건축물용도변경 허가신청 불가처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 2017. 11. 15. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○로 ○○(○○동 ○○) 소재 3층 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)에 대하여, 기존의 제2종 근린생활시설(일반음식점)을 동물장묘업을 영위하기 위하여 묘지관련시설 및 장례시설로 용도변경하는 내용의 건축물 용도변경허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 이에 대하여 피청구인은 2018. 7. 5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 제1항 제4호 등에 근거하여 주거시설, 장애인시설 등 주변환경과의 부조화 및 도시계획위원회의 부결을 사유로 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건경위 청구인이 2017. 11. 15. 이 사건 신청을 하자, 피청구인측 담당부서인 건축과는 2017. 11. 16. 11개 관계부서와 협의를 하였다. 그 중 ○○시 농업기술센터 농산유통과는 2017. 11. 28. 악취, 대기 및 잔류성 오염물질 배출방지시설 등의 설치를 내용으로 하는 사업계획서가 제출되어야 하고, 향후 주민의견을 청취한 후 주민의견을 반영하기 위한 보완 절차가 추가될 수 있다는 내용으로 협의 회신하였다. 이후 위 농산유통과는 2018. 3. 8. 주민설명회를 개최하였고, 청구인은 2018. 3. 21. 악취, 대기 및 잔류성 오염물질 배출방지시설 등의 설치를 내용으로 하는 사업계획서를 제출함으로써 모든 보완사항을 완료하였다. 그런데 피청구인은 2018. 6. 27. 도시계획위원회를 개최하여 부결되자, 2018. 7. 5. 이 사건 처분을 내렸다. 2) 「국토계획법」 제58조 제1항 제4호에 따라 주변환경과의 부조화로 개발행위허가기준에 부합되지 않는다는 판단의 위법성 피청구인의 처분사유를 보면, 이 사건 신청지의 인근에 주거시설이 있고, 150m 이내에 예기치 않은 장애를 입은 장애인들이 숙식하면서 사회적응을 도모하는 자활근로사업장 등 국가적 시책사업장이 위치하고 있으며, 여기에서 생산되는 케잌, 쿠키 등이 동물건조장으로 인해 판로의 어려움을 겪을 우려가 있고, 바람의 영향으로 애완동물의 죽음에 대한 곡소리 등 환경 폐해로 인하여 지적장애인들의 사회적응 및 정서적 안정에 악영향이 우려되며, 국가지원사업의 목적달성의 어려움 등을 감안할 때 주변환경과의 부조화로 개발행위허가기준에 부합되지 않는다는 것이다. 우선, 국토계획법 제58조 제1항 제4호는 개발행위 허가의 요건으로 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것”을 규정하고 있으나, 이러한 사항은 청구인이 국토계획법 제57조 제1항에 따라 제출한 서류에 의해 이 사건 건축물의 개발행위허가(2014-건축과-신축허가-353) 당시에 이미 검토되었던 것이고, 이번의 용도변경 신청은 건축물의 증축 또는 외관변경 등의 물리적 변경을 수반하지 않는 건축물의 용도에 관한 것으로서, 이미 완공된 건축물에 대한 용도변경 행위가 위 규정의 여러 조건에 새로 영향을 주거나 변경을 주는 것이 아니므로, 용도변경 전·후에 달라지는 것은 없다. 또한 이 사건 신청지의 북쪽 40m 부분은 도로가 통과하는 임야로서 ○○령 고개의 정상지점이고, 정상부 북쪽 하향 약 50m 지점은 ○○시 지역으로서 ○○○CC 골프장과 폐업한 음식점 및 반려동물 훈련시설(○○)과 임야 등으로 형성되어 있고, 남동쪽 직선거리 약 150m 지점에 사찰 및 장애인시설(○○○ ○, ○○○○), 같은 방향 200m 지점에는 다가구주택이 있으며, 같은 방향 약 500m 지점은 양계 가공공장, 폐업한 주유소 및 식당이 있고, 같은 방향 약 600m 지점에는 국군○○병원과 장례식장이 있고, 같은 방향 약 1km 지점에 집단 주거지역이 있다. 