개발행위허가 제한지역 지정 및 지형도면 고시 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2020. 12. 4. 인천광역시 A구 B동 **-**번지 79,330㎡ 및 같은 동 **-**번지 407㎡(이하 2필지를 모두 ‘이 사건 토지’라 한다)에 물류센터(이하 ‘이 사건 물류센터’라 한다)를 건축하기 위하여 이 사건 토지에 대한 매매계약을 체결한 매수인이고, 2022. 2. 10. 인천광역시 A구청에 이 사건 물류센터에 대한 건축허가 신청(이하 ‘이 사건 건축허가 신청’이라 한다)을 하였다. 나. 피청구인은 2022. 2. 14. 이 사건 토지 및 인천광역시 A구 B동 **-**번지 118㎡에 대하여 ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률?(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제63조 및 같은 법 시행령 제60조에 따라 개발행위허가 제한지역으로 지정하고 ?토지이용규제기본법? 제8조에 따라 지형도면을 고시(인천광역시고시 제2022-**호, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 다. 피청구인은 2022. 7. 18. 인천광역시 A구 B동 **-**번지 일원에 C공원을 신설하는 내용 등으로 도시관리계획(도시계획시설: 공원) 결정 및 지형도면 고시(인천광역시고시 제2022-203호)를 하였고, A구청장은 2022. 7. 20. 청구인에게 이 사건 건축허가 신청에 대한 불허가 처분을 통지하였다. 라. 피청구인은 2022. 9. 15. 이 사건 토지 및 인천광역시 A구 B동 **-**번지에 대하여 국토계획법 제63조제3항에 따라 개발행위허가 제한지역을 해제하는 내용으로 개발행위허가 제한지역 해제 및 지형도면 고시(인천광역시고시 제2022-***호)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구요건에 대한 주장 피청구인이 2022. 9. 15. 실시한 개발행위허가 제한지역 해제 고시는 해제일 이후부터 처분의 효력이 발생되므로 2022. 2. 14.자 이 사건 처분 이후부터 해당 고시일 전일까지 청구인이 입은 각종 침익적 행정처분은 그대로 살아서 지속되고 있는바, 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 존재한다. 나. 본안에 대한 주장 1) 이 사건 토지에 개발행위를 제한하는 내용의 이 사건 처분은 대표적인 침익적 행정행위로서 이 사건 토지를 매수하여 물류센터 건축사업을 진행하고자 법령에 정해진 절차를 밟고 있던 청구인의 권리ㆍ이익에 중대한 영향을 미치나, 피청구인은 이 사건 처분을 하는 과정에서 공익과 사익간의 이익형량을 하지 아니하였는바, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하다. 2) 가사 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 공익과 사익간의 이익형량을 하였다고 하더라도 이 사건 처분으로 인한 공익은 없는 반면, 이 사건 토지에 물류센터 건축사업으로 얻어지는 공익과 그동안 청구인이 투입한 사업비용 및 기회비용 등 불이익이 매우 크므로, 피청구인의 이익형량에는 그 정당성과 객관성이 결여되었다. 3) 피청구인은 그동안 공적인 견해표명을 통하여 이 사건 토지에 물류센터 건축사업을 시행하여도 된다는 신뢰를 꾸준히 부여하였고, 이를 신뢰한 청구인은 해당 사업을 위한 상당한 노력과 막대한 비용을 투여하였는데, 피청구인은 이러한 신뢰에 반하는 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위배되는 위법한 처분이다. 4) 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구요건에 대한 주장 피청구인은 2022. 9. 15. 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시의 후속조치로 이 사건 토지 및 인천광역시 A구 B동 **-**번지에 지정된 개발행위허가 제한지역을 해제하였으므로, 청구인은 이 사건 심판청구를 유지할 실익이 없다. 나. 본안에 대한 주장 1) 이 사건 처분은 D생태공원 주변에 국가도시공원을 지정하기 위한 것이고, 청구인이 이 사건 토지에 관한 매매계약을 체결하기 이전인 2006년경부터 D 환경보전과 국립공원화에 대한 논의가 꾸준히 있어 왔으며, 이후 피청구인, 인천광역시장, A구청장은 2013. 