건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2002. 12. 24. 피청구인으로부터 ○○시 ○○동 ○○○-○○에 제2종 근린생활시설(제조업소)을 건축하는 내용의 건축허가를 받은 자로, 2008. 2. 5. 이 사건 건물의 용도를 창고시설(산지유통시설, 이하‘이 사건 건물’이라 한다)로 변경하였으며, 2013. 4. 22. 위 건물의 사용승인을 받은 후 금란영농조합법인에 이 사건 건물을 임대하는 계약을 맺고 위 법인이 이 사건 건물에 스크린 골프연습장을 설치하도록 하기 위하여 2013. 5. 22. 피청구인에게 이 사건 건물의 용도를 운동시설(골프연습장)로 변경하는 건축물 용도변경 신고를 하였는데, 피청구인은 2013. 5. 30. 골프연습장은 농지법 제32조 제1항 및 같은 법 시행령 제29조 제3항 제4호에 정한‘농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설’에 해당하지 않는다는 이유로 청구인의 건축물 용도변경신고를 반려하였음에도, 청구인이 이 사건 건물 1, 2, 3층에 골프연습장을 설치하고 운영하자 시정명령, 이행강제금 부과 등의 조치를 취하였고, 추가로 4층에 무단으로 용도변경하자 피청구인은 2013. 11. 5. 위 4층 부분의 무단 용도변경에 대하여 시정명령, 2013. 12. 11. 이행강제금 부과 사전통지를 거쳐, 2014. 1. 2. 청구인에 대하여 건축법 제80조에 따라 이행강제금23,555,000원을 부과(이하‘이 사건 처분’)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인이 소유하고 있는 ○○시 ○○대로 ○○○-○○에 위치한 4층 건축물의 용도를 변경하기 위하여 용도변경에 필요한 일건 서류를 갖추어 2013. 5. 22. 피청구인의 접수기관에 접수하여 건축법 제19조의 규정에 따라 건축물용도변경 신고의무를 이행하였음에도 불구하고 피청구인은 건축법 제19조의 규정을 위반하였다는 이유로 청구인에게 건축법위반 이행강제금 부과처분을 하였다. 2) 행정절차법 제40조는 제2항 각 호의 요건을 갖춘 신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고의무가 이행된 것으로 본다고 규정하고 있고, 그에 의하면 청구인이 제출한 용도변경신고서를 피청구인이 보완요구 없이 접수한 2013. 5. 22.부로 청구인의 용도변경 신고의무가 이행된 사실이 명백하므로, 위와 같이 건축물용도변경 신고의무를 이행한 청구인에게 이 사건 이행강제금 부과처분을 한 것은 위법·부당한 것이다. 3) 피청구인의 주장대로 건축법 제19조 제7항에 의하여 같은 법 제11조 제5항을 준용하여 각 개별법에 대하여 인·허가를 의제 처리하도록 규정되어 있고, 이러한 의제처리를 위하여 건축법 제12조 제1항을 준용하여 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여 관계법령 규정에 적합여부를 확인하는 등 실질적인 심사가 이루어지게 되는 것은 사실이나, 그러한 실질적인 심사는 건축허가나 건축신고로 인하여 건축법 제11조 제5항 제1호에서 제21호까지의 인·허가 의제 사항 중 해당사항이 있는 경우에 한하여 그 인·허가 의제의 처리를 위하여 건축복합민원 복합심의회를 개최하는 것일 뿐, 그러한 인·허가 의제 사항이 없다면 실질적인 심사는 법률상 근거 없는 행위로 불가능하다. 4) 피청구인은 청구인의 신고에 대하여 건축복합민원 일괄협의회를 개최하는 등 농지법에 관하여 실질적인 심사를 하여 반려 처분한 사실을 정당화하기 위한 주장을 하는 것이며, 청구인의 신고에 대한 피청구인의 농지법에 관한 실질적인 심사가 정당하기 위해서는 건축법 제11조 제5항 제7호의 규정에 따라 농지법 제34조, 제35조 및 제43에 따른 농지전용허가·신고 및 협의가 의제되어야 하는데, 이 사건 건축물이 입지한 ○○시 ○○동 ○○○-○○ 토지는 2000. 10. 12.에 ○○○-○에서 분할되었고, ○○○-○ 토지는 1995. 11. 3. 그 지목이 답에서 대로 변경되었는바, 이 사건 토지에 관한 농지법상의 농지전용은 1995년경에 이미 이루어졌다. 5) 이와 같이 이미 약 19년 전에 농지전용이 이루어진 토지에 대하여 농지전용허가·신고 및 협의를 의제 처리하기 위하여 실질적인 심사를 할 수 없고, 달리 청구인의 신고(용도변경)에 대한 수리여부를 결정하기 위하여 건축복합민원 복합심의회를 개최하는 등의 실질적인 심사를 하기 위한 법률상의 근거는 존재하지 아니하므로 청구인의 신고에 대한 농지법에 관한 실질적인 심사는 법률상 근거가 없는 위법행위이다. 