동쪽과 서쪽은 대부분 임야와 골프장(올림픽CC)으로 형성되어 있어 향후 무질서한 도시확장이 가능한 지역도 아니며, 이 사건 신청지와 접한 구도로(○○로)는 ○○터널 개통 이후 평상시 골프장 이용객을 제외하고는 통행량이 거의 없는 실정이어서 주변의 상권이 슬럼화된 지역이다. 피청구인의 위 처분사유는 건축법이나 국토계획법 상 불허가 사유에 해당하지 않으며, 동물장묘시설의 어떤 점이 장애인시설에서 생산하는 케잌 등의 판로에 어려움을 준다는 것인지 구체적이고 객관적인 근거를 제시하지 못하였다. 또한 현재 등록을 마치고 운영 중인 25개 동물장묘시설 중 어느 시설도 인근 주민들이 수인할 수 없을 정도의 곡소리로 주민에게 피해를 주고 있는 곳도 없을뿐더러, 가사 곡소리가 난다 하더라도 이 사건 신청지에서 장애인 시설 사이에는 굴곡진 도로 및 임야, 숲이 있어 어느 정도 막혀 있고, 거리 및 지형상 소리가 잘 들리지 않으며, 해당 시설의 장애인들은 주로 건물 내부에서 근로활동을 하므로, 피청구인의 주장은 막연한 추측과 자의적 판단에 근거한 것에 불과하다. 동물 관련 영업별 시설 및 인력 기준, 농림축산식품고시 제2016-5호 동물장묘업의 시설 설치 및 검사기준, 위해방지 및 환경오염 방지계획 등으로 치유할 수 있다. 피청구인의 처분사유는 「국토계획법 시행령」 제56조 별표 1의2 개발행위 허가기준의 개발행위 분야별 검토사항에도 해당하지 않는다. 결국, 이 사건 처분은 법령 이외의 사유로 불허가처분하여 재량권을 일탈·남용하였고, 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 사유재산권 침해 및 직업의 자유를 부당하게 제한한 위법이 있다 할 것이다. 3) 도시계획위원회에서 부결되었음이 불허가 사유가 될 수 있는지 가) 「국토계획법」 제59조 제1항 및 같은 법 시행령 제1항 제1호의2는 녹지지역에서 건축을 목적으로 토지형질변경하는 경우 도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있으나, 행정기관의 장이 개발행위허가 여부를 결정할 때 이에 기속되어야 한다는 규정은 없으며, 국토계획법 제58조의 개발행위허가 기준으로 삼고 있지도 아니하다. 국토계획법 소관 주무부처인 국토교통부에서 각 지방자치단체에 송부한 “지방도시계획위원회 운영 가이드라인”에서 동 위원회가 심의·자문기구임을 명시하고 있는 점 등을 볼 때, ○○시 도시계획위원회는 행정청의 지위가 없음이 분명하고, 그 심의 결과는 행정청에 사실상의 구속력은 별론, 법률적 구속력을 갖지 못한다. 나) ○○시 도시계획위원회는 주변지역(주거, 장애인시설, 2급의료시설 등)과의 부조화로 이 사건 신청지의 입지가 부적정하다고 하였으나, ○○동 및 ○○동의 주거 밀집지역으로부터 짧게는 150m, 길게는 400m 지역에 이미 국군○○병원과 부설 장례식장이 존재하고, 600m 지점에는 생닭 가공공장과 주유소 시설 등이 형성되어 있으므로, 청구인의 신청을 불허하는 것은 비례원칙 및 평등원칙에 위배된다. 또한 국가지원사업장 등의 피해 예상으로 공공이익에 부합하지 않는다는 사유로 부결하였는데, 그러한 국고지원시설이 어떤 시설인지, 동물장묘업 시설이 어떠한 피해를 준다는 것인지 구체적이고 객관적인 근거를 제시하지 않았다. 청구인이 추측컨대 국가지원사업장은 장애인시설인 ‘○○○ ○’을 지칭하고, 2급 의료시설은 ‘국군○○병원’을 지칭하는 것으로 보인다. 그러나 이 사건 신청지에서 동쪽으로 직선거리 약 1.4km 지점에 ‘○○○’이라는 장애인 시설이 있는데, 그 시설로부터 약 150m 지점에 이미 ‘추모공원 ○○○’이라는 묘지관련시설(납골당)이 존재하고 있다. 