10. 14.경 D생태공원과 E습지의 공동관리 협약을 체결하여 수도권 서해안의 습지보존을 위한 논의를 계속 해왔다. 2) 이 사건 토지는 D생태공원과 영동고속도로 사이에 F습지에서 G공원, H공원, D생태공원으로 연결되는 길목에 위치해 있어서 국가도시공원의 각 부분, 특히 소래습지생태공원을 연결하는 중요한 가교 역할을 하게 될 지역이며, 그동안 경관을 저해하고 각종 환경문제를 일으켜 시급한 정비가 필요하다는 민원이 끊임없이 제기되어 왔다. 3) 청구인이 교통영향평가를 신청한 이상 피청구인은 이에 대하여 심의ㆍ의결할 수밖에 없으므로, 이러한 교통영향평가 결과를 가지고 피청구인이 장차 건축허가(개발행위허가) 신청을 할 경우 이를 허가하겠다는 확약 내지 공적인 견해표명을 한 것이라고 볼 수 없다. 또한 교통영향평가서에 관한 심의가 진행되는 과정에서 피청구인 공원조성과 및 도시계획과는 소래지역 국가도시공원 지정을 추진 중이라는 검토의견을 제시하였는바, 피청구인은 이 사건 토지가 국가도시공원 지정의 대상이라는 점을 분명히 하였다. 4) 따라서 이 사건 처분은 공익과 사익을 이익형량 하여 행하여진 것으로서 적법하고, 여기에 정당성과 객관성이 결여되었다거나 신뢰보호원칙을 위반한 것이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 행정심판법 제5조, 제13조제1항 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조, 제43조제1항, 제56조제1항, 제58조제1항, 제63조제1항ㆍ제3항 건축법 제11조제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 이 사건 토지 부동산 매매계약서, D지역 국가도시공원 지정 추진계획(공원조성과-****호), 건축허가 신청서(2022. 2. 10.), 이 사건 처분서(인천광역시고시 제2022-**호), 인천광역시공고 제2022-522호, 인천광역시고시 제2022-***호, A구청 건축과-*****호(2022. 7. 20.), 인천광역시고시 제2022-***호 등 서류의 각 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 토지의 현재 소유자는 김??외 12명(이하 ‘이 사건 매도인’이라 한다)이고, 청구인은 2020. 12. 4. 이 사건 매도인과 이 사건 토지의 매매계약을 체결하였는데, 해당 매매계약서 중 제7조에 따르면, 이 사건 매도인이 이 사건 토지에서 청구인이 시행하려는 물류시설(주용도) 건립 인?허가에 필요한 토지사용승낙서를 청구인에게 제공한다는 내용이 확인된다. 나. 피청구인은 2021. 4. 20. 다음과 같이 소래지역 국가도시공원 지정 추진계획을 수립하였는데, 해당 계획은 D생태공원과 주변지역, 하단부 F습지, E지역 등을 포함하는 국가도시공원 지정을 추진하여 수도권을 대표하는 해양명소로 조성하기 위한 것이고, 이를 위한 1단계 사업으로 D생태공원 인근에 위치한 이 사건 토지 등으로 공원을 확장하는 내용 및 이를 위한 재정계획이 포함되어 있다. - 다 음 - ○ D지역 국가도시공원 지정 추진계획(발췌) 다. 청구인은 2022. 2. 10. 인천광역시 A구청장에게 이 사건 토지 등에 지상 9층, 지하 4층 규모의 물류센터(창고시설)를 신축하는 내용으로 건축허가를 신청하였다. 라. 피청구인은 2022. 2. 14. 국토계획법 제63조 및 같은 법 시행령 제60조에 따라 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 인천광역시고시 제2022-**호 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133550219"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133550221"> ┌───────────────────────────────────────────────┐ │개발행위허가 제한지역 지정 및 지형도면 고시 │ │ │ │ 인천광역시 A구 B동 **-**번지 일원 D 국가도시공원 지정 예정지에 대하여 국토계획법 제63조 │ │및 같은 법 시행령 제60조 규정에 따라 아래와 같이 개발행위허가 제한지역으로 지정하고 ?토지이 │ │용규제기본법? 제8조 규정에 따라 지형도면을 고시합니다. │ │ │ │ (중략) │ │2022. 