개인택시운송사업면허 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 1999. 11. 5. 피청구인으로부터 개인택시운송사업면허(면허번호 ○○○○○호, 차량번호 ○○31아○○○○호, 이하 ‘이 사건 면허’라 한다)를 받은 자이고, 피청구인은 2011. 6. 17. 청구인이 개인택시운송사업을 허가를 받지 아니하고 무단으로 휴지하였다는 이유로 청구인의 이 사건 면허를 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 2003. 1. 3.경 어머니의 병원 치료비로 급전이 필요하여 동료 개인택시기사인 청구외 ○○○에게 560만원을 빌렸으나 당시 상황이 좋지 않아 이를 변제하지 못하자, ○○○은 청구인에게 변제를 독촉하다 나중에는 조직폭력배까지 동원하여 위협하는 상황에 이르게 되었고, 청구인은 생명에 위협을 느껴 더 이상 택시영업도 할 수 없는 형편이 되었기에 2004년 여름 청구인의 집 앞에 개인택시를 세워 둔 채 지방으로 도피할 수밖에 없었다. 나. 청구인이 지방으로 도피한 후 ○○○은 2004년 10월경 청구인의 개인택시에 대해 자동차 강제경매를 신청하여 자동차 경매를 위한 인도집행을 완료하였으나, 청구인의 개인택시가 1996년식으로 경매시 경매비용도 충당할 수 없다는 이유로 위 경매가 취소되자, ○○○은 청구인의 개인택시를 돌려주지 않은 채 전문브로커인 △△△과 공모하여 청구인의 개인택시운송사업면허를 청구외 □□□에게 양도하였다. 다. 위와 같은 사실은 알게 된 청구인은 개인택시운송사업면허를 돌려받고자 관할 행정기관에 청원을 하였으나 이를 반환 받기는 불가능한 상태였기에 2009년 4월경 □□□을 상대로 개인택시운송사업면허의 명의변경 절차를 이행하라는 취지의 소송을 제기하였고, 결국 대법원 상고심까지 가서 승소판결을 받았으나, 피청구인은 위와 같은 판결에도 불구하고 사업면허의 명의이전을 이행하지 않은 채 그동안 쟁점화 되지 않았던 무단휴지를 근거로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 라. 이 사건 처분은 청구인으로의 명의변경 절차를 불가능하게 함으로써 위 판결내용을 무력화하였음은 물론 청구인이 지난 1년 8개월 동안의 노력을 헛되게 하는 것으로서 지난 제1심에서 재판부가 비록 이 사건 처분의 근거인 무단휴지의 기간과는 다르지만 자동차 인도명령 집행을 당하여 현재까지 운행을 하지 못하게 된 경우 사업면허 취소 사유가 되는지, 미운행 사유가 있는 경우라도 청구인이 사업면허를 이전받을 수 있는지, 명의를 이전 받는 경우 사업면허를 취소할 수 있는지 등을 구체적으로 서면질의 하였으나 당시 피청구인은 지극히 소극적으로 법 규정만을 늘어놓고서 사후에 검토할 의견임을 회신한 점에 비추어 신뢰의 원칙에 위배된다 할 것이다. 마. 이 사건 처분의 근거인 무단휴지 기간을 보더라도 피청구인은 청구인이 2004년 여름부터 그해 10월까지 약 2개월 동안 무단휴지 하였음을 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 관련 법조문 어디에도 그 기간에 대해서는 아무런 규정이 없는바, 이러한 명확하지 않은 지극히 포괄적인 규정에 근거하여 피처분자에게 불이익한 처분을 한 것은 위법한 처분임이 분명하다. 바. 청구인은 이 사건 무단휴지 기간 동안 조직폭력배로부터 금전채무로 인한 채무변제 독촉을 받게 되면서 신체의 위협을 느낀 나머지 도피할 수밖에 없었던 바, 이러한 상황을 극히 개인적인 사정이라고 할 수도 있지만 이러한 상황에 처한 자의 입장에서는 생사의 기로에 서는 대단히 중요하고도 정당한 사유에 해당된다 할 것이다. 사. 이 사건 무단휴지로 인한 처분규정은 여객의 원활한 운송을 위함이 그 취지라 할 것인데, 현재 서울시의 개인택시와 회사택시 등 영업용 택시가 과잉공급 되어 있는 상태에서 여객의 원활한 운송에는 전혀 영향이 없음에도 불구하고 청구인의 무단휴지를 이유로 사업면허를 취소한 것은 공익상의 목적과 청구인이 입게 될 불이익을 비교형량 하더라도 청구인의 입장에서는 너무나도 가혹한 처분이라고 아니할 수 없다. 아. 따라서 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 타인에 의하여 개인택시를 운행할 수 없었던 상황이라는 점을 주장하나, 해당기간 운행을 할 수 없었던 사정이라면 청구인은 당연히 휴업신고를 하였어야 했고 청구인이 휴업신고를 할 수 없었던 특별한 사정도 없었으며 청구인이 휴업신고를 하였다면 법령상 관할관청에서 거부할 특별한 사유도 없었는바, 청구인이 신고의무를 방치한 것은 명백한 무단휴지에 해당한다. 나. 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 구 여객자동차 운수사업법(2004. 10. 22. 