이 사건 신청지 주변에 이러한 유사 시설들이 서로 근접하여 입지해 있지만, 지난 10여 년간 장애인시설과 장애인들이 납골당을 찾은 유가족의 곡소리로 인하여 어떠한 경제적·정신적 피해를 입었다는 분쟁 사례가 없었고, 실제 현장에 가보면 현대화된 장례문화로 인하여 우려하는 곡소리는 나지 않음을 알 수 있다. 오히려 이러한 시설이 지역경제 활성화에 공헌해왔다. 다) 장례식장의 건축이 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하지 않는다는 판례(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결) 및 동물장례식장은 반려동물의 죽음을 애도하는 시설로서 반드시 혐오시설이나 기피시설이라고 볼 수 없고, 막연한 우려나 가능성만으로 개발행위허가신청을 거부해서는 안된다는 판례(수원지방법원 2017. 9. 7. 선고 2017구합60056 판결) 등을 종합해 볼 때, ○○시 도시계획위원회의 부결 사유는 정당하지 않으며 비교형량을 정당하게 하지 아니한 위법이 있다. 4) 주민 반대의견을 적극 반영해야 한다는 조건부 허가 의견 및 도시계획위원회의 심의 전 부결처리를 위한 개입의 부당성 피청구인은 이 사건 신청이 법령상의 결격사유가 없다고 하면서도, 주민들의 일부가 반대하자 2017. 11. 30. ○○시청 2층에서 ○○동 범대책위원회라는 민간 주민자치활동단체가 주관한 회의에 부시장이 공식적으로 참가하여 이 사건 신청을 도시계획위원회에서 부결시킬 예정이라고 한 바 있다. 또한 관계부서 협의결과 내역 중 ○○시 농업기술센터 농산유통과의 협의결과를 보면 ‘주민설명회에 참석한 114명의 주민 전원이 지역 이미지 낙후 및 환경오염 등의 우려로 강력한 반대 여론이 있으므로 추후 도시계획위원회의 심의 시 상기 반대의견을 적극 반영하여야 한다’는 내용의 조건으로 조건부 허가(동의)를 회신하였다. 이러한 사정은 ○○시 도시계획위원회의 심의에 부당하게 사전 개입한 정황으로 볼 수 있고, 결국 위원회의 전문성과 공정성을 해하는 위법·부당한 행위이다. 5) 법령상 용도변경신청 단계에서 주민설명회 개최를 요구하는 규정 없음 ○○시 동물장묘업 시설 기준 규칙 제3조 제2항의 규정이 법령이나 조례가 위임한 범위 내인지는 차치하더라도, 이 사건과 관련된 건축물 용도변경은 건축법, 국토계획법 상 주민설명회를 거쳐야 한다는 규정이 없음에도 불구하고, 피청구인은 동물장묘업 등록신청 시 적용해야 할 ○○시 동물장묘업 시설 기준 규칙 제3조 제2항의 규정을 용도변경허가 신청 단계에 적용하여 주민설명회를 앞당겨 개최한 절차상의 하자가 있고, 그 결과를 도시계획위원회의 심의 시 적극 반영하도록 한 위법 또한 있다. 나. 피청구인 주장 1) 「건축법」제19조에 의하면 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하므로, 허가권자는 변경하려는 건축물의 용도가 건축기준 및 관계법령에 맞게 신청되었는지의 확인이 필수적이다. 청구인이 신청한 동물건조장시설 및 동물전용의 납골시설과 동물전용의 장례식장의 용도변경은 해당 건축물의 구조, 이용목적, 형태 및 관계법령 등을 종합적으로 고려하여 용도변경허가 여부를 결정해야 하므로, 이 사건 신청과 관련하여 피청구인은 관련부서에 협의요청하여 농산유통과의 협의 결과(주민설명회 참석자 전원의 반대)와 「국토계획법」 제59조 제1항에 따른 도시계획위원회의 심의 결과를 반영하여 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 「국토계획법」 제58조 제1항 제4호에 따라 주변환경과의 부조화로 개발행위허가기준에 부합되지 않는다는 판단의 적법성 이 사건 신청지의 입지 현황을 살펴보면, 이 사건 신청지의 맞은편에는 올림픽CC가 있고, 북측 직선거리 150m 이내에는 국가적인 장애인 자활시설인 ‘○○○ ○’ 주거시설 및 보호작업장, ○○○○와 사찰(○○○)이 있고, 약 200m 지점에는 12세대가 거주중인 다가구주택, 약 700m 지점에는 국군○○병원, 약 850m 지점에는 150세대가 거주중인 다세대주택 및 빌라단지가 밀집된 주거지역이 위치하고 있다. 