개발행위허가 신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 6. 3. ○○시 ○○읍 ○○○리 ○○○-○○(임, 4,332㎡)번지에 폐기물처리시설 설치를 위한 개발행위허가를 신청하였으나, 피청구인은 2013. 11. 27. 도시계획위원회 심의결과 신청지가 ○○천 및 ○하천, ○○호 등의 수계에 입지하고 주변에 우량농경지가 있어 환경오염이 우려된다는 이유로 부결됨에 따라 2013. 12. 18. 불허가처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 청구인은 2013. 6. 3. 청구인 소유의 ○○시 ○○읍 ○○○리○○○-○○(임, 4,332㎡)에 폐기물처리(재활용) 시설을 위한 개발행위허가 신청을 하였으나 피청구인은 2013. 11. 27. 제12회 도시계획위원회 개최결과 “생산공정상 재생연료유를 재활용하는 공정이 포함된 폐기물처리시설로 오염물질 배출시 환경오염 피해가 우려되고, 주변지역에 우량 농경지, ○○천 및 ○하천, ○○호 등 수계에 입지하는 등 당해용도 입지로 부적정함”이라는 이유로 부결함에 따라 불허가처분을 하였다. 청구인은 최근 정부의 ‘저탄소 녹색성장’ 정책에 따라 시장확대가 예상되는 환경산업이 우리나라의 미래 성장동력으로서 유망하다는 인식을 가지고 ‘재생연료유(WDF : Waste Derived Fueis)’에 주목하였다. 최근 에너지, 원자재 가격의 상승 및 정부의 자원재활용정책 활성화로 인해 폐기물 매립 또는 소각률은 감소하는 반면 폐기물 재활용률은 증가하고 있기 때문이다. ‘재생연료유(WDF)’란 산업현장에서 발생되는 폐유, 폐유기용제, 폐페인트, 폐락카 등 액상 가연성폐기물을 혼합, 여과, 유화 등의 방법으로 균일화하여 폐기물관리법에서 정한 규격에 따라 연료화함으로써 시멘트공장의 석회석 소성로 등에서만 사용되는 재활용 연료를 말한다. 과거에는 폐유, 폐유기용제 등 액상 가연성폐기물을 처리하는 방법이 소각 처리하거나 매립 처리하였기 때문에 화재 또는 폭발 등 안전사고의 위험뿐만 아니라 타고남은 재 등에 의한 2차오염이 수반되었다. 하지만 ‘재생연료유(WDF)’는 처리공정에서 폐수 등의 오염원이 발생하지 않고 생산된 ‘재생연료유(WDF)’가 시멘트공장의 소성로에서 사용되고 난 후 그 연소재가 시멘트의 부원료로 직접 재활용되므로 일체의 2차오염이 발생하지 않는 환경친화적이고 안전한 자원재활용의 표본인 것이다. 한편, 미국·일본 등 선진국의 시멘트공장에서는 과거 생산원가 중 대부분을 차지하고 있던 연료비(유연탄 및 중유) 절감을 위해 ‘재생연료유(WDF)’ 제조기술을 개발하여 이를 대체연료로 사용하기 시작했고, 우리나라는 1990년대 후반에 일본 등으로부터 이에 관한 특허기술을 도입하여 본격적으로 ‘재생연료유(WDF)’를 생산, 전국 각지의 시멘트공장에 공급하고 있는 상황이다. 이렇듯 ‘재생연료유(WDF)’는 ①막대한 에너지를 소요하는 시멘트공장에서 유연탄 등을 보조하는 연료로 쓰여짐으로써 그 사용량만큼의 유연탄 등을 대체함으로써 탄소배출량의 감소에 이바지하고, ②시멘트공장에서 사용하는 유연탄, 중유의 사용량을 줄임으로써 에너지 수입 외화를 절감하는 효과도 있고, ③기존의 지정폐기물 처리방법인 소각 또는 매립 처리비용이 고비용임에 비해 ‘재생연료유(WDF)’ 재활용 처리방법은 상대적으로 저비용이므로 배출업체의 폐기물위탁처리비용을 줄여 원가절감에 이바지하며, ④나아가 시멘트생산의 원가를 크게 절감하여 국가기간산업인 시멘트산업의 안정적인 시멘트공급에 일조하는 장점이 있다. 이에 청구인은 ‘재생연료유(WDF)’ 생산시설 건립을 위하여 ○○전자, ○○바이오, ○○제약, ○○약품 등으로부터 폐유, 폐유기용제, 폐페인트 등을 수거 입고한 후 여과시설, 혼합시설 등에 투입하는 정제과정을 거쳐 ‘재생연료유(WDF)’를 생산하여 이를 ○○○시멘트, ○○시멘트 등에 공급 판매하는 사업계획을 수립하고, 2013. 1. 24. ○○유역환경청에 폐기물처리사업 계획서를 제출하여 ○○시에 법령검토를 의뢰한 결과 법에 저촉사항이 없어 허가가 가능하다는 통보를 받음에 따라 2013. 3. 13. ○○유역환경청으로부터 사업적정통보를 받았으며, 이에 힘을 얻어 이 사건 토지를 매수하고 2013. 6. 3. 피청구인에게 개발행위허가를 신청한 것이다. 청구인은 2013. 6. 3. 