개발행위 허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-17일원에 도시형생활주택 신축사업을 추진하기 위하여 2016. 12. 21. 설립된 지역주택조합인데, 사업 대상 대지의 토지소유자 ㈜○○○○○○ 및 토지소유자 표○연과 부동산매매계약을 체결하여 사업을 추진하던 중 중도금 지급기한을 준수하지 못하여 2017. 1. 17. 토지소유자 ㈜○○○○○○로부터 부동산매매계약 해지 통고를 받고, 같은 해 3. 2. 행위 중단 및 원상회복 요청을 받았다. 피청구인은 2018. 1. 18. 위 사업 대상 토지들에 관하여 ㈜○○○○○○의 개발행위허가신청서를 접수하고, 같은 해 6. 19. 개발행위 허가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였으나, 같은 해 11. 21. ㈜○○○○○○의 건축허가 신청에 대하여는 불허가처분을 하는 한편, 청구인이 설립인가를 받은 날부터 2년 이내에 사업계획승인을 신청하여야 함에도 불구하고 사업계획승인신청을 하지 아니하여, 2019. 1. 10.「주택법」제94조에 따라 청구인에게 2019. 1. 30.까지 주택건설사업계획승인신청을 하도록 시정명령 처분을 하고, 이에 따른 청구인의 기간 연기 요청을 받아들여 같은 해 2. 28.까지 시정명령 기간을 연기하였으나 청구인은 끝내 시정명령을 이행하지 않았으며, 이에 피청구인은 같은 해 3. 4.「주택법」제14조(주택조합에 대한 감독 등)제2항 규정에 따른 주택조합설립인가 취소 처분의 사전통지로서 청문실시를 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2016. 12. 21. 피청구인으로부터 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-17번지 일원에 인가번호 2016-주택과-주택조합설립인가-3으로 조합설립인가 처분 필증을 교부받았다. 아울러 피청구인으로부터 조합설립인가를 받음으로써 청구인은 법령상 행정주체(공법인)로서의 주택건설사업을 할 수 있는 지위를 부여받은 설권적 처분 권리를 받았다. 2) 그러나 피청구인은 청구인의 주택건설사업을 할 수 있는 행정주체(공법인)로서의 지위가 존재하고 있다는 사실을 인지하고 있는 상태에서, 2018년 6월경 토지소유자 ㈜○○○○○○(이하‘○○○○○○’라 한다)에게 제2018-12호 복수의 개발행위 허가서를 발급해 준 사실이 있다. 또한 피청구인은 이해당사자인 청구인에게 당연히 공문으로 그 사실을 통보했어야 함에도 뒤늦게 피청구인은 행정상 실수였다고 주장하였을 뿐, 청구외인에게 발급해 준 개발행위허가에 대해서는 접수한 사실과 허가서가 발급되었다는 그 어떠한 공문이나 유선으로 청구인에게 일체 알려 준 사실도 없었으며, 따라서 청구인은 그 사실을 전혀 알지 못한 상태였다. 3) 그러나 2018년 11월경 피청구인에게 개발행위 허가를 받은 ○○○○○○가 관할 행정청인 ○○구청 건축과로 개발행위 허가서에 따른 건축허가를 접수하였으나, 담당 부서인 ○○구청 건축과에서는 청구인의 주택건설사업을 할 수 있는 행정주체(공법인)로서 설권적 처분권리가 존재하며, 동일 부지에 주택건설사업을 할 수 있는 청구인의 권리가 부여된 상태에서 또 다른 건축주인 청구외인에게 건축허가 접수는 불가하다는 처분을 통지하였다. 이렇듯, ○○구청 건축과에서는 청구인의 권리가 존재한다며 건축허가 접수 자체를 불허하는 행정공무원이 있는 반면에, 피청구인이 청구인에게 직접 부여한 조합설립인가에 따른 설권적 처분 권리를 무시하며 안일한 행정을 한 것인지는 모르겠으나, 피청구인의 실수라고 주장하며 잘못 허가해 준 개발행위 허가서라면, 당연히 피청구인은 즉시 그 허가서를 취소함이 마땅함에도 피청구인은 아직까지 그에 따른 어떠한 행위를 한 적이 없으며, 오히려 2019년 2월경 청구인의 조합설립인가 자체를 취소하려는 시정명령을 하였으며, 또한 2019. 3. 19. 주택조합설립인가 취소 예정 청문회를 개최하는 등 도저히 납득할 수 없는 조치를 취하였다. 이러한 피청구인의 무책임한 행정으로 인해 그 피해는 청구인 108명 조합원 모두에게 돌아가는 것이며, 그로 인해 발행되는 모든 손실은 어렵게 내 집 마련의 꿈을 갖고 조합에 가입한 조합원 전체가 부담해야 하는 것이다. 4) 결론 청구인 조합원들의 어려운 사정을 감안하면, 빠른 시일 내에 청구인이 주택건설사업을 할 수 있는 행정주체(공법인)로서의 권리를 되찾고, 그에 따라 사업계획승인을 접수 할 수 있도록 청구외인에게 한 개발행위 허가를 취소하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 ㈜○○○○○○(이하‘○○○○○○’라 한다) 소유의 토지인 ○○동 ○○○-17번지 일원에 주택조합설립인가를 득하고자, ○○○○○○와 토지매매계약을 체결하고 토지사용승낙을 받아 2016. 