이 사건 신청지는 ○○○고개의 정상지점에 있어 지형의 특성상 기류가 장애인시설 및 마을(○○○○○○, 빌라단지 등)로 하강하기 때문에 향후 동물장묘시설이 설치될 경우 냄새, 유해가스 등이 기류의 흐름을 타고 이동해 마을주민들이 입는 피해가 클 것임이 명백하므로, 주민들이 불안을 느끼는 것은 당연하다고 판단된다. 가장 근접해 있는 ○○○ ○ 보호작업장의 경우 2007년부터 쌀 소비 촉진, 장애인 일자리 창출, 지역경제 활성화, 출산 장려, 국군장병 격려 등을 위해 ○○시 새 생명 탄생, 국군장병 생일축하 선물로 쌀케이크를 생산·제공하고 있으며, 국비·도비로 장비보강, 시설보완 등 해당 사업 및 장애인시설을 국가적인 차원에서 적극적으로 지원하고 있다. 이러한 상황에서 ○○동 동물건조장 기사만으로도 위 제품의 이미지 실추, 생산 저하 등 국가지원사업체의 생산물 판로에 어려움이 발생하고 있으며, 향후 동물건조장이 설치된다면 지적장애인 및 ○○시민들을 위해 추진하는 사업의 목적하는 바를 달성할 수 없게 될 것이다. ○○동은 ○○시에서 관리하고 있는 ○○시립○○○과 유일 추모공원 외 납골당이 5개소 설치되어 있어 기피·혐오시설이 밀집되어 있고, 2,300명이 동물건조장 설치 결사반대 서명서를 제출한 현 상황에서, 이 사건 신청이 인용된다면 ○○동 주민들은 극심한 정신적 고통을 받을 것이고 삷의 질이 현저히 떨어질 것이며, 주변 상권의 낙후로 인한 편의시설 부족 등으로 주민들은 상대적 박탈감을 느끼게 될 것이다. 3) 도시계획위원회에서 부결된 사정을 반영한 처분의 적법성 개발행위허가운영지침 1-5-4 (3)을 보면, 「국토계획법 시행령」 제57조 제2항에 따라 용도변경을 하지 아니하도록 조건을 붙인 건축물이 건축된 대지에 다른 용도의 건축물(영 제57조제1항제1의2호 다목부터 마목에 따라 건축할 수 있는 건축물은 제외한다)을 건축하고자 할 경우에는 기존 대지로 보지 아니하므로, 청구인의 이 사건 건축물 용도변경 신청에 대하여 개발행위허가(토지의 형질변경)를 득해야 하고, 국토계획법 제59조 및 같은 법 시행령 제57조에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 도시계획위원회는 개발행위허가 등 중요사항을 심의, 자문하기 위해 민간 전문가들로 구성된 의사결정기구이며, 지방도시계획위원회 운영지침(국토교통부훈령)에 따라 입지의 적정성, 주변지역 환경 등을 심사하고 토의하여 결과를 행정청에 통보해오는 것이므로, 행정청으로서는 법적 구속력을 떠나, 그 결과까지 종합적으로 고려하여 최종적으로 개발행위허가 여부를 처리하는 것이다. 청구인이 주장하는 국군○○병원, 생닭 가공공장, 주유소 등은 이 사건 동물장묘시설과는 전혀 다른 성질의 것으로 주변환경에 미치는 영향이 명확히 다르다 할 것이므로, 도시계획위원회의 심의 결과가 주관적이고 자의적인 것이라는 판단하에 사실오인, 비례·평등의 원칙을 위배한 것이라는 청구인의 주장은 이유없다. 4) 주민 반대의견을 적극 반영해야 한다는 조건부 허가 의견의 부당성 및 도시계획위원회의 심의 전 부결처리를 위해 개입했다는 주장에 대한 답변 ○○동, ○○동은 서울시에서 관리하고 있는 서울시립○○○과 ○○ 추모공원 외 납골당이 5개소 설치되어 있어 기피·혐오시설의 밀집으로 인해 고○○시 타 지역에 비해 재산가치의 하락, 편의시설 부족 등 주민들은 상대적 박탈감을 느끼고 있다. 또한 신청지 주변 도로는 매년 명절마다 성묘객이 집중되어 극심한 교통혼잡이 반복되는 상황이다. 