개발행위허가 신청에 대하여 피청구인이 2013. 6. 21. 구비서류 미비를 이유로 ○○도로공사, ○○농어촌공사, ○○전력공사 등 유관기관과의 협의도서, 이 사건 토지에 대한 복구의무면제신청서 등의 제출을 명하는 1차 보완요구를 성실히 이행하였고, 2013. 7. 17. 피청구인이 청구인에게 실험실 설치여부, 바닥청소수 발생여부 등을 확인하기 위한 2차 보완요구도 성실히 이행하였다. 그런 까닭에 청구인은 설마 피청구인으로부터 불허가처분을 받으리라고는 전혀 예상치 못했다. 청구인의 신청사업은 환경오염을 직접 야기시키는 ‘폐기물배출업체’가 아니라 산업현장에서 배출된 폐기물을 재활용하여 순환자원화 시킴으로써 국가경제에 이바지하고 환경오염을 억제하는 폐기물처리(재활용)업체이다. 그럼에도 불구하고 도시계획위원회 위원들은 사업계획에 관한 전문지식과 경험이 부족한 외부인사로 구성되어 있는데다가 막연히 청구인이 단지 폐기물을 취급한다는 이유만으로 만에 하나 혹여 환경오염을 유발하거나 지역주민들이 이를 혐오시설로 치부하여 민원을 제기하지나 않을까 하는 기우에 사로잡혀 결국 부정적인 결론을 도출한 것이다. 하지만 신청사업은 ①산업현장에서 수집·운반한 폐유, 폐유기용제, 폐페인트 등의 액상 가연성폐기물을 완전밀폐형의 사각 저장탱크에 밀봉하여 보관하고, ②이와 같이 수거 입고된 폐유 등을 여과(정제)시설에 투입하여 드럼스크린으로 슬러지 및 고상폐기물을 제거한 후 제거된 슬러지, 고상폐기물을 제3의 폐기물소각처리업체와 위탁처리계약을 체결하여 운반·처리토록 하며, ③나아가, 여과(정제)과정을 거친 폐유 등을 완전 밀폐형의 혼합시설, 분쇄시설 등에 투입하여 교반·혼합하고 미세입자로 분쇄과정을 거쳐 균일화된 에멀전(emulsion) 연료로 만듦에 있어 배출되는 가스는 흡착시설을 통해 대기 배출토록 함으로써 환경오염을 야기할 여지가 전혀 없다. 사정이 이와 같다면 피청구인은 청구인의 사업계획서 및 기반시설계획을 신뢰하여 일단 청구인의 이 사건 개발행위허가 신청에 대하여 허가처분을 한 후 나중에 청구인이 운영하는 폐기물처리(재활용) 시설이 혹여 만에 하나 수인한도를 넘는 환경오염 사태를 야기할 경우 폐기물관리법 제27조 소정의 허가취소 또는 영업정지 처분을 하거나 같은 법 제28조 소정의 과징금 부과처분을 하는 등 행정상 제재를 가하는 수순을 밟는 것이 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)에 따른 공익과 사익을 조화롭게 아우르는 태도로 사료된다. 한편, 피청구인은 시 도시계획위원회의 사전심의 결과를 그대로 받아들여 불허가처분을 하고 말았는데, 이 사건 토지 주변에 우량농경지, ○○천 및 ○하천, ○○호 등 수계에 입지하여 당해용도 입지로써 부적정하다는 논거는 하등의 설득력이 없다. 왜냐하면, 재생연료유 생산시 폐수발생이 전혀없고 이러한 사항은 타법검토시 ○○시 환경정책과, 도시정책과, 도시관리과, 건축과, 농정과, 자원정책과, 산림과, 기업정책과, 도로관리과에서 확인되었고 이 사건 토지는 지목이 임야로써 2007. 7월경 이미 피청구인으로부터 산지전용허가 및 건축허가를 받아 제2종 근린생활시설(제조업소) 및 창고 신축부지로 확정되어 있었으나 장기간 미착공으로 인하여 위 허가가 취소되는 바람에 금번 청구인이 신청사업을 위한 부지로 조성하기 위하여 개발행위허가를 신청하게 된 것이다. 참고로 이 사건 토지와 마찬가지로 ○○천 및 ○하천의 상류에서 하류를 따라 하천에서 반경 약200~500미터 내에 위치하고 있는 사업장폐기물 배출업체를 보면, ○○천 동쪽으로 약100미터 떨어진 곳에 금형 및 금형부품 제조업체인 ㈜○○○, ○○천 동쪽으로 약150미터 떨어진 곳에 구급차 등 특수차량 제조업체인 ㈜○○○○○○, 산업용기계 생산업체인 ㈜○○○○, 전기·전자제품에 사용되는 기능성테이프 생산업체인 ㈜○○○○○, ○○천 동쪽으로 약200미터 떨어진 곳에 자동차부품 생산업체인 ㈜○○산업, ○○천 동쪽으로 약300미터 떨어진 곳에 자동차 및 가전제품 부품 생산업체인 ㈜○○○○○, 종이가방·쇼핑백 제조업체인 ㈜○○케미칼, 야채·과일 세척기 생산업체인 00000(주), ○○천 동쪽으로 약300미터 떨어진 곳에 알루미늄 주물·주조업체인 ㈜00엔지니어링, ○○천으로 합류하는 ○하천에 바로 인접하여 콘크리트·시멘트 제조업체인 ○○석유공업(주), 페인트 등 각종 화학제품 원료 공급저장보관업체인 ㈜00화학 00 탱크터미널, ○○천 동쪽 약300미터 떨어진 이 사건 토지 건너편에 윤활유 등 각종 석유정제품 생산업체인 ㈜○○○○○, ○○천 서쪽으로 약250미터 떨어진 곳에 플라스틱 등 화학제품 생산업체인 ㈜○○플라스틱, 철강 소부제 생산업체인 ㈜○○특수제강이 각각 위치해 있다. 