12. 21. 피청구인에게 주택조합설립인가[2016-주택과-주택조합설립인가-3]를 득하였다. 이후 청구인은 ○○○○○○와 맺은 토지매매계약 조건에 따라 중도금 및 잔금 등 계약사항을 이행하여야 하나 이를 이행하지 않았고, 이에 ○○○○○○는 청구인의 토지매매대금 지급 이행불가를 사유로 2017. 1. 17. 청구인에게 해당 부동산매매약정이 해지되었음을 통보하고, 2017. 3. 2. 해당 토지에 추진 중인 일체의 허가 및 행위를 중단하고 계약이전의 상태로 원상 복구할 것을 요청하였다. ○○○○○○는 2018. 6. 19. 피청구인에게 사건 토지인 ○○구 ○○동 ○○○-17번 일원에 단독주택 부지조성 목적의 개발행위허가(산지전용허가 의제)를 신청하게 되었으며, 피청구인은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제56조(개발행위허가의 기준) 및「개발행위허가 운영지침」등 관련 규정에 의거 개발행위허가(산지전용허가 의제)를 하였다. 청구인은「주택법 시행령」제23조(주택조합의 사업계획승인 신청 등)제1항의 규정에 따라 주택조합설립인가를 받은 날부터 2년 이내에「주택법」제15조에 따른 사업계획승인을 신청하여야 함에도 불구하고 이를 이행하지 않았다. 피청구인은「주택법」제23조 및 같은 법 제94조(사업주체 등에 대한 지도·감독 등)에 의거 2018. 12. 31.까지 시정할 것을 통보하였고, 이에 따른 청구인의 기간 연기 요청을 받아들여 2019. 2. 28.까지 시정명령 기간을 연기하였으나 청구인은 끝내 시정명령을 이행하지 않았다. 이에 피청구인은「주택법」제14조(주택조합에 대한 감독 등) 제2항 규정에 따라 해당 주택조합설립인가 취소에 앞서, 2019. 3. 4. 청구인에게 「주택법」제96조(청문) 및「행정절차법」제21조(처분의 사전통지) 의거 청문실시를 통지하게 되었다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 이 사건 처분은 국토계획법에 따라 적절하게 이뤄진 것이다. 개발행위허가제도는 개발과 보전에 조화되게 유도하여 국토관리의 지속가능성을 제고시키고, 토지에 대한 정당한 재산권 행사를 보정하여 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하며, 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변 경관 및 환경과의 조화 등을 고려하여 허가여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하는 제도이다. 이 사건 개발행위허가(산지전용허가 의제)는 국토계획법 제58조(개발행위허가의 기준) 및 개발행위 운영지침에 따라 법적근거를 검토하고, 개발행위허가의 절차를 적법하게 이행하였다. 국토계획법 제58조(개발행위허가의 기준 등) 제1항제1호에서‘개발행위는 용도지역별 특성을 고려하여, 대통령령으로 정하는 개발행위 규모에 적합한 경우에 한하여 허가가 가능함’을 명시하고 있으며, 같은 법 시행령 제55조(개발행위허가의 규모)에 의거 자연녹지지역의 개발행위 규모는 1만제곱미터 미만으로, 청구외인은 개발행위 신청면적을 6,405㎡로 하여 개발행위허가의 규모에 적합하게 개발계획을 수립하였다. 또한「○○시 도시계획 조례」제20조(개발허가의 기준) 제1항제2호에 따르면 평균경사도의 경우 ○○구 지역은 21도 이하(다만, 17.5도 이상인 토지에 대해서는 시도시계획위원회의 심의를 거쳐 허가할 수 있다)로 규정하고 있으며, ○○○○○○의 당초 개발행위허가 신청 시 평균경사도는 20.4도였으나, 도시계획위원회의“경사도 17.5도 이내에서 사업구역을 조정할 것”이라는 자문 결과에 따라 17.44도로 적합하게 조정하였다. 아울러,「개발행위허가 운영지침」2-1-2 허가신청 ① 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해방지, 환경오염방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서 ② 토지의 소유권·사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류 ③ 공사 또는 사업관련 도서 ④ 설계도서 ⑤ 당해 건축물의 용도 및 규모를 기재한 서류 등을 모두 갖추고 적법하게 계획하였음으로 개발행위허가 처분은 타당하다고 볼 수 있다. 나) 이 사건 처분은 적법한 절차에 따라 이뤄진 것이다. 이 사건 신청지는 ○○○○○○의 소유이며, 청구인은 당초 주택조합설립인가 신청 시 ○○○○○○와 토지매매계약을 맺고 토지사용승낙을 득한 상태였으나, 청구인이 주택조합설립인가를 득한 후 ○○○○○○와 맺은 토지매매계약 조건을 이행하지 않아 해당 계약이 유효하지 않게 되었으며, 이에 청구인은 해당 토지에 대한 권리를 행사할 수 있는 자격이 없다고 할 수 있다. 