이 사건 신청지 주면은 이미 포화상태인 기피·혐오시설로 인한 주민들의 정신적 피해가 상당하여 주민들이 협오시설 신설에 무척 예민한 지역이다. 이 사건 신청으로 인하여 ○○동 범대책위원회에서 주기적으로 ○○시 제2부시장과의 대책회의를 요구하고 있는 실정이며, 청구인이 주장하는 도시계획위원회에 대한 사전 부당 개입 의혹은 근거없는 것이다. 5) 법령상 주민설명회 개최를 요구하는 규정 없다는 주장에 대한 답변 피청구인은 「○○시 동물장묘업 시설 기준 규칙」 제3조 제2항에 따라 주민설명회 및 공청회를 개최하여 지역주민의 의견을 반영하여 동물장묘시설의 등록여부 등을 결정할 의무가 있으므로, 이 사건 용도변경 신청에 대한 허가여부를 결정할 때도 고려함이 상당하다. 「동물보호법」 제32조에 따르면 동물과 관련된 영업은 동물장묘업, 동물판매업, 동물수입업, 동물생산업, 동물전시업, 동물위탁관리, 동물미용업, 동물운송업으로 분류되어 있는데, 그 중 동물생산업만 허가대상이고 나머지는 등록업으로 분류되어 있어, 이 사건 신청인은 단순히 법령상의 요건을 구비하면 제약 없이 영업을 할 수 있는 것으로 인식하는 듯 하다. 그러나 ○○시를 비롯한 경기도 광주시, 김포시, 남양주시, 파주시, 전남 구례군, 담양군 등에서는 동물장묘업에 대한 조례와 규칙을 제정하여 동물장묘시설 신규 설치시 지역주민의 의견을 적극 수렴하고 있는 상황이다. 그러므로 사업계획의 실현 가능성을 위하여 용도변경 전 주민설명회를 개최하여 주민의견을 수렴한 것은 정당한 과정이며, 이러한 과정없이 용도변경이 이루어진 후 동물장묘업 등록 신청시 주민설명회를 개최하는 것은 ○○동 주민의 의견을 고려하지 않은 것으로 주민의 입장에서는 인정하기 어려울 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 7. 16.> 4. 제2종 근린생활시설 26. 묘지 관련 시설 제11조(건축허가) ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 2. 산업 등의 시설군 7. 근린생활시설군 ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. 【건축법 시행령】 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 4. 제2종 근린생활시설 자. 일반음식점 26. 묘지 관련 시설 가. 화장시설 나. 봉안당(종교시설에 해당하는 것은 제외한다) 다. 묘지와 자연장지에 부수되는 건축물 라. 동물화장시설, 동물건조장(乾燥葬)시설 및 동물 전용의 납골시설 28. 장례시설 가. 장례식장[의료시설의 부수시설(「의료법」 제36조제1호에 따른 의료기관의 종류에 따른 시 설을 말한다)에 해당하는 것은 제외한다] 나. 동물 전용의 장례식장 제14조(용도변경) ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. 2. 산업 등 시설군 바. 묘지 관련 시설 사. 장례시설 7. 근린생활시설군 나. 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외한다) 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 생략 ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다(이하 생략). 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발행위는 중앙도시계획위원회와 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다. 1. 제8조, 제9조 또는 다른 법률에 따라 도시계획위원회의 심의를 받는 구역에서 하는 개발행위 2. 지구단위계획 또는 성장관리방안을 수립한 지역에서 하는 개발행위 3. 