이렇듯 피청구인은 수많은 사업장폐기물 배출업체에 대해서는 지방세확보 및 지역경제 일자리창출이라는 명분을 내세워 ○○천 및 ○하천의 수계에 공장설립허가를 내준 반면, 청구인의 신청사업에 대해서는 불허가처분을 하는 이율배반적인 행태를 보이고 있다. 사정이 이러할진대 이 사건 토지의 지목 및 현황이 농경지도 아니고 또한 피청구인으로부터 이미 오염물질 배출의 위험성이 있는 공장 및 창고예정지로 허가받은 적이 있는 상태였으며, 더욱이 청구인이 이 사건 개발행위허가 신청에 앞서 ○○유역환경청에 폐기물처리사업(지정폐기물 종합재활용업) 계획서를 제출하여 사업적정 통보까지 받았음에도 불구하고, 피청구인은 지역주민들의 소위 ‘님비(NIMBT’현상을 염려한 나머지 이 사건 토지가 주변의 우량농경지, ○○천 및 ○하천, ○○호 등 수계에 입지하여 있다는 구실로 불허가처분을 하고 말았다. 이 사건 토지는 임야로써 계획관리지역에 해당할 뿐, 결코 보전관리지역도, 농림지역도, 자연환경보전지역 및 녹지지역도 아니고, 동쪽으로 ○○○고속도로에 바로 인접해 있고, 그 지상에 거대한 송전탑이 이미 설치되어 있을 뿐만 아니라 송전선이 가로질러 지나가는 경제적 효용가치가 비교적 적은 임야에 불과하다. 또한 전국 각지에 소재하는 폐기물처리(재활용) 업체 중 주변에 농경지가 없는 곳은 거의 없으며, 우량농경지와 불량농경지의 구별기준은 무엇인지 자못 궁금하다. 이 사건 토지는 서쪽으로 약 200~500미터 떨어진 곳에 ○○천이 위치해 있고, 남서쪽으로 약10~13킬로미터 떨어진 곳에 ○○호가 위치해 있다. 그런데도, 도시계획위원회 위원들은 마치 이 사건 토지가 ○○천 및 ○○호 등 수계에 바로 인접한 것처럼 확대 과장하여 수질오염의 가능성을 언급한 데 대해 심히 유감이 아닐 수 없다. 피청구인은 최근 ○○시의 경관을 해친다는 이유로 관내 고물상에 대한 입지제한을 강화한 바 있는데 이 사건 처분도 이와 궤를 같이 하는 것이지만, ○○시 고물상 악법저지 투쟁위원회 소속 고물상 100여명은 ○○시청 앞에서 반대집회를 개최하고 헌법소원심판청구 등을 통해 악법폐지·무효 투쟁을 지속적으로 벌여나가겠다는 움직임을 보이기까지 하였다. 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 불허가처분은 당해 도시계획위원회의 사전심의 결과를 그대로 받아들인 결과이지만, 피청구인이 도시계획위원회의 심의결과에 반드시 법적으로 기속되는 것은 결코 아니며, 청구인이 폐기물을 재활용하여 친환경적인 순환자원으로 거듭나게 함으로써 국가 및 지역경제에 이바지함에도 불구하고 단지 폐기물을 취급한다는 이유만으로 만에 하나 혹여 환경오염을 유발하거나 지역주민들이 이를 혐오시설로 치부하여 민원을 제기하지나 않을까 하는 기우에 터 잡아 한 불허가처분은 재량권을 일탈·남용한 것에 다름 아니므로 공정하고 객관적인 심리를 통해 이 사건 처분을 취소해 주기를 앙망하는 바이다. 나. 피청구인 주장 이 사건 토지는 동쪽으로 ○○○고속도로와 바로 인접해 있고, ○○천과 약200미터 떨어져 있으며 이 사건 토지와 ○○천의 사이에 경지 정리된 농경지(농업진흥구역으로 우량농지로 봄)를 끼고 있는 부지로써 주변토지의 용도지역이 자연녹지지역 및 농림지역이 대부분인 지역이다. 또한 청구인이 다루고자 하는 ‘지정폐기물’은 폐기물관리법 제2조제4호에 따라 사업장폐기물 중 폐유·폐산 등 주변 환경을 오염시킬 수 있거나 의료폐기물 등 인체에 위해를 줄 수 있는 해로운 물질로써 대통령령으로 정하는 폐기물을 말한다. ○○유역환경청에서 청구인에게 통보한 내용을 보면 국토계획법 제56조 규정에 따라 개발행위허가를 득한 후 폐기물처리업 허가를 신청하도록 되어 있고, 국토계획법 제56조 및 같은 법 시행령 제57조 규정에 따라 개발행위허가를 득하기 위해서는 시 도시계획위원회 심의를 거쳐야 한다. 