또한, 청구인은「주택법 시행령」제23조(주택조합의 사업계획 승인 신청 등) ① 주택조합의 설립인가를 받은 날부터 2년 이내에 법 제15조에 따른 사업계획승인을 득하여야 함에도 불구하고 이를 이행하지 않았으며, ○○○○○○와의 토지매매계약 조건 또한 이행하지 않았다는 것은 해당 토지에서의 주택사업계획이행에 대한 의지가 없다고 볼 수 있을 것이다. 「개발행위허가 운영지침」2-1-2(1)의②항에 따라 개발행위허가 신청은 토지의 소유권·사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류를 갖추어야 하고, ○○○○○○는 해당 토지의 소유권자로서 해당 개발행위허가를 적법하게 신청하였다고 볼 수 있으며, 피청구인은 해당 토지가 소유권 이외의 권리에 대한 사항 등에 저촉되지 않았기에 이 사건 개발행위허가를 처분한 것이다. 3) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 개발행위허가 처분은 정당하며, 청구인이 주장하는 복수 허가에 따른 위법 사항이 아니므로 이 사건 심판 청구를“기각”하여 주기 바란다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 제55조(개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호 본문에서 "대통령령으로 정하는 개발행위의 규모"란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. 1. 도시지역 가. 주거지역ㆍ상업지역ㆍ자연녹지지역ㆍ생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. 【○○시 도시계획 조례】 제20조(개발행위허가의 기준) ① 영 별표 1의2 제1호에 따라 시장은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에 대하여 개발행위를 허가할 수 있다. 1. 입목 축적의 적용은「산지관리법」을 따른다. 2. 평균경사도의 경우 처인구 지역은 25도 이하인 토지(다만, 평균경사도가 20도 이상인 토지에 대해서는 시 도시계획위원회의 심의를 거쳐 허가할 수 있다), ○○구 지역은 21도 이하인 토지(다만, 평균경사도가 17.5도 이상인 토지에 대해서는 시 도시계획위원회의 심의를 거쳐 허가할 수 있다), 수지구 지역은 17.5도 이하인 토지로 한다. 다만, 평균경사도가 처인구 지역은 25도, ○○구 지역은 21도, 수지구 지역은 17.5도를 초과하면서 공공·공익목적으로 시장이 필요하다고 판단한 시설·건축물은 시 도시계획위원회의 심의을 거쳐 허가할 수 있다. 【개발행위허가 운영지침】 2-1-2 허가신청 (1) 개발행위허가신청서에는 다음의 서류를 첨부하여야 한다.(규칙 제9조) ① 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해방지, 환경오염방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서(개발밀도관리구역안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다.)(법 제57조제1항) ② 토지의 소유권·사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류. 다만, 다른 법률에서 개발행위허가를 의제하는 경우 개별 법률에서 토지의 수용·사용, 매수청구 등 소유권 및 사용권에 관한 사항을 별도로 규정하고 있는 경우에는 당해 규정을 따를 수 있다. ③ 공사 또는 사업관련 도서(토지형질변경 및 토석채취인 경우) ④ 설계도서(공작물을 설치하는 경우) ⑤ 당해 건축물의 용도 및 규모를 기재한 서류(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경인 경우) ⑥ 개발행위의 시행으로 폐지되거나 대체 또는 새로이 설치할 공공시설의 종류·세목·소유자등의 조서 및 도면과 예산내역서(토지형질변경 및 토석채취인 경우) ⑦ 법 제57조제1항의 규정에 의한 위해방지·환경오염방지·경관·조경 등을 위한 설계도서 및 그 예산내역서(토지분할의 경우는 제외). 다만, 「건설산업기본법 시행령」 제8조제1항의 규정에 의한 경미한 건설공사를 시행하거나 옹벽 등 구조물의 설치등을 수반하지 않는 단순한 토지형질변경일 경우는 개략설계서로 설계도서에 갈음할 수 있다. 2-1-3 허가기준 검토(법 제57조, 제58조제1항) (1) 허가권자는 개발행위허가의 신청내용이 다음의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 할 수 있다. ① 3-1-1.