로를 확보하지 않을 수 있다. 3) 청구인은 계획관리지역은 개발이 허용되는 지역이며, 「도로와 다른 시설과의 연결에 관한 규칙」 별표5 아항에 따르면 5가구 이하의 주택진입로는 도로모서리를 완화(곡선 반지름 3m)하면 별도의 가감속차로 없이도 도로와 연결이 가능하고, 진출입로가 산○○○번지에 연결되지 않도록 보완이 가능함에도 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 국토계획법에 따른 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 국토계획법에 따른 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가는 재량행위에 속한다(대법원 2013.10.31, 선고, 2013두9625, 판결 참조). 이 사건 신청지 인근에는 진출입로를 공유하는 4가구가 이미 단독주택 건축 목적의 개발행위허가를 득한 사실이 있고, 또한 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 별표5에서 5가구 이하의 주택진입로는 별도의 가감속차로를 설치하지 않아도 도로모서리를 곡선화(곡선반지름 3미터)하면 도로연결이 가능하다고 규정하고 있기는 하지만, 국토계획법 시행령 제56조제1항 별표1 개발행위허가 기준에서 개발행위허가로 인하여 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것으로 규정하고 있는 바, 이 사건 도로점용허가를 받은 진출입로는 국지도 ○○호선 ○○방향의 곡선부 가속차로 구간내에 있고, 또한 가속을 위한 진행방향으로도 진출입로 끝부분부터 교량이 시작되어 가속차로를 확보하기도 곤란하여 교통흐름에 지장을 초래할 것으로 예상되고 교통사고의 위험도 높다. 나아가 청구인은 산○○○-○○번지 전체를 도로로 개설하여 산○○○번지까지 이르도록 계획하고 있는 바, 산○○○번지에 대한 추가적인 개발도 예상되므로, 비록 피청구인이 기존 4가구에 대하여 동일한 조건으로 주택건축 목적의 개발행위를 허가해 주었다고 하더라도 청구인에 대하여 추가로 개발행위를 허가할 경우 교통흐름에 지장을 초래하고 교통사고 위험이 증가할 것으로 예상되므로 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유없다고 인정되므로 주문과 같이 제결한다.