법률 제7240호로 개정되기 전의 것) 제17조, 제67조, 제76조 구 여객자동차 운수사업법 시행령(2005. 8. 5. 대통령령 제18996호로 개정되기 전의 것) 제26조, 제31조, 별표 2 5. 인정사실 당사자간 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 개인택시운송사업면허 취소 통보(○○○), 판결문, 사실조회에 대한 회신, 진술조서, 법제처 법령해석 알림, 청문통보 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 1999. 11. 5. 피청구인으로부터 이 사건 면허를 받았다. 나. 청구인이 ○○○으로부터 560만원을 차용하여 이를 변제하지 못하자, ○○○이 청구인의 개인택시에 관하여 서울남부지방법원(2004타경40280호)에 경매를 신청하여 강제경매가 개시되었고, 위 법원 소속 집행관은 채권자인 ○○○의 집행위임을 받아 2004. 10. 29. 위 택시를 압류하고 ○○○으로 하여금 위 택시를 보관토록 하였다. 다. ○○○은 청구인의 개인택시의 자체 가액이 경매비용에도 미치지 못하여 강제집행의 실익이 없다는 사실을 알게 되자(서울남부지방법원의 2005. 5. 10.자로 경매개시결정 취소), 위 택시를 매도하기로 하고 2005년 6월경 청구외 △△△에게 위 택시를 대금 2,300만원에 양도하였고, △△△은 청구인의 이 사건 면허를 양도하기 위해 사업면허증을 위조한 후 2005. 7. 29. 청구외 □□□에게 이 사건 면허를 대금 5,850만원에 양도하였으며, 이후 ○○○은 위 사건과 관련하여 2008. 4. 24. 횡령의 죄로 징역 8월, △△△은 2009. 1. 16. 횡령, 공문서위조, 위조공문서행사의 죄로 징역 10월에 각각 처해졌다. 라. 청구인은 2007년 12월부터 2008년 7월까지 참여마당신문고, 은평구, 서울특별시에 각각 이 사건과 관련된 진정민원을 제기하였으나, 은평구청장은 이 사건 면허의 양도·양수건은 적법하게 처리되었고 제출된 서류의 진위 여부는 수사기관에 문의하라는 취지로 회신하였다. 마. 청구인은 2009. 4. 29. □□□을 상대로 이 사건 면허의 명의변경 절차를 이행하라는 취지의 소유권이전등록소송을 서울남부지방법원에 제기하였고, 서울남부지방법원 제16민사부는 2010. 2. 2. 이 사건 면허에 관하여 판결 확정일자 원상회복을 원인으로 한 명의변경절차를 이행하라고 판결하였으며, 이후 서울고등법원 2심을 거쳐 2010. 12. 23. 대법원에서 청구인 승소 판결이 확정되었다. 바. 피청구인은 2010. 1. 14. 서울남부지방법원 제16민사부의 질의에 대해 다음과 같이 회신하였다. - 다 음 - ○ 질의요지 - 질의1: 개인택시운송사업자 갑이 2004. 10. 29. 자동차인도명령집행을 당하여 현재까지 운행을 하지 못하게 된 경우 이러한 사안이 「여객자동차운수사업법」 제16조(여객자동차운수사업법의 휴업·폐업) 위반으로 사업면허취소사유에 해당되는지 여부 - 질의2: 2004. 10. 29. 이후 현재까지 운행을 하지 않은 갑이 개인택시 명의를 이전받을 수 있는지 여부 및 갑 명의로 이전된 경우 갑의 면허를 취소할 수 있는지 여부 - 질의3: 차량을 제외하고 사업면허만 양도·양수할 경우 기존 차량번호판은 어떻게 처리하는지 ○ 회신내용 - 회신1: 「여객자동차운수사업법」은 사업을 휴업·폐업하는 경우 국토해양부장관이나 시·도지사의 허가를 받도록 하고, 예외적으로 도로나 다리가 파괴되거나 그 밖에 정당한 사유가 있는 경우에는 허가 없이 휴업·폐업할 수 있도록 하고 있음. 사안의 경우 갑이 관할관청으로부터 사업의 휴업·폐업에 대한 허가를 받아야 했으나 그렇지 않은 것으로서 갑이 자동차인도명령집행을 당한 것이 위 정당한 사유에 해당하는지 여부에 따라 판단하여야 할 것임 - 회신2: 갑의 휴업·폐업이 위 정당한 사유에 기인한 것으로 사업면허 취소사유에 해당되지 않고, 또한 2007. 7. 15. 사업면허 양도·양수가 원인무효의 것으로서 사업면허가 당연히 갑에게 귀속되는 것으로 판명되더라도 갑에 대한 사업면허 이전은 폐업후 면허신청의 경우에 준하여 「여객자동차운수사업법」 제6조의 결격사유 및 제24조의 운수종사자 요건 여부를 검토하여 결정하여야 할 것임 - 회신3: 기존 사업용 차량번호판은 관할구청에 반납하여야 함 사. □□□은 위 소송에서 패소한 후 피청구인에게 청구인의 무단휴업 사실(2004년 여름 - 2004년 10월)을 근거로 사업면허 취소를 요청하는 민원을 제기하였고, 청구인이 서명·무인한 2007. 4. 20.