에 규정된 개발행위허가 규모에 적합할 것 ② 도시·군관리계획의 내용에 배치되지 않을 것 ③ 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 ④ 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것 ⑤ 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보 계획이 적정할 것 (2) 허가권자는 개발행위허가의 신청내용이 별표 3의 경관체크리스트, 별표 5의 위해방지 체크리스트, 그 밖에 이 지침에서 정하는 규정에 적합한지 여부를 검토한 후 개발행위허가 신청인에게 위해방지에 관한 계획서를 제출하게 하거나 개발행위허가 신청자의 의견을 듣고 필요한 조건을 붙일 수 있다. 【주택법】 제14조(주택조합에 대한 감독 등) ① 국토교통부장관 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 주택공급에 관한 질서를 유지하기 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 국가가 관리하고 있는 행정전산망 등을 이용하여 주택조합 구성원의 자격 등에 관하여 필요한 사항을 확인할 수 있다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 주택조합 또는 주택조합의 구성원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 주택조합의 설립인가를 취소할 수 있다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 설립인가를 받은 경우 2. 제94조에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우 ③ 주택조합은 대통령령으로 정하는 바에 따라 회계감사를 받아야 하며, 그 감사결과를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 보고하고, 인터넷에 게재하는 등 해당 조합원이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제15조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 "사업계획승인권자"라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 이상인 경우: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다) 또는 「지방자치법」 제175조에 따라 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 시장 2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수 ② 제1항에 따라 사업계획승인을 받으려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하여야 한다. 제21조(대지의 소유권 확보 등) ① 제15조제1항 또는 제3항에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획(이하 "지구단위계획"이라 한다)의 결정(제19조제1항제5호에 따라 의제되는 경우를 포함한다)이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 80퍼센트 이상을 사용할 수 있는 권원(權原)[제5조제2항에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합(리모델링주택조합은 제외한다)의 경우에는 95퍼센트 이상의 소유권을 말한다. 이하 이 조, 제22조 및 제23조에서 같다]을 확보하고(국공유지가 포함된 경우에는 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하는 경우에는 확보한 것으로 본다), 확보하지 못한 대지가 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우 2. 사업주체가 주택건설대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우 3. 국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국토지주택공사 또는 지방공사가 주택건설사업을 하는 경우 제94조(사업주체 등에 대한 지도ㆍ감독) 국토교통부장관 또는 지방자치단체의 장은 사업주체 및 공동주택의 입주자ㆍ사용자ㆍ관리주체ㆍ입주자대표회의나 그 구성원 또는 리모델링주택조합이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우에는 공사의 중지, 원상복구 또는 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제96조(청문) 국토교통부장관 또는 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. 