청구인의 신청 사업에 대하여 시 도시계획위원회에서“생산공정상 재생연료유를 재활용하는 공정이 포함된 폐기물처리시설로 오염물질 배출시 환경오염 피해가 우려되고, 주변에 우량농경지, ○○천 및 ○하천, ○○호 등 수계에 입지하는 등 당해용도 입지로 부적정함”이라는 이유로 부결된 바, 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구를 기각하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】[시행 2013.7.16.] [법률 제11922호, 2013.7.16., 일부개정] 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011.4.14> ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. <개정 2011.4.14> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면으로 알려야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. <개정 2011.4.14>[전문개정 2009.2.6][시행일:2012.7.1] 제57조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】[시행 2013.6.11.] [대통령령 제24593호, 2013.6.11., 일부개정] 제55조(개발행위허가의 규모) ① 법 제58조제1항제1호에서 "대통령령이 정하는 개발행위의 규모"라 함은 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정할 수 있다. <개정 2012.4.10> 1. 도시지역 가. 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 나. 공업지역 : 3만제곱미터 미만 다. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만 2. 관리지역 : 3만제곱미터 미만 3. 농림지역 : 3만제곱미터 미만 4. 자연환경보전지역 : 5천제곱미터 미만 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542089"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542093"></img> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ① 법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시·군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도 시·군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. <개정 2005.9.8, 2007.4.19, 2008.1.8, 2010.4.29, 2011.3.9, 2012.1.6, 2012.4.10, 2012.10.29> 1. (생략) 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제5호에 따른 방재지구 및 도시·군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 아니하는 경우로 한정한다)는 제외한다. 가.~마. (생략) 2.~3. (생략) ②~③ (생략) ④관계 행정기관의 장은 제1항 각 호의 행위를 법에 따라 허가하거나 다른 법률에 따라 허가·인가·승인 또는 협의를 하고자 하는 경우에는 법 제59조제1항에 따라 다음 각 호의 구분에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.<개정 2005.9.8, 2008.9.25, 2009.8.5, 2010.4.29, 2011.3.9> 1.~2. (생략) 3. 시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항 가. 면적이 30만제곱미터 미만인 토지의 형질변경 나. 부피 3만세제곱미터 이상 50만세제곱미터 미만의 토석채취 다. 