2. 14. │ │인천광역시장 │ │1. 개발행위허가 제한내용 │ │ 가. 제한지역 │ │┌──┬──────────────┬────┬──┐ │ ││구분│위치 │면적(㎡)│비고│ │ │├──┼──────────────┼────┼──┤ │ ││1 │인천광역시 A구 B동 **-**번지│79,330 │ │ │ │├──┼──────────────┼────┼──┤ │ ││2 │인천광역시 A구 B동 **-**번지│407 │ │ │ │├──┼──────────────┼────┼──┤ │ ││3 │인천광역시 A구 B동 **-**번지│118 │ │ │ │└──┴──────────────┴────┴──┘ │ │ │ │ 나. 제한기간: 개발행위허가 제한 고시일로부터 3년 │ │(1회에 한하여 2년 이내 연장 가능) │ │ 다. 제한행위: 국토계획법 제56조의 개발행위 │ │ - 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 │ │ - 토지의 형질변경, 토석채취, 토지분할 │ │ 라. 제한의 예외사항 │ │ - 화재, 천재지변에 의해 파괴된 건축물의 건축 또는 대수선이 필요한 경우 │ │ - 공공시설 정비사업의 시행으로 인하여 건축물의 건축 또는 대수선이 필요한 경우 │ │ - 그 밖에 관리방안 수립에 지장이 없다고 인정되는 건축 및 공작물의 설치 │ │(해당 도시계획위원회 심의 결정) │ │ │ │2. 개발행위허가 제한사유 │ │ 가. 소래습지생태공원 주변 국가도시공원 지정을 위해 도시기본계획 및 도시관리 계획이 수립되고 │ │있는 지역으로 도시관리계획이 결정될 경우 용도지역, 용도지구 또는 용도구역의 변경이 예 │ │상되고 그에 따른 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상됨 │ │ 나. 개발행위로 인하여 인근의 환경ㆍ경관ㆍ미관ㆍ문화재 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있 │ │어 개발행위허가를 제한하고자 함 │ │ │ │3. 지형도면 (이하 생략) │ └───────────────────────────────────────────────┘ </img> 마. 피청구인은 2022. 2. 28. 이 사건 토지 일원에 도시계획시설(공원)을 결정하는 내용의 도시관리계획 결정(안) 열람공고(인천광역시공고 제2022-***호)를 하였고, 2022. 7. 18. 다음과 같이 이 사건 토지 일원에 도시계획시설(공원)을 소래B 문화공원을 신설하는 내용 등으로 도시관리계획(도시계획시설: 공원) 결정 및 지형도면 고시(인천광역시고시 제2022-***호)를 하였다. - 다 음 - ○ 인천광역시고시 제2022-***호 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133550223"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133550225"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │도시관리계획(도시계획시설: 공원) 결정 및 지형도면 고시 │ │ │ │ 도시관리계획(도시계획시설: 공원)에 대하여 국토계획법 제30조 및 같은 법 시행령 제25조의 규정 │ │에 따라 결정하고, 같은 법 제32조와 ?토지이용규제기본법? 제8조 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 │ │지형도면을 고시합니다. │ │ │ │2022. 7. 18. │ │인천광역시장 │ │ │ │1. 결정취지 │ │ ○ 국토계획법 제2조제4호 다목에 해당하는 도시관리계획(도시계획시설)을 결정하는 사항임 │ │ │ │2. 위치 │ │ ○ 소래A 근린공원: (해당 공원에 관한 내용은 이하 생략함) │ │ ○ 소래B 문화공원: A B 66-12번지 일원 │ │ │ │3. 