1. 제8조제1항에 따른 주택건설사업 등의 등록말소 2. 제14조제2항에 따른 주택조합의 설립인가취소 3. 제16조제3항에 따른 사업계획승인의 취소 4. 제66조제8항에 따른 행위허가의 취소 【주택법 시행령】 제20조(주택조합의 설립인가 등) ① 법 제11조제1항에 따라 주택조합의 설립ㆍ변경 또는 해산의 인가를 받으려는 자는 신청서에 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 주택건설대지(리모델링주택조합의 경우에는 해당 주택의 소재지를 말한다. 이하 같다)를 관할하는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)에게 제출하여야 한다. 1. 설립인가신청: 다음 각 목의 구분에 따른 서류 가. 지역주택조합 또는 직장주택조합의 경우 　 1) 창립총회 회의록 　 2) 조합장선출동의서 　 3) 조합원 전원이 자필로 연명(連名)한 조합규약 　 4) 조합원 명부 　 5) 사업계획서 　 6) 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하였음을 증명하는 서류 　 7) 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류 제23조(주택조합의 사업계획승인 신청 등) ① 주택조합은 설립인가를 받은 날부터 2년 이내에 법 제15조에 따른 사업계획승인(제27조제1항제2호에 따른 사업계획승인 대상이 아닌 리모델링인 경우에는 법 제66조제2항에 따른 허가를 말한다)을 신청하여야 한다. ② 주택조합은 등록사업자가 소유하는 공공택지를 주택건설대지로 사용해서는 아니 된다. 다만, 경매 또는 공매를 통하여 취득한 공공택지는 예외로 한다. 제27조(사업계획의 승인) ① 법 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 호수"란 다음 각 호의 구분에 따른 호수 및 세대수를 말한다. 2. 공동주택: 30세대(리모델링의 경우에는 증가하는 세대수를 기준으로 한다). 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공동주택을 건설(리모델링의 경우는 제외한다)하는 경우에는 50세대로 한다. 가. 다음의 요건을 모두 갖춘 단지형 연립주택 또는 단지형 다세대주택 　 1) 세대별 주거전용면적이 30제곱미터 이상일 것 　 2) 해당 주택단지 진입도로의 폭이 6미터 이상일 것. 다만, 해당 주택단지의 진입도로가 두 개 이상인 경우에는 다음의 요건을 모두 갖추면 진입도로의 폭을 4미터 이상 6미터 미만으로 할 수 있다. 가) 두 개의 진입도로 폭의 합계가 10미터 이상일 것 　 나) 폭 4미터 이상 6미터 미만인 진입도로는 제5조에 따른 도로와 통행거리가 200미터 이내일 것 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 부동산매매계약서, 주택조합설립인가 통보, 조합설립인가필증, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 조합원 97명을 구성원으로 하여 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-17, ○○○-8, ○○○번지(이하‘ 이 사건 조합부지’라고 한다)에 도시형생활주택 신축을 추진하기 위하여 경기도 ○○시 ○○구 ●●●●로●●번길 ●-10번지 ●●빌딩 2층에 사무실을 두고 2016. 12. 21. 피청구인으로부터 설립인가(인가번호 : 2016-주택과-주택조합설립인가-3, 고유번호 : 605-82-79633)를 받은 자이다. 나) 청구인은 2016. 8. 5. 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-17, ○○○-18, ○○○-19, ○○○번지 면적 16,099㎡에 대하여 그 소유자인 ㈜○○○○○○(대표이사 장○상)와 표○연(이하‘이 사건 토지소유자들’이라고 한다)으로부터 토지사용승낙을 받고, 같은 해 9. 20. 위 토지들에 대하여 계약금 650,000,000원, 중도금 2,336,000,000원(지급일자 2016. 12. 30.), 잔금 2,917,800,000원(지급일자 2017. 2. 28.) 합계 5,904,000,000을 매매대금으로 하여 이 사건 토지소유자들과 부동산매매계약을 체결하였다. 다) 청구인은 2016. 9. 30. 피청구인에게 주택조합설립인가신청서를 제출하여, 피청구인은 같은 해 12. 21. 지역주택조합 설립인가 조건 및 유의사항을 첨부하여 조합설립을 인가하였다. 