삭제 <2008.1.8> 【폐기물관리법】[시행 2013.10.31.] [법률 제11965호, 2013.7.30., 타법개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.5.17, 2009.6.9, 2010.1.13, 2010.7.23> 1. "폐기물"이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다. 2. "생활폐기물"이란 사업장폐기물 외의 폐기물을 말한다. 3. "사업장폐기물"이란 「대기환경보전법」, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 또는 「소음ㆍ진동관리법」에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장에서 발생하는 폐기물을 말한다. 4. "지정폐기물"이란 사업장폐기물 중 폐유ㆍ폐산 등 주변 환경을 오염시킬 수 있거나 의료폐기물(醫療廢棄物) 등 인체에 위해(危害)를 줄 수 있는 해로운 물질로서 대통령령으로 정하는 폐기물을 말한다. 5. "의료폐기물"이란 보건ㆍ의료기관, 동물병원, 시험ㆍ검사기관 등에서 배출되는 폐기물 중 인체에 감염 등 위해를 줄 우려가 있는 폐기물과 인체 조직 등 적출물(摘出物), 실험 동물의 사체 등 보건ㆍ환경보호상 특별한 관리가 필요하다고 인정되는 폐기물로서 대통령령으로 정하는 폐기물을 말한다. 5의2. "처리"란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말한다. 6. "처분"이란 폐기물의 소각(燒却)ㆍ중화(中和)ㆍ파쇄(破碎)ㆍ고형화(固形化) 등의 중간처분과 매립하거나 해역(海域)으로 배출하는 등의 최종처분을 말한다. 7. "재활용"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 활동을 말한다. 가. 폐기물을 재사용ㆍ재생이용하거나 재사용ㆍ재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동 나. 폐기물로부터 「에너지법」 제2조제1호에 따른 에너지를 회수하거나 회수할 수 있는 상태로 만들거나 폐기물을 연료로 사용하는 활동으로서 환경부령으로 정하는 활동 8. "폐기물처리시설"이란 폐기물의 중간처분시설, 최종처분시설 및 재활용시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 9. "폐기물감량화시설"이란 생산 공정에서 발생하는 폐기물의 양을 줄이고, 사업장 내 재활용을 통하여 폐기물 배출을 최소화하는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 제25조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 "폐기물처리업"이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. <개정 2010.7.23> ② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. <개정 2007.8.3, 2010.7.23> 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설ㆍ장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부 4. 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 ③제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설ㆍ장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다. <개정 2007.8.3, 2010.7.23> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542091"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542087"></img> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위허가신청서, 처분서, 개발행위허가 심의안, ○○유역환경청 통보서, 관련도면, 토지대장 및 등기사항전부증명서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 청구인은 2013. 6. 3. ○○시 ○○읍 ○○○리 ○○○-○○(임, 4,332㎡)번지에 폐기물처리시설 설치를 위한 개발행위허가를 신청하였으나, 피청구인은 2013. 11. 27. 도시계획위원회 심의결과 신청지가 ○○천 및 ○하천, ○○호 등의 수계에 입지하고 주변에 우량농경지가 있어 환경오염이 우려된다는 이유로 부결됨에 따라 2013. 12. 18. 불허가처분을 하였다. 