도시관리계획 결정 조서 │ │ ○ 도시계획시설(공원) 결정 조서 │ │ ┌──┬──┬───┬────┬───────┬──────────┬──┐ │ │ │구분│도면│A │시설의 │위치 │면적(㎡) │비고│ │ │ │ │표시│ │종류 │ ├──┬───┬───┤ │ │ │ │ │번호│ │ │ │기정│변경 │변경후│ │ │ │ ├──┼──┼───┼────┼───────┼──┼───┼───┼──┤ │ │ │신설│- │소래B │문화 │인천광역시 A │ │증) │90,400│ │ │ │ │ │ │ │공원 │B 66-12번지 │ │90,400│ │ │ │ │ └──┴──┴───┴────┴───────┴──┴───┴───┴──┘ │ │ │ │ ○ 도시계획시설(공원) 결정 사유서 │ │┌──┬───┬────────┬──────────────────────┐ │ ││도면│A │변경내용 │변경사유 │ │ ││표시│ │ │ │ │ ││번호│ │ │ │ │ │├──┼───┼────────┼──────────────────────┤ │ ││- │소래B │o 문화공원 신설 │o 레미콘공장 부지에 대하여 기존 공장시설을 │ │ ││ │ │ - 90,400㎡ │활용한 문화시설을 설치하여 도시민의 휴식 │ │ ││ │ │ │ㆍ교육 공간을 제공하고, 소래습지생태공원과 │ │ ││ │ │ │연계하고자 함 │ │ │└──┴───┴────────┴──────────────────────┘ │ │ │ │4. 지형도면 (이하 생략) │ │ │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 바. 인천광역시 A구청장은 2022. 7. 20. 청구인에게 인정사실 가항에 따른 건축허가 신청에 대하여 다음과 같이 불허가 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 건축허가 신청 불허가처분 통지(A동 **-** 외 2필지) - 귀사에서 제출하신 우리 구 A동 **-** 외 2필지 상의 건축허가 신청서에 대하여 동 지역이 도시관리계획(도시계획시설: 공원) 결정 및 지형도면 고시[인천광역시 고시 제2022-***호(2022. 7. 18.)]로 인해 국토계획법 제64조(도시?군계획시설 부지에서의 개발행위) 제1항 규정에 의거 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축허가가 제한됨에 따라 귀사의 건축허가 신청을 불허가 처분함을 알려드립니다. 사. 피청구인은 2022. 9. 15. 다음과 같이 이 사건 토지에 대하여 개발행위허가 제한지역을 해제하였다. - 다 음 - ○ 인천광역시고시 제2022-***호 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133550227"> ┌───────────────────────────────────────────────┐ │ │ │개발행위허가 제한지역 해제 및 지형도면 고시 │ │ │ │ 인천광역시 A구 B동 **-**번지 일원에 대하여 국토계획법 제63조제3항 규정에 따라 아래와 같이 │ │개발행위허가 제한지역을 해제하고 ?토지이용규제기본법? 제8조 규정에 따라 지형도면을 고시합니 │ │다. │ │ │ │ (중략) │ │2022. 9. 15. │ │인천광역시장 │ │1. 개발행위허가 제한지역 해제 │ │┌──┬──────────────┬────┬──┐ │ ││구분│위치 │면적(㎡)│비고│ │ │├──┼──────────────┼────┼──┤ │ ││1 │인천광역시 A구 B동 **-**번지│79,330 │ │ │ │├──┼──────────────┼────┼──┤ │ ││2 │인천광역시 A구 B동 **-**번지│407 │ │ │ │├──┼──────────────┼────┼──┤ │ ││3 │인천광역시 A구 B동 **-**번지│118 │ │ │ │└──┴──────────────┴────┴──┘ │ │ │ │2. 해제 사유 │ │ - 국토계획법 제63조제3항에 따라 개발행위허가 제한 사유가 없어짐에 따라 해제 │ │ │ │3. 지형도면 (이하 생략) │ └───────────────────────────────────────────────┘ </img> 아. 청구인은 2022. 8. 31. 피청구인의 2022. 7. 18.자 도시관리계획(도시계획시설: 공원) 결정 등 고시의 취소를 구하는 행정심판(사건번호 2022-14221)을 우리 위원회에 제기하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령의 내용 1) ?행정심판법? 