자 구례경찰서 진술조서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146273537"> - 다 음 - ┌────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │ ............................................................................................................................................│ │문: 언제까지 ○○31아○○○○○호 개인택시를 운영하였는가요? │ │답: 2004년 여름까지 운행하였습니다. │ │ ............................................................................................................................................│ │문: 그럼 진술인은 2004년도 여름 이후 진술인의 개인택시 ○○31아○○○○○호 차량을 │ │운행한 적도 본 적도 없는가요? │ │답: 예. │ │ ............................................................................................................................................│ │문: ○○○이 진술인의 개인택시를 어떻게 하다가 보관하게 되었는가요? │ │답: 그 부분은 제가 잘 모르고 있다가 제가 잠수를 타고 약 2개월 정도 후에 제가 살던 │ │월세방을 갔는데 택시가 없어서 주변에 있는 사람들에게 물어 보았는데 인상착의를 │ │들어 보니까 ○○○으로 알게 되었습니다. │ │ ............................................................................................................................................│ └────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘ </img> 아. 청구인은 2011. 1. 25. 피청구인에게 법원의 원상회복 판결과 관련하여 필요한 절차 등을 질의하였고, 피청구인은 2011. 1. 28. 청구인에게 다음과 같은 취지로 회신하였다. - 다 음 - ○ 원상회복이란 어떤 행정행위 또는 행정처분에 의하여 법적 권리 또는 의무가 발생한 상태를 그 행정행위 또는 행정처분이 이루어지기 이전의 상태로 되돌려 놓는 조치를 의미한다 할 수 있으므로 귀하의 면허를 양도양수하도록 구체적 행정행위를 한 관할 구청에서 그 행정행위를 취소 또는 무효화하는 조치를 취해야 할 것으로 사료되며, 이를 위해 구체적으로 필요한 서류 등 제반사항은 해당 관할구청에 문의하시기 바람 ○ 참고로 귀하는 현재 무단폐업 혐의로 행정처분을 위한 절차가 진행 중인 상태로서 귀하의 사업면허는 양도인인 청구인의 명의이든 양수인인 □□□의 명의이든 취소될 수 있음을 알려드림 자. 청구인은 2011. 3. 17. 피청구인에게 이 사건과 관련하여 법제처에 법령해석 의뢰를 요청하였고, 법제처의 법령해석 결과는 다음과 같다. - 다 음 - ○ 개인택시운송사업 면허를 받아 개인택시를 운송하던 자가 2004년도 일정기간 사업휴지 허가를 받지 아니하고 개인택시운송사업을 휴지한 경우, 구 「여객자동차 운수사업법」(2004. 10. 22. 법률 제7240호로 개정되기 전의 것) 제76조, 구 「여객자동차 운수사업법 시행령」(2005. 8. 5. 대통령령 제18996호로 개정되기 전의 것) 제31조제1항 및 별표 2에 따라 사업면허취소 처분 대상이 됨 차. 피청구인은 2011. 5. 20. 청구인에게 여객자동차운송사업 무단 휴지를 이유로 한 이 사건 면허의 취소 예정 및 청문 실시 등을 통보하였고, 청구인은 2011. 6. 9. 피청구인에게 다음과 같은 취지의 의견제출서를 제출하였다. - 다 음 - ○ 2004년 10월경 빚 독촉에 쫓겨 개인택시를 빼앗겼고, 형사처벌 결과서류에 의거 양도양수서류가 위조된 걸 알고 은평구청에 3회에 걸쳐 민원 제기하였으나 적법하다고 회신되었으며, 서울시 감사관실에 진정하였으나 적법하다고 회신되었음 ○ 수차례에 걸쳐 불법 양도에 대한 절차상 문제 있음을 제기하였으나 현재까지 이상 없다고 하여 형사재판, 민사재판을 통해 승소하여 원상회복하려고 하니 이제 와서 2004년도 무단휴지를 그것도 형사재판 진술조서를 가지고 사업면허 취소 예정임을 통보한 것은 신의성실 원칙에 위배된다고 보여 도저히 납득할 수 없는바, 조속한 시일 내에 원상회복 조치를 부탁드림 카. 피청구인은 청구인이 허가를 받지 않고 개인택시운송사업을 무단으로 휴지하였다는 이유로 2011. 6. 20. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 구 「여객자동차 운수사업법」 제17조, 제67조, 제76조, 구 같은 법 시행령 제26조, 제31조 및 별표 2를 종합하면, 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자는 그 사업의 전부 또는 일부를 휴지 또는 폐지하고자 하는 때에는 시·도지사의 허가를 받아야 하고, 도로 또는 교량의 파괴 기타 정당한 사유로 인한 경우에는 그러하지 아니하며, 허가를 받지 아니하고 사업의 전부를 휴지하거나 폐지한 때에는 사업면허취소 대상이 될 수 있다고 되어 있고, 위 처분기준을 적용하는 것이 현저하게 불합리하다고 인정되는 때에는 공공복리의 침해정도, 교통사고로 인한 피해의 정도, 운전자과실의 정도와 위반행위의 내용·횟수 등을 참작하여 경감할 수 있는데, 자동차가 1대인 사업자의 사업면허취소를 경감하는 경우에는 90일 이상의 사업정지로 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 구 「여객자동차 운수사업법」 제76조, 구 같은 법 시행령 제31조 및 별표 2의 규정형식이나 체제 또는 문언상 개인택시운송사업면허 취소처분은 재량행위에 해당한다 할 것이어서 그 위법·부당 여부는 재량의 일탈·남용의 유무를 그 대상으로 한다 할 것이고, 사업면허의 취소 여부에 대한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등에 해당되는 경우에는 이는 재량권의 일탈·남용이라고 하여 위법·부당하다고 할 것인바, 여기서 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)이란 어떤 행정목적을 달성하기 위한 수단은 그 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니된다는 헌법상의 원칙을 말하는 것인데, 행정주체가 그 법률적 성질이 재량행위에 속하는 행정처분을 함에 있어 행정처분에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 하고, 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것이므로, 만약 이익형량을 전혀 하지 아니하였거나 이익형량의 고려대상에 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하기는 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에는 그 행정처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라고 할 것이다(대법원 1997.9.26. 선고 96누10096 판결 참조). 2) 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 청구인이 허가를 받지 않고 2004년 여름부터 같은 해 10월까지 개인택시운송사업을 무단으로 휴지한 것에 대하여 청구인의 개인택시운송사업면허를 취소하는 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분이 개인택시운송사업의 무단휴지를 방지하고 그에 따라 여객의 원활한 운송을 위한 것으로서 일견 그 행정목적의 달성에 적합한 수단으로 볼 수 있으나, 구 「여객자동차 운수사업법 시행령」 제31조제2항에 별표 2의 처분기준을 적용하는 것이 현저하게 불합리하다고 인정되는 때에는 공공복리의 침해정도, 교통사고로 인한 피해의 정도, 운전자과실의 정도와 위반행위의 내용·횟수 등을 참작하여 경감할 수 있고, 자동차가 1대인 사업자의 사업면허취소를 경감하는 경우에는 90일 이상의 사업정지로 한다고 되어 있는 점, 청구인이 허가 없이 사업휴지를 하였다 하더라도 이에 대해 피청구인이 개인택시운송사업면허를 취소한 것은 지나치게 과도한 수단을 사용한 것으로서 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 여객의 원활한 운송이라는 행정목적을 감안하더라도 그 위반행위의 내용과 정도에 비하여 청구인이 받게 될 불이익이 훨씬 크다는 점(청구인의 경우 지금으로부터 약 8년 전인 2004년 여름부터 10월까지 약 2개월 동안 사인간의 채권채무관계로 인한 도피로 인해 개인택시운송사업을 무단 휴지하였으나, 이 사건 처분으로 인해 시장가격이 6,000만원이 넘는 이 사건 면허를 상실하게 되고, 앞으로 개인택시를 운행할 수 없게 될 우려가 있음) 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 ‘피해의 최소성’ 내지 ‘법익의 균형성’이라는 요건을 결여하여 비례의 원칙에 위배된다 할 것이다. 3) 따라서 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하므로 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이다. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.