라) 청구인이 이 사건 토지소유자들과의 부동산매매계약의 매매대금 지급기일을 준수하지 못하자, 이 사건 토지소유자들 중 ㈜○○○○○○(이하‘○○○○○○’라고 한다)는 2017. 1. 5. 청구인에게 계약해지 예정 통보[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]], 2017. 1. 17. 부동산 매매계약의 해지 통보, 같은 해 3. 2. 청구인에게 계약해지 통보 및 원상복구를 요구하는 내용증명우편을 보냈으며, 같은 해 5. 2. 피청구인에게 청구인에 대한 주택조합설립인가를 취소할 것을 문서로 요청하였다. 마) ○○○○○○는 2018. 1. 18. 이 사건 조합부지 중 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-17, ○○○번지(이하‘이 사건 개발허가 토지’라고 한다)에 대하여 피청구인에게 개발행위허가를 신청하였고, 피청구인은 같은 해 6. 19. 개발행위(토지형질변경) 허가처분을 하였다. 바) ○○○○○○는 이 사건 개발허가 토지에 관하여 건축허가(신축)신청을 하였고, 피청구인은 2018. 11. 21. 청구인에 대한 조합설립허가처분이 행정주체(공법인)로서 지위를 부여하는 설권적 처분이고‘동일 부지에 주택건설사업을 할 수 있는 권리를 기 설정해준 상태에서 또다른 건축주에 별도의 건축허가는 불가함’이라는 사유를 들어 건축허가 불가처분을 하였다. 사) 피청구인이 2019. 1. 10. 청구인에게「주택법 시행령」제23조 위반을 사유로 하여「주택법」제94조에 따라 2019. 1. 31.까지 구비서류를 갖추어 주택건설사업계획승인을 신청하도록 시정명령 처분을 하자, 청구인은 2019. 1. 30. 이 사건 처분에 대하여 사업계획승인신청의 기간을 2019. 2. 28.까지 유예하여 줄 것을 요청하였고, 피청구인은 2019. 1. 31. 청구인에게 2019. 2. 28.까지 시정명령 기간 연기 통지를 하였다. 아) 피청구인은 2019. 3. 4.「주택법 시행령」제23조제1항 및「주택법」제94조 위반을 사유로 같은 법 제14조제2항제2호에 따라 주택조합설립인가를 취소하는 처분 사전통지 및 청문실시 통지를 하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다)제56조제1항은 토지의 형질 변경을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용하도록 하며, 같은 법 시행령 제51조제1항제3호에 의하면 개발행위허가를 받아야 하는 토지의 형질 변경은 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립이다. 또한 국토계획법 제58조제1항제1호에 의하면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합한 경우 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 하는데, 국토계획법 시행령 제55조제1항제1호가목에 의하면 도시지역 중 자연녹지지역의 개발규모는 1만제곱미터 미만이다. 3) 이 사건 신청의 적법여부에 관하여 살펴본다. 가) 당사자 적격 이 사건 신청은 피청구인이 2018. 6. 19. 주식회사 ○○○○○○에 대하여 한 개발행위(산지전용허가 의제)허가처분에 대하여 취소를 구하는 것으로서 청구인은 처분의 상대방이 아니다. 그러나,「행정심판법」제13조는‘취소심판은 처분 등의 취소 또는 변경을 구할 법률의 이익이 있는 자가 청구할 수 있다’고 규정하고 있는 바, 인·허가 등의 수익적 행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어서 일방에 대한 허가 등의 처분이 타방에 대한 불허가 등으로 귀결될 수밖에 없는 때(이른바 경원관계에 있는 경우) 허가 등의 처분을 받지 못한 자는 비록 경원자에 대하여 이루어진 허가 등 처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다고 할 것이고, 이는 동종의 허가신청이 아니지만 서로 경쟁 관계에 있는 경우 경원관계에 준하는 관계로 보아 당사자적격이 있다고 할 것이다(대법원 19983 9. 8.산거 98두6272판결, 대법원 1999. 10. 12. 99두6026판결 등). 이 사건 처분은 주식회사 ○○○○○○에 대하여 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ 전 982㎡ 중 761㎡ 및 같은 동 ○○○-17 임야 14,541㎡ 중 8,824㎡토지에 대한 개발행위(산지전용허가 의제)를 허가한 것으로서, 청구인이 2016. 12. 21. 피청구인으로부터 지역주택조합설립인가를 받은 사업의 위치인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○, 같은 동 ○○○-17, ○○○-18과 일부 중복된다. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○, 같은 동 ○○○-17에 대한 주식회사 ○○○○○○에게 이루어진 단독주택 부지조성을 위한 이 사건 처분은 이미 위 토지에 대하여 주택건설사업을 할 수 있는 주택조합인가처분을 받은 청구인에게 있어서는 동종의 허가처분은 아니지만, 이로 인하여 주택건설사업을 진행할 수 없는 상황으로 귀결될 수밖에 없는 때(이른바 경원관계에 있는 경우)에 해당하므로, 청구인이 이 사건 처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다고 할 것이다. 나) 청구기간 준수 여부 이 사건 처분은 2018. 6. 19. 이루어졌고, 피청구인으로부터 이에 대한 통보를 받지 못한 청구인이 피청구인으로부터 주택건설사업계획승인을 신청하라는 시정명령통지를 받은 후 2019. 1. 30. 피청구인에게 위 시정명령 이행 기간을 2019 2. 28.까지로 연기하여 달라는 시정명령에 대한 사유서를 제출하면서 위 사유서에 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 자신의 권리를 침해당하였다고 기재한 사실은 인정된다. 다만, 2019. 1. 30.로부터 이 사건 심판청구일까지는 90일을 도과하지 않는 사실이 역수상 명백하고, 달리 청구인이 이 사건 처분 사실을 안 날로부터 90일을 도과한 후 이 사건 심판을 청구하였다는 증빙자료가 없는 이상 이 사건 심판 청구가 청구기간을 도과하였다고 볼 수 없다. 다) 청구의 이익 여부 위에서 살펴본 바와 같이 행정행위에 대한 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 한편, 시장, 군수, 구청장은 주택조합이「주택법」또는「주택법」에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우에는 공사의 중지, 원상복구 또는 그밖에 필요한 조치를 명할 있고, 나아가 주택조합의 설립인가를 취소할 수 있다고 규정하고(「주택법」제14조제2항제2호, 제94조), 주택조합은 설립인가를 받은 날부터 2년 이내에「주택법」제15조에 따른 사업계획승인을 신청하여야 한다고 규정하고 있다(「주택법」제14조제2항제2호는「주택법」제23조제1항). 그런데, 청구인은 주식회사 ○○○○○○ 등과의 토지매매계약을 체결하고, 토지사용승낙을 받아 2016. 12. 21. 피청구인으로부터 주택조합설립인가를 받았는데, 그로부터 2년이 도과한 2018. 12. 21.까지 청구인은「주택법」제15조에 따른 사업계획승인을 신청하지 않았고, 이에 피청구인이 2019. 1. 10. 청구인에게「주택법」제15조에 따른 사업계획승인을 신청하라고 시정명령을 하였으나, 청구인은 위 시정명령에 응하지 아니하였다. 이에 피청구인은 2019. 3. 4. 청구인에게 주택조합설립인가 취소 예정사실을 통보하고, 이에 따른 청문절차를 진행 중이다. 그리고,「주택법」제21조제1항에 의하면, 같은 법 제15조에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 하는데, 청구인은 그 사업부지에 대한 부동산매매계약을 체결한 후 매매대금을 지급하지 못하여 매도인들이 2017. 1. 17. 청구인에게 부동산매매계약 해지 통보를 하였고, 같은 해 3. 2. 부동산계약 해지에 따른 원상회복청구의 내용증명 우편을 발송하였으나, 청구인은 위 부동산매매계약 해지통보 및 원상회복청구의 효력을 다투는 내용의 소를 제기하는 등의 조치는 취하였다는 주장·입증이 없다. 이와 같이, 청구인이 주택조합설립인가 후 관련 법규가 정한 기간 내에 사업계획승인을 신청하지 않아서 청구인에 대한 주택조합설립인가처분 취소가 예정된 사실 및 사업계획승인을 받기 위해서는 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 하는데, 청구인이 그 사업부지에 대한 부동산매매계약을 체결한 후 매매대금을 지급하지 못하여 당해 매매계약 해지 통보 및 원상회복청구를 받은 사실을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 취소된다고 하더라도 청구인이 주택건설대지의 소유권을 확보하는 등의 요건을 갖추어 사업승인신청을 한 후 승인을 받아 이로 인하여 주택건설사업을 진행하기는 어려워서 결국 그 불이익이 회복된다고 보이지 않으므로, 이 사건 처분의 취소를 구할 정당한 이익이 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 계약해지 통보 문건을 살펴보면, 이 사건 토지소유자들 중 표○연은 ㈜○○○○○○의 담당 직원으로 기재되어 있다.