나) 이 사건 토지는 계획관리지역에 해당하고 약200미터 거리에 ○○천이 있으며 10~13킬로미터 떨어진 곳에 ○○호가 있고 이 사건 토지와 ○○천 사이는 농업진흥구역으로 경지정리된 농경지가 있다. 다) 한편, ○○유역환경청의 2013. 3. 13. 폐기물처리사업계획 적정통보 부여조건에는 사업계획서에 따라 허가요건을 갖추어 2년 이내에 폐기물처리업 허가신청서를 제출하여야 하고, 국토계획법에 따른 개발행위허가를 득하여야 한다고 되어 있다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제59조 및 같은 법 시행령 57조에 따르면 관리지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 면적이 30만제곱미터 미만인 토지의 형질변경은 시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조[별표1의2] 개발행위허가의 기준에 따르면 개발행위로 인하여 당해지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 3) 청구인은 이 사건 토지는 계획관리지역내 임야로써 공장 및 창고예정지로 허가받은 적이 있는 상태이고,‘재생연료유(WDF)’는 처리공정에서 폐수 등의 환경오염이 발생하지 않으며, 2013. 3. 13. ○○유역환경청으로부터 사업계획 적정통보를 받았으며, ○○천 유역에는 이미 많은 사업장폐기물 배출업체가 입주해 있음에도 불구하고 환경오염을 유발할 개연성이 있다는 이유만으로 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 처분이라고 주장한다. 대법원은 폐기물처리업 허가는 수익적 행정행위로써 재량행위에 속하고, 특히 사업계획서 부적정 통보처분과 관련 폐기물처리 사업계획이 폐기물관리법 제25조제2항 각호에서 열거된 사항에 저촉되지 않더라도 환경오염에 따른 인근주민들의 피해 등으로 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 사업계획의 부적정 통보를 할 수 있다고 판결하였다. “이 사건 처분의 근거로 삼은 당초의 사유는 이 사건 사업예정지에 폐기물처리시설을 설치할 경우 인근 주민의 생활이나 주변 농업활동에 피해를 줄 것이 예상되어 이 사건 사업예정지가 폐기물처리시설의 부지로서 적절하지 아니하다는 것임을 알 수 있는 바, 이 사건 처분은 피고의 재량권 범위 내에서 행하여진 것으로서 적법하다고 할 것이다.(대법원 2006.06.30. 선고 2005두364 판결)” “법의 입법목적과 규정사항, 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서 적합통보제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 볼 때, 폐기물처리 사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어서 법 제25조 제2항 각 호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다고 하더라도 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합통보를 할 수 있다고 볼 것이다.(대법원 2011.11.10. 선고 2011두12283 판결)” 살피건대, 청구인이 취급하고자 하는 폐유, 폐유기용제, 폐페인트 등은 인체에 유해한 물질을 포함하고 있어 환경부로부터 지정폐기물로 지정된 물질이고, 이 사건 토지는 지방하천인 ○○천 유역으로 ○○천으로부터 약200미터 떨어져 있고 약10~13킬로미터 하류에는 간척호인 ○○호가 있으며, 이 사건 토지와 ○○천 사이는 농업진흥구역으로 경지정리된 농경지가 있고, 주변지역의 주된 용도는 농림지역 및 자연녹지지역이다. 따라서 이러한 유해물질이 주변의 농경지와 ○○천 및 ○○호로 유입되지 않는다고 보기는 어렵고 또한 유해물질 유출시 그 피해가 예상보다 클 수도 있으므로, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입을 경제적 손실보다 인근 주민들의 환경상의 이익이 크다고 판단되는 바, 피청구인이 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 [별표1의2]에 따라 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.