제5조제1호, 제13조제1항에 따르면, 행정심판의 종류로서 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이고, 이러한 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있으며, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 2) 국토계획법 제2조, 제43조제1항에 따르면, 도시ㆍ군관리계획이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 계획으로서 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획 등이고, 여기서 기반시설이란 교통시설, 광장ㆍ공원ㆍ녹지 등 공간시설, 유통ㆍ공급시설, 공공ㆍ문화체육시설, 방재시설, 보건위생시설, 환경기초시설을 말하며, 도시ㆍ군계획시설이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말하는데, 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 같은 법 제56조제1항에 따르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 ‘개발행위’라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 ‘개발행위허가’라 한다)를 받아야 한다. 같은 법 제58조제1항에 따르면, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것, 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 같은 법 제63조제1항ㆍ제3항에 따르면, 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획이 결정될 경우 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역 등에 해당되는 지역으로서 도시ㆍ군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있고, 개발행위허가를 제한하기 위하여 개발행위허가 제한지역 등을 고시한 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 해당 지역에서 개발행위를 제한할 사유가 없어진 경우에는 그 제한기간이 끝나기 전이라도 지체 없이 개발행위허가의 제한을 해제하여야 한다. 3) ?건축법? 제11조제1항에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 이러한 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 등을 받은 것으로 본다. 나. 판단 청구인은 2022. 2. 14.자 이 사건 처분 이후에 이루어진 침익적 행정처분이 존재하므로 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 존재한다는 취지로 주장하므로 살펴본다. 행정청이 한 처분의 취소를 구하는 취소심판은 처분에 의하여 발생한 위법 상태를 배제하여 원래 상태로 회복시키고 처분으로 침해된 권리나 이익을 구제하고자 하는 것인데, 해당 처분의 취소를 구하는 것보다 실효적이고 직접적인 구제수단이 있음에도 이를 구하는 것은 특별한 사정이 없는 한 분쟁해결의 유효적절한 수단이라고 할 수 없어 법률상 이익이 없다고 할 것(대법원 2017. 10. 31. 선고 2015두45045 판결 참조)이다. 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2022. 2. 14. 이 사건 토지에 대하여 개발행위허가를 제한하는 내용으로 이 사건 처분을 하였다가, 2022. 9. 15. 이 사건 토지에 대하여 이루어진 개발행위허가 제한지역을 해제한 점, 청구인이 주장하는 침익적 행정처분이란 청구인이 이 사건 토지에 물류단지 신축을 위하여 신청한 건축허가 신청을 A구청장이 2022. 7. 20. 청구인에게 한 불허가처분을 말하는 것으로 보이는데, A구청장은 해당 불허가처분의 사유로 이 사건 처분(개발행위허가 제한지역 지정)이 아닌 피청구인의 2022. 7. 18.자 도시관리계획(도시계획시설: 공원) 결정 등 고시를 들고 있는바, 만일 이 사건 처분을 취소한다고 하더라도 A구청장의 불허가처분에 대하여 어떠한 영향을 미친다고 보이지 아니하고, 청구인은 이미 도시관리계획 결정 등 고시의 취소를 구하는 행정심판(사건번호 2022-14221)을 제기하여 다투고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 청구인에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판 제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.