6) 대법원은 인·허가의제 효과를 수반하는 건축신고는 일반적인 건축신고(자기완결적 신고)와는 달리, 특별한 사정이 없는 한 행정청이 그 실체적 요건에 관한 심사를 한 후 수리하여야 하는 이른바 ‘수리를 요하는 신고’로 보는 것이 옳다고 판시하면서, 다수의견에 대한 보충의견을 통하여 건축신고가 실질적인 심사 없이 수리하여야 하는 자기완결적 신고인지, 실질적인 심사를 거쳐 수리여부를 결정하는 수리를 요하는 신고인지 판단의 기준으로, 법령에서 신고라는 용어를 사용하였다고 하여 이를 일률적으로 강학상 본래의 의미에서의 신고라고 단정할 것은 아니고, 그것이 자기완결적 신고와 수리를 요하는 신고 중 어느 것에 해당하는 지는 관련 법령의 목적과 취지, 관련 법 규정에 관한 합리적이고도 유기적인 해석, 당해 신고행위의 성질 등을 고려하여 판단해야 하며, 건축법에 의하여 신고하고 설치하는 건축물이 국토계획법에 의한 개발행위 허가를 받을 필요가 없고, 그 건축행위에 부수하여 다른 법령에 의한 인·허가를 받아야 할 사항도 없는 경우나, 건축행위 이외에 인·허가를 받아야 하는 사항이 있다 하더라도 그와 관련된 법령에서 형식적·절차적 요건만을 규정한 경우에는 건축신고서 등의 기재사항에 흠이 없고, 필요한 서류가 첨부되어 있으며 기타 법령에 규정된 형식상의 요건에 적합하면 건축신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고의 의무가 이행되고, 행정청은 위와 같은 요건을 갖추지 못한 건축신고서가 접수기관에 도달된 경우 지체 없이 상당한 기간을 정하여 신고인에게 보완을 요구하여야 할 것이며, 이때의 건축신고는 자기완결적 신고로 보아야 하는 반면, 건축행위 이외의 인·허가사항에 관련된 법령에서 실체적 요건을 규정한 경우에는 행정청은 그 실체적 요건에 관하여 심사하여 건축신고의 수리를 여부를 결정하여야 할 것이고, 이때의 건축신고는 수리를 요하는 신고로 보아야 하므로, 건축신고에 관하여도 위와 같은 기준을 고려하여 자기완결적 신고인지 수리를 요하는 신고인지를 판단하여야 한다고 판시하였다. 7) 위 대법원 판례에 의하면 청구인의 신고는 건축(용도변경)행위에 부수하여 다른 법령에 의한 인·허가를 받아야 할 사항, 특히 농지법에 의하여 농지전용허가·신고 및 협의를 받아야 할 사항이 없으므로, 농지법에 관한 실질적인 심사가 필요한 수리를 요하는 신고가 아니라 실질적인 심사 없이 수리하여야 하는 자기완결적 신고에 해당하고 자기완결적 신고인 청구인의 신고를 피청구인이 보완요구 없이 접수한 2013. 5. 22.부로 청구인의 신고의무는 이행되었고, 이와 같이 건축법 제19조의 건축물 용도변경 신고의무를 이행한 청구인에게 신고의무 불이행을 원인으로 한 이 사건 이행강제금 부과처분은 위법·부당한 것이다. 8) 청구인의 신고에는 농지전용의 허가나 신고가 의제될 수 없지만, 가사 청구인의 신고에 농지전용의 허가나 신고가 의제된다면, 건축법 시행규칙 제6조 제1항 제3호 또는 제12조 제1항 제2호의 ‘법 제11조 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 해당 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류(해당 사항이 있는 경우로 한정한다)’의 제출의무 규정에 따라 농지법 시행규칙 제26조(농지전용허가) 또는 제31조(농지전용신고)의 규정에 따른 농지전용허가신청서 또는 농지전용신고서에 전용목적, 사업시행자 및 시행기간, 시설물의 배치도, 소요자금 조달방안, 시설물관리·운영계획, 사업장 규모 등을 명시한 사업계획서 등을 첨부·제출하여 피청구인으로부터 사업계획의 타당성, 실현가능성에 대한 심사를 받는 것이 너무나 당연한데, 이 사건 토지는 약 19년 전에 농지전용절차를 마쳐 지금에 와서 새삼 농지전용허가신청서 또는 농지전용신고서, 전용목적 등을 명시한 사업계획서 등의 구비서류를 작성할 수도 없을 뿐만 아니라, 용도변경신고에 관한 건축법 시행규칙 제12조의2(용도변경)이 규정은 위와 같은 농지전용허가신청서나 농지전용신고서와 전용목적 등을 명시한 사업계획서 등의 구비서류제출을 규정하고 있지 않으므로, 피청구인은 심사할 법정서류도 갖추지 아니하고 법령상의 근거도 없이 임의로 사업계획에 관한 타당성과 실현가능성의 심사를 한 것으로 명백한 위법행위이다. 