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에서 시행하는 개발행위 중 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정하는 규모ㆍ위치 등에 해당하지 아니하는 개발행위 4. 「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위 5. 「도시교통정비 촉진법」에 따라 교통영향평가에 대한 검토를 받은 개발행위 6. 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업 중 대통령령으로 정하는 사업을 위한 개발행위 7. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 산림사업 및 「사방사업법」에 따른 사방사업을 위한 개발행위 ③ 국토교통부장관이나 지방자치단체의 장은 제2항에도 불구하고 같은 항 제4호 및 제5호에 해당하는 개발행위가 도시ㆍ군계획에 포함되지 아니한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 받도록 요청할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ①법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시ㆍ군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 이상인 경우. 다만, 제55조제3항제3호의2에 따라 시ㆍ도도시계획위원회 또는 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다. 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제4호에 따른 방재지구 및 도시ㆍ군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 아니하는 경우로 한정한다)는 제외한다. 다. 해당 토지에 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 용도지역별 건축물의 용도ㆍ규모(대지의 규모를 포함한다)ㆍ층수 또는 주택호수 등의 범위에서 다음의 어느 하나에 해당하는 건축물을 건축하려는 경우 4) 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(같은 호 거목, 더목 및 러목의 시설은 제외한다) 라.~마. 생략 ② 제1항제1호의2다목부터 마목까지의 규정에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 개발행위허가를 하는 경우에는 해당 건축물의 용도를 변경(제1항제1호의2다목부터 마목까지의 규정에 따라 건축할 수 있는 건축물 간의 변경은 제외한다)하지 아니하도록 조건을 붙여야 한다. ③~ ⑦ 생략 개발행위허가기준(제56조관련) 1. 분야별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271407"></img> 【개발행위허가운영지침】 제5절 개발행위허가를 받지 않아도 되는 행위 (법 제56조제4항) 1-5-4 다음의 경미한 행위. 다만, 그 범위에서 도시군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다.(영 제53조) (3) 토지의 형질변경 ③ 조성이 완료된 기존 대지에 건축물이나 그 밖의 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경(절토 및 성토는 제외한다). 이 경우 조성이 완료된 기존 대지란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지로서 도로상하수도 등 기반시설의 설치가 완료되어 해당 대지에 절토나 성토행위가 없이 건축물 등을 건축할 수 있는 상태로 조성되어 있는 대지를 의미한다. 