9) 농지법은 농업진흥지역을 지정(제28조)하여 농지를 효율적으로 이용하고 보전해야 함을 규정하고 있으며, 농지법은 용도구역에서의 행위 제한(제32조)을 규정하여 원칙적으로는 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다고 규정하고 있지만, 동법 동항 단서 에서는 농업진흥구역일지라도 예외적으로 허용되는 행위 또한 규정하고 그 허용되는 행위에 관하여 동법 및 시행령은 이를 열거하는 방식으로 규정하고 있으며, 위와 같은 행위제한에 관한 농지법의 규정방식과 입법목적에 비추어 농업진흥구역에서 예외적으로 허용하고 있는 토지이용행위는 원칙적으로 모든 것을 금지하고 예외적으로 규제나 금지가 되지 않는 사항을 나열한 것으로써 열거조항으로 보아 엄격하게 해석해야 할 것이고, 한편 열거조항의 정의에 대한 반대해석상 이에 해당될 경우에는 심각하게 공익상 악영향을 끼치는 사정이 존재하지 않는 한 법 규정이 이를 규제하거나 금지하지 않는다는 취지로 해석해야 할 것이다. 10) 이처럼 농지법의 용도구역에서 예외적으로 허용되는 행위를 열거조항이라고 보더라도 이 사건 운동시설인 ‘골프연습장’은 농지법 및 시행령을 보더라도 이는 설치가 허용되는 운동시설로 열거되어 있는 것이고, 이 사건 스크린골프장은 실내골프연습장으로써, 자연환경의 파괴라든지 공익상의 문제를 발생시킬 여지도 전혀 없으며, 이와 같이 농지법 제32조의 규정은 용도구역에서의 행위제한에 대한 열거규정으로서 이 규정은 그 제한에 해당하는지 여부만을 판단할 수 있는 취지의 조항임에도, 피청구인은 법률상 근거 없는 실질적인 심사를 하여 반려한 것으로 위법하다. 11) 또한 농지법상 규정에 의하더라도 농업인의 범위는 폭넓게 인정되고 있으며, 이 사건 운동시설은 평야지대인 ○○시 내에 위치하고 있어 농업인에 해당하는 사람이 상당수에 이르고 있는바, 이 사건 운동시설 주위에는 이를 이용할 농업인이 많고, 게다가 골프는 예전처럼 사치성 스포츠라는 인식과는 달리 오늘날에는 대중화된 운동이라 할 수 있고, 이에 대한 방증으로 누구나 골프를 저렴한 가격 및 편리한 방법으로 즐기기 위해 스크린 골프연습장이 전국 곳곳에 많이 생겨나고 있는 실정이다. 12) 위와 같이 농지법에 의해 폭넓게 인정되는 농업인의 기준에 의하면 평야지대인 ○○시 내에는 농업인에 해당하는 사람이 상당수에 이를 것으로 보이고, 예전과 달리 골프가 대중화된 현실 등을 고려하여 농업인이 골프를 저렴한 가격으로 많이 사용하게 할 목적으로 이 사건 건물의 용도를 운동시설로 변경한 것이며, 한편, 이 사건 운동시설(골프연습장)을 설치하여 당초 용도변경 목적대로 농업인이 저렴한 가격으로 많이 이용하도록 하기 위하여 가격을 낮게 책정한 결과 의외로 많은 사람들이 이를 이용하게 되었고, 또한 이 사건 운동시설을 이용하는 사람들 중에는 농업인 이외에 비농업인도 있는데, 이용인을 상대로 일일이 농지법에서 규정한 농업인의 기준에 해당하는지 여부를 확인할 수 있는 방법이 현실적으로 존재하지 아니할뿐더러, 농지법의 규정은 운동시설의 설치 목적이 농업인을 위한 것이면 적법한 것이기에 농업인을 위한 시설을 비농업인이 함께 사용한다고 하더라도 이를 위법한다고 할 수 없다. 13) 그럼에도 피청구인은 답변서에서 일반인(비농업인)이 이용한다는 이유로 운동시설(골프연습장)은 농지법 제32조의 행위제한 사항에 해당하여 반려하였다고 주장하는데, 가사 피청구인의 주장대로 골프연습장이 일반인을 대상으로 하는 등 농지법 제32조의 행위제한 사항에 해당하여 형식상의 요건을 갖추지 못하였다고 하더라도, 행정절차법 제40조 제3항 및 제4항의 규정은 법령 등에 규정된 형식상의 요건을 갖추지 못한 신고서가 피청구인에게 도달한 즉시 지체 없이 상당한 기간을 정하여 보완을 요구하여 청구인이 그 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에만 그 이유를 구체적으로 밝혀 해당 신고서를 반려할 수 있도록 규정하고 있는바, 피청구인이 청구인의 신고를 2013. 5. 22.에 접수하여 실질적인 심사를 거쳐 2013. 5. 30. 반려처분을 할 때 까지 9일 동안 이 규정에 따른 보완요구가 없었던 피청구인의 반려처분은 법률로 규정된 보완요구절차를 결여함으로써 행정절차상의 하자를 범한 위법한 처분이다. 14) 2013경행심742 건축신고반려처분 취소청구의 재결에 대하여는 청구인의 신고가 수리를 요하는 신고라는 판단을 전제로 청구인의 반려처분이 적법하다고 재결하였으나, 위에서 설명한 바와 같이 청구인의 신고는 법률상으로나 대법원 판례상으로 수리를 요하는 신고가 절대 될 수 없으므로 이 사건 심판에서는 새로운 재결이 이루어져야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2013. 5. 22. 건축물 용도변경신고를 하였고, 농업진흥구역 내에서 골프연습장(운동시설)은 농업생산자단체가 설치할 수 있으므로 행정청의 수리 여부와 상관없이 적법한 것이라고 주장하고 있으나, 이는 농지법 제32조 제1항 제2호 및 같은 법 시행령 제29조 제3항 제4호의 규정에 따르면 운동시설(골프연습장)의 경우 국가·지방자치단체 또는 농업생산자단체가 농업인으로 하여금 사용하게 할 목적으로 설치할 경우 가능하다고 규정되어 있는 사항과 대치되는 부분이다. 2) 또한 현지여건은 주변우량농지, 환경, 농업인 사용가능여부 등을 종합적으로 판단한 결과, 농업인을 위한 적정한 시설인지 의심이 가는 내부구조와 시설규모(지상4층, 연면적 1,226.25㎡)로 농업인이 사용하는 시설이 아닌 것으로 판단되며, 건축물 전체를 농업인으로 하여금 사용하게 할 목적으로 설치하여 운영한다는 것은 일반인을 대상으로 유료 이용을 하지 않는 이상 운영이 어려움 등 사업계획에 대한 타당성이 없고, 사업계획 실현이 불가능하고, ○○번 국도와 일반주거지역에 인접하여 실제로 일반인들을 대상으로 사용하게 할 목적으로 설치하는 시설이 명확하며, 일반인들이 유료이용을 하는 것은 농업인들을 공동생활에 필요한 편의시설 및 이용시설에 해당하지 않으므로 농지법 제32조 용도구역에서의 행위제한 사항에 해당하여 반려처분한 사항이다. 3) 또한, 건축법 제19조 제7항에 의하면 같은 법 제11조 제5항을 준용하여 각 개별법에 대하여 인·허가를 의제 처리하도록 규정되어 있고, 또한 건축법 제12조 제1항을 준용하여 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여 관계법령 규정에 적합한지 아닌지 등을 확인하게 되어 있는 등 원고의 주장과는 다르게 실질적인 심사가 이루어지게 되어 있으며, 따라서 청구인의 용도변경신고가 적법하기 위해서는 건축법 규정에 적합하고 다른 법령에 저촉이 없어야 하며, 그 후 용도변경신고 필증을 교부받은 후 그에 따라 용도변경행위를 하여야 하며, 용도변경이 완료되면 건축법 제19조 제5항 사용승인 기준에 따라 사용승인을 득하고 사용하여야 하나, 이런 행정절차를 무시하고 무단으로 용도변경하여 사용하였으므로 명백하고 확실한 불법 사항에 해당한다. 4) 그러므로 청구인에 대한 이행강제금 부과처분은 하자가 전혀 없는 당연하고 명백하게 객관적으로 적법한 행정처분에 해당하므로 당연 무효 또는 처분취소 하여 달라는 청구인의 주장은 행정절차적인 사항과 실체적으로도 부적합한 허위주장에 불과하고, 청구인이 동일한 사건으로 건축물 1, 2, 3층 상에 2013경행심742 건축신고반려처분 취소청구 건에 대하여 2013. 9. 16.자로 기각되었던 사실이 있으며, 추가로 4층 상에 위법행위를 한 사항으로 본 행정심판 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 5) 결국 청구인은 농지법 제32조 규정에 적합하게 피청구인의 사정승인 또는 허가절차를 득한 후 행위를 하여야 하나, 이를 이행치 아니하고 청구인이 골프연습장으로 임의로 변경 운영한 사항으로 건축법 제110조 규정에 따라 고발조치 하였고, 상기와 같이 피청구인이 청구인에게 처분한 농업진흥지역 용도구역에서의 행위 제한을 위반하여 행위를 할 수 없는 사항임에도 불구하고, 이미 처분된 1, 2, 3층 외에 추가로 위법행위를 한 4층에 대한 건축법 위반사항에 대하여 고발조치한 후 같은 법 제80조 규정에 따라 이행강제금 부과 처분한 것으로 청구인의 주장은 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제64조의2, 제66조부터 제68조까지, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 【건축법 시행령】 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다. 1. 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 아니하고 건축물을 사용한 경우 2. 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우 3. 법 제60조에 따른 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 4. 법 제61조에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호, 제4호부터 제9호까지 및 제13호에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토해양부령으로 정한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269941"></img> 【농지법】 제1조(목적) 이 법은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.12.21., 2009.4.1., 2009.5.27.> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 2. "농업인"이란 농업에 종사하는 개인으로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다. 7. "농지의 전용"이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호 나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다. 제3조(농지에 관한 기본 이념) ① 농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다. ② 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 아니된다. 제4조(국가 등의 의무) ① 국가와 지방자치단체는 농지에 관한 기본 이념이 구현되도록 농지에 관한 시책을 수립하고 시행하여야 한다. ② 국가와 지방자치단체는 농지에 관한 시책을 수립할 때 필요한 규제와 조정을 통하여 농지를 보전하고 합리적으로 이용할 수 있도록 함으로써 농업을 육성하고 국민경제를 균형 있게 발전시키는 데에 이바지하도록 하여야 한다. 제5조(국민의 의무) 모든 국민은 농지에 관한 기본 이념을 존중하여야 하며, 국가와 지방자치단체가 시행하는 농지에 관한 시책에 협력하여야 한다. 제28조(농업진흥지역의 지정) ① 시·도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정한다. ② 제1항에 따른 농업진흥지역은 다음 각 호의 용도구역으로 구분하여 지정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 농업진흥구역: 농업의 진흥을 도모하여야 하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 농림축산식품부장관이 정하는 규모로 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역 가. 농지조성사업 또는 농업기반정비사업이 시행되었거나 시행 중인 지역으로서 농업용으로 이용하고 있거나 이용할 토지가 집단화되어 있는 지역 나. 가목에 해당하는 지역 외의 지역으로서 농업용으로 이용하고 있는 토지가 집단화되어 있는 지역 2. 농업보호구역: 농업진흥구역의 용수원 확보, 수질 보전 등 농업 환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다. <개정 2009.5.27., 2012.1.17.> 1. 대통령령으로 정하는 농수산물(농산물·임산물·축산물·수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공·처리 시설의 설치 및 농수산업(농업·임업·축산업·수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험·연구 시설의 설치 2. 어린이놀이터, 마을회관, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설의 설치 3. 농업인 주택, 어업인 주택이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치 4. 국방·군사 시설의 설치 5. 하천, 제방, 그 밖에 이에 준하는 국토 보존 시설의 설치 6. 문화재의 보수·복원·이전, 매장 문화재의 발굴, 비석이나 기념탑, 그 밖에 이와 비슷한 공작물의 설치 7. 도로, 철도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치 8. 지하자원 개발을 위한 탐사 또는 지하광물 채광(採鑛)과 광석의 선별 및 적치(積置)를 위한 장소로 사용하는 행위 9. 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치 제34조(농지의 전용허가·협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 제35조(농지전용신고) ① 농지를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 전용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 자치구구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2009.5.27., 2012.1.17.