다만, 영 제57조제2항에 따라 용도변경을 하지 아니하도록 조건을 붙인 건축물이 건축된 대지(건축물이 멸실된 대지를 포함한다)에 다른 용도의 건축물(영 제57조제1항제1의2호 다목부터 마목에 따라 건축할 수 있는 건축물은 제외한다)을 건축하고자 할 경우에는 기존 대지로 보지 아니한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 용도변경허가신청서, 용도변경허가 협의요청, 협의결과 내역, 개발행위허가 심의자료, 일반건축물대장, 주변 위성사진, ○○동 범대책위원회 회의록, 현황도, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 11. 15. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○로 ○○○(○○동 ○○○-○) 소재 3층 건축물에 대하여, 기존의 제2종 근린생활시설(일반음식점)을 동물장묘업을 영위하기 위한 묘지관련시설 및 장례시설로 용도변경할 수 있도록 허가해달라고 신청하였다. 나) 피청구인은 2017. 11. 16. 11개 관계부서와 협의를 하였다. 그 중 ○○시 농업기술센터 농산유통과는 2017. 11. 28. 악취, 대기 및 잔류성 오염물질 배출방지시설 등의 설치를 내용으로 하는 사업계획서가 제출되어야 하고, 향후 주민의견을 청취한 후 주민의견을 반영하기 위한 보완 절차가 추가될 수 있다는 내용으로 협의 회신하였고, 2018. 3. 15. 주민설명회 결과 반영 및 동물보호법 관련 냉동시설 도입 계획서 등을 구비할 것을 내용으로 보완 회신하였으며, 2018. 4. 6. “농산유통과의 2018. 3. 15. 보완요청에 대하여 신청인이 제출한 보완 자료를 검토한 결과 사업계획서 상 특별한 흠결은 발견되지 않으나, 2018. 3. 8. 개최한 주민설명회 결과(참석자 141명 전원 반대), ○○동 주민들의 지역이미지 낙후, 환경오염 우려 등 강력한 반대 여론이 있으므로 추후 도시계획심의시 상기 반대의견을 적극 반영해야 한다는 조건으로 조건부 동의”라는 내용으로 회신하였다. 다) ○○시 도시계획위원회는 2018. 6. 27. 부의안건 ‘○○동 ○○○-○번지 용도변경 개발행위허가’에 대하여 심의하여 “가. 주변지역(주거, 장애인시설, 2급의료시설 등)과의 부조화로 묘지관련시설 및 장례시설의 입지가 부적정함, 나. 국가지원사업장 등의 피해 예상으로 공공이익에 불부합함”이라는 내용으로 부결하였다. 라) 피청구인은 2018. 7. 5. 「국토계획법」 제58조 제1항 제4호 등에 근거하여 주거시설, 장애인시설 등 주변환경과의 부조화 및 도시계획위원회의 부결을 사유로 이 사건 처분을 하였다. 마) 이 사건 건축물은 「국토계획법 시행령」 제57조 제2항에 따라 건축물의 용도를 변경하지 아니하도록 조건이 붙어 있다. 2) 「건축법」 제19조 및 제11조에 의하면 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하고, 사용승인을 받은 건축물을 상위의 시설군에 해당하는 용도로 변경하려는 자는 시장·군수·구청장 등의 허가를 받아야 하며, 그러한 허가를 받은 경우 「국토계획법」 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다. 