> 1. 농업인 주택, 어업인 주택, 농축산업용 시설(제2조제1호나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설은 제외한다), 농수산물 유통·가공 시설 2. 어린이놀이터·마을회관 등 농업인의 공동생활 편의 시설 3. 농수산 관련 연구 시설과 양어장·양식장 등 어업용 시설 ② 제1항에 따른 신고 대상 시설의 범위와 규모, 농업진흥지역에서의 설치 제한, 설치자의 범위 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 제37조(농지전용허가 등의 제한) ① 농림축산식품부장관은 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 결정할 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역·계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하더라도 전용을 허가할 수 있다. <개정 2007.5.17., 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 「대기환경보전법」 제2조제9호에 따른 대기오염배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설 2. 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 폐수배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설 3. 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설 【농지법 시행령】 제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① 법 제32조제1항 본문에 따라 농업진흥구역에서 허용되는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되는 토지이용행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2008.2.29., 2009.11.26., 2012.7.10., 2013.3.23.> 1. 농작물의 경작 2. 다년생식물의 재배 3. 고정식온실·버섯재배사 및 비닐하우스와 그 부속시설의 설치 4. 축사·곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설의 설치 5. 농막 및 간이저온저장고·간이퇴비장 또는 간이액비저장조의 설치 6. 농지개량사업 또는 농업용수개발사업의 시행 ③ 법 제32조 제1항 제2호에서 "그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. <개정 2008.6.5., 2011.12.8., 2012.7.10.> 1. 농업인이 공동으로 운영하고 사용하는 창고·작업장·농기계수리시설·퇴비장 2. 경로당·어린이집·유치원 등 노유자(老幼者)시설, 정자, 보건지소 및 보건진료소 3. 농업인이 공동으로 운영하고 사용하는 일반목욕장·구판장·운동시설·마을공동주차장·마을공동취수장 및 마을공동농산어촌체험시설 4. 국가·지방자치단체 또는 농업생산자단체가 농업인으로 하여금 사용하게 할 목적으로 설치하는 일반목욕장·운동시설·구판장 및 농기계 보관시설 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 행정심판 청구서 및 답변서, 이행강제금 부과 사전통지, 이행강제금 부과통지, 납부고지서, 부동산종합증명서, 건축물대장, 위반건축물 실태조사표, 이행강제금 산출내역서, 관련 행정심판 재결서, 관련 행정소송 판결서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2002. 12. 24. 피청구인으로부터 ○○시 ○○동 ○○○-○○에 제2종 근린생활시설(제조업소)을 건축하는 내용의 건축허가를 받아 2004. 7. 2. 착공하였고, 2008. 2. 5. 이 사건 건물의 용도를 창고시설(산지유통시설)로 변경하였으며, 2013. 4. 22. 위 건물의 사용승인을 받았다. 나) 청구인은 농업생산자단체인 금란영농조합법인에 이 사건 건물을 임대하는 계약을 맺고, 위 법인이 이 사건 건물에 스크린 골프연습장을 설치하도록 하기 위하여 2013. 5. 22. 피청구인에게 이 사건 건물의 용도를 운동시설(골프연습장)로 변경하는 건축물 용도변경 신고를 하였다. 다) 피청구인은 2013. 5. 30. 이 사건 골프연습장은 입지, 주변 농업환경, 농업인 사용자 등을 감안했을 때 농지법 제32조 제1항 및 같은 법 시행령 제29조 제3항 제4호에 정한‘농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설’에 해당하지 않는다는 이유로 청구인의 건축물 용도변경신고를 반려하였다. 라) 청구인이 이 사건 건물 1, 2, 3층에 골프연습장을 설치하고 운영하자 시정명령, 이행강제금 부과 등의 조치를 취하였음에도, 추가로 4층에 무단으로 용도변경하자 피청구인은 2013. 11. 5. 위 4층 부분의 무단 용도변경에 대하여 시정명령, 2013. 12. 11. 이행강제금 부과 사전통지를 거쳐, 2014. 1. 2. 청구인에 대하여 건축법 제80조에 따라 이 사건 처분을 하였으나, 2014. 11. 11. 이행강제금 납부고지서를 발행하고 청구인에게 통지하였다. 2) 「건축법」제19조 제2항에 의하면 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하고, 제79조 제1항에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거 등의 필요한 조치를 명할 수 있으며, 제80조 제1항에 의하면 허가권자는 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있고,「농지법」제32조(용도구역에서의 행위 제한) 제1항에 의하면 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없으나, 다만 어린이놀이터, 마을회관, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설의 설치(제2호) 등의 경우는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제3항은 법 제32조 제1항 제2호에서 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설에 해당하는 것으로 농업인이 공동으로 운영하고 사용하는 창고·작업장·농기계수리시설·퇴비장(제1호), 경로당·어린이집·유치원 등 노유자(老幼者)시설, 정자, 보건지소 및 보건진료소(제2호), 농업인이 공동으로 운영하고 사용하는 일반목욕장·구판장·운동시설·마을공동주차장·마을공동취수장 및 마을공동농산어촌체험시설(제3호), 국가·지방자치단체 또는 농업생산자단체가 농업인으로 하여금 사용하게 할 목적으로 설치하는 일반목욕장·운동시설·구판장 및 농기계 보관시설(제4호)을 규정하고 있다. 3) 청구인은 농지법 제32조 제1항 단서 및 동법 시행령은 농업진흥구역일지라도 예외적으로 허용되는 행위를 열거하고 있고 이 사건 실내 스크린골프연습장은 설치가 허용되는 운동시설로 이를 이용할 농업인이 많고 자연환경의 파괴라든지 공익상의 문제를 발생시킬 여지도 전혀 없으며, 이 사건 토지는 1995년경에 농지전용이 이루어져 지목이 답에서 대로 변경되었는바, 판례에 의하면 청구인의 신고는 실질적인 심사 없이 수리하여야 하는 자기완결적 신고에 해당하고 피청구인이 보완요구 없이 접수한 2013. 5. 22.부로 청구인의 신고의무는 이행되었으므로 이 사건 처분은 부당하다고 주장하므로 살피건대, 이 사건 건물은 농업진흥구역에 위치하고 있고 그 주변 토지가 우량농지인 사실을 인정할 수 있으며, 농업진흥구역에 위치한 건물에 관한 용도변경신고는 행정청이 그 용도변경이 건축법뿐 아니라 농지법 등의 관련 법령에 따라 허용되는지 여부를 심사하여 수리 여부를 결정하여야 하는 것이라 봄이 타당하다 할 것인바, 골프연습장을 설치하는 것은 농업진흥구역에서 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 않은 토지이용행위로서 농지법 제32조 제1항 본문에 의하여 원칙적으로 금지되고, 달리 이 사건 골프연습장을 농지법 제32조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제29조 제3항 제4호에 의하여 설치가 허용되는 ‘농업인으로 하여금 사용하게 할 목적으로 설치하는 운동시설’에 해당한다고 보기 어려우므로, 피청구인이 이 사건 골프연습장 설치가 농지법 제32조 제1항에 위반된다는 이유로 건축물 용도변경신고를 반려한 것이 위법하다고 할 수 없고, 건축물 용도변경신고를 하였으므로 이 사건 건물의 무단 용도변경을 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다는 청구인의 주장은 이유 없고 이 사건 행정심판 청구는 기각함이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.