「국토계획법」 제58조 제1항 제4호에 의하면 시장 또는 군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 하고, 같은 법 제59조 및 같은 법 시행령 제57조, 개발행위허가운영지침 1-5-4 (3)에 의하면, 개발행위허가를 하려면 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 기존의 대지에 대한 토지의 형질변경은 개발행위허가를 받지 않아도 되지만, 같은 법 시행령 제57조 제2항에 따라 용도변경을 하지 아니하도록 조건을 붙인 건축물이 건축된 대지에 다른 용도의 건축물을 건축하고자 할 경우에는 기존 대지로 보지 아니하므로 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 3) 청구인은, 국토계획법 제58조 제1항 제4호에 따라 주거시설, 장애인시설 등 주변환경과 부조화로 개발행위허가 기준에 부합하지 않는다는 처분사유는 건축법이나 국토계획법상 불허가 사유에 해당하지 않고 막연한 추측과 자의적인 판단에 근거한 것으로 재량권 일탈·남용의 위법이 있고, 도시계획위원회 심의결과는 법적 구속력을 갖지 못하고 또한 그 부결사유는 정당하지 않으며, 용도변경허가 신청단계에서 주민설명회를 개최한 절차상 하자가 있다는 취지로 주장한다. 살피건대, 건축법 제11조 및 제19조, 국토계획법 제58조 제1항 제4호에 의하면, 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하고, 사용승인을 받은 건축물을 상위의 시설군에 해당하는 용도로 변경하는 자는 시장·군수·구청장 등의 허가를 받아야 하되, 그러한 허가를 받은 경우 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 보며, 시장 또는 군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하도록 규정되어 있는바, 청구인이 이 사건 건축물에 대하여 기존의 제2종 근린생활시설(일반음식점)을 묘지관련시설 및 장례시설로 용도변경하는 내용의 이 사건 신청을 한 사실은 앞서 살핀 바와 같고, ① 이 사건 신청지 북측 직선거리 150미터 이내에는 국가적인 장애인 자활시설인 ‘애덕의 집’ 주거시설 및 보호작업장이, 약 200미터 지점에는 12세대가 거주중인 다가구주택이, 약 700미터 지점에는 국군○○병원이, 약 850미터 지점에는 150세대가 거주중인 다세대주택 및 빌라단지가 밀집된 주거지역이 각 위치하고 있는 점, ② 이 사건 신청지는 혜음령고개 정상지점에 있어 지형의 특성상 기류가 장애인 시설 및 주거지역으로 하강할 가능성이 높고, 이에 따라 향후 동물장묘시설이 설치될 경우 냄새, 유해가스 등으로 장애인 시설 및 마을주민들이 피해를 입을 우려가 있는 점, ③ 이 사건 신청지 인근에 있는 장애인 자활시설인 ‘애덕의 집’에서 생산하는 제품의 판매에 영향을 줄 우려가 있고, 나아가 장애인들의 사회적응 및 정서적 안정에도 도움을 주지 못할 염려가 있는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 신청이 주거시설 및 장애인시설 등 주변환경과 부조화로 개발행위허가 기준에 부합하지 않는다고 판단한 것에 수긍이 가고, 이 사건 처분에 재량권의 범위를 벗어나거나 재량권을 남용한 것으로 보기는 어렵다. 또한 국토계획법 제59조, 같은 법 시행령 제57조, 개발행위허가운영지침 1-5-4 (3)에 의하면, 이 사건 신청에 대하여 도시계획위원회 심의를 거쳐야 하고, 이에 따라 ○○시 도시계획위원회는 2018. 6. 27. 주변지역(주거, 장애인시설, 2급의료시설 등)과의 부조화로 묘지 관련 시설 및 장례시설의 입지가 부적정하고 국가지원사업장 등의 피해 예상으로 공공이익에 불부합한다는 이유로 이 사건 용도변경 개발행위허가 여부에 대하여 부결을 결정하였는바, 이 심의결과는 정당하다 할 것이다. 그리고 피청구인은 「○○시 동물장묘업 시설 기준 규칙」제3조 제2항에 따라 주민설명회 및 공청회를 개최하여 지역주민의 의견을 반영하여 동물장묘시설의 등록여부 등을 결정할 의무가 있다 할 것인바, 이 사건 신청에 대한 허가여부를 결정함에 있어서 주민설명회를 개최하여 그 의견을 반영한 것에 절차상의 하자는 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.