건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 국유재산인 ○○도 ○○시 ○○○구 ○○동 000-000번지 토지에 대하여 2012. 3. 27. 경작을 목적으로 대부계약을 체결한 자이다. 피청구인은 청구인에게 「건축법」 제14조에 따른 신고 없이 위 토지 지상에 조립식패널조 창고 및 근린생활시설(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 무단 신축하였다는 이유로 같은 법 제79조에 따른 시정명령을 하였고, 청구인이 시정하지 않자 2017. 8. 8., 2018. 9. 5., 2020. 12. 9. 세 차례에 걸쳐 이행강제금을 부과하였으며, 청구인은 위 각 이행강제금을 납부하였다. 이후, 피청구인은 청구인이 위반사항을 시정하지 않았음을 확인하여, 2023. 3. 3. 청구인에게 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금 5,334,430원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다. <신설 2015. 8. 11., 2019. 4. 23., 2020. 12. 8.> ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. <개정 2014. 5. 28., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> 부 칙 <법률 제16380호, 2019. 4. 23.> 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제80조제1항ㆍ제2항 및 제5항의 개정규정은 공포한 날부터 시행하고, 제79조제1항ㆍ제5항 및 제6항의 개정규정은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다. 제3조(이행강제금 부과에 관한 경과조치) 이 법 시행 전 종전의 규정에 따라 부과되고 있는 이행강제금에 대하여는 제80조제1항ㆍ제2항 및 제5항의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. 구 【건축법】(2019. 4. 23. 법률 제16380호로 일부개정되어 시행되기 이전의 것) 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다. <신설 2015. 8. 11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014. 5. 28., 2015. 8. 11.> 구 【건축법 시행령】(2020. 10. 8. 대통령령 제31100호로 일부개정되어 시행되기 이전의 것) 제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① 법 제80조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다. 4. 신고를 하지 아니하고 건축한 경우: 100분의 70 【지방세법】 제4조(부동산 등의 시가표준액) ① 이 법에서 적용하는 토지 및 주택에 대한 시가표준액은 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따라 공시된 가액(價額)으로 한다. 다만, 개별공시지가 또는 개별주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 같은 법에 따라 국토교통부장관이 제공한 토지가격비준표 또는 주택가격비준표를 사용하여 산정한 가액으로 하고, 공동주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 산정한 가액으로 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 1. 19., 2016. 12. 27.> ② 제1항 외의 건축물(새로 건축하여 건축 당시 개별주택가격 또는 공동주택가격이 공시되지 아니한 주택으로서 토지부분을 제외한 건축물을 포함한다), 선박, 항공기 및 그 밖의 과세대상에 대한 시가표준액은 거래가격, 수입가격, 신축ㆍ건조ㆍ제조가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 과세대상별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 한다. ③ 행정안전부장관은 제2항에 따른 시가표준액의 적정한 기준을 산정하기 위하여 조사ㆍ연구가 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 관련 전문기관에 의뢰하여 이를 수행하게 할 수 있다. <신설 2015. 12. 29., 2017. 7. 26.> ④ 제1항과 제2항에 따른 시가표준액의 결정은 「지방세기본법」 제147조에 따른 지방세심의위원회에서 심의한다. <개정 2015. 12. 29., 2016. 12. 27.> 【지방세법 시행령】 제4조(건축물 등의 시가표준액 산정기준) ① 법 제4조제2항에서 “대통령령으로 정하는 기준”이란 매년 1월 1일 현재를 기준으로 과세대상별 구체적 특성을 고려하여 다음 각 호의 방식에 따라 행정안전부장관이 정하는 기준을 말한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 3. 14., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26., 2020. 12. 31., 2021. 12. 31.> 1. 오피스텔: 행정안전부장관이 고시하는 표준가격기준액에 다음 각 목의 사항을 적용한다. 가. 오피스텔의 용도별ㆍ층별 지수 나. 오피스텔의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 그 밖의 여건에 따른 가감산율(加減算率) 1의2. 제1호 외의 건축물: 건설원가 등을 고려하여 행정안전부장관이 산정ㆍ고시하는 건물신축가격기준액에 다음 각 목의 사항을 적용한다. 가. 건물의 구조별ㆍ용도별ㆍ위치별 지수 나. 건물의 경과연수별 잔존가치율 다. 건물의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 그 밖의 여건에 따른 가감산율 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 국유재산 대부계약서, 종전 각 이행강제금 부과처분서, 시정명령서, 시정명령 이행 촉구 통지서, 2022년도 건축물 및 기타물건 시가표준액 고시문(○○시고시 제2021-000호), 이행강제금 부과예고서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 국유재산인 ○○도 ○○시 ○○○구 ○○동 000-000번지 토지에 대하여 2012. 3. 27. 경작을 목적으로 대부계약을 체결한 자이다. 나) 피청구인은 청구인에게 「건축법」 제14조에 따른 신고 없이 위 토지 지상에 조립식패널조 창고(40.6㎡)와 근린생활시설(32.48㎡)을 무단신축하였다는 이유로 같은 법 제79조에 따른 시정명령을 하였고, 청구인이 시정하지 않자 2017. 8. 8., 2018. 9. 5., 2020. 12. 9. 세 차례에 걸쳐 이행강제금을 부과하였으며, 청구인은 위 각 이행강제금을 납부하였다. 다) 피청구인은 위반사항이 시정되지 않았음을 확인하여, 2021. 10. 26. 청구인에게 다시 시정명령을 하였고, 2022. 4. 25. 시정명령 이행 촉구 통지를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828039"></img> 라) 이후, 피청구인은 2022. 11. 28. 이행강제금 부과 예고를 거쳐, 2023. 3. 3. 청구인에게 「건축법」 제80조제1항제1호에 따라 아래와 같이 이행강제금 5,334,430원을 산정하여 부과하였다. 마) 한편, ○○시장이 2021. 12. 31. 결정·고시한 ‘2022년도 건축물 및 기타물건 시가표준액 고시’에 따르면, 2022. 1. 1.부터 2023. 5. 31.까지 시행된 건물신축가격기준액은 780,000원이고, 오피스텔 외 건축물의 시가표준액 산정방식은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828041"></img> 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 ① 2019. 4. 23. 개정된 「건축법」의 부칙 규정에 의거하여 이 사건 건축물에 대한 이행강제금에 대하여는 부과횟수를 5회로 제한하는 종전의 규정에 따라야 하는바, 청구인은 이미 5회의 이행강제금 납부의무를 마쳤음에도 불구하고 피청구인은 이러한 청구인의 신뢰에 반하여 또다시 이행강제금을 부과하였고, ② 이 사건 건축물에 대해 신축건물 가격기준을 적용하여 실제 가치와 동떨어진 이행강제금을 산정하였으므로, 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 가) 이행강제금 부과횟수와 관련하여 구 「건축법」(2019. 4. 23. 법률 제16380호로 일부개정되어 시행되기 이전의 것, 이하 ‘구 「건축법」’이라 한다) 제80조제5항에 의하면 위반건축물의 건축주 등에게 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있고, 다만 제1항 각 호 외의 부분 단서(연면적이 85㎡ 이하인 주거용 건축물과 법 제80조제1항제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우)에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과횟수를 따로 정하도록 하고 있다. 한편, 2019. 4. 23. 법률 제16380호로 일부개정된 「건축법」 제80조제5항은 이행강제금의 총 부과 횟수를 제한하는 단서 조항을 삭제함으로써 부과기준을 강화하였고, 같은 법 부칙 제3조에서 “이 법 시행 전 종전의 규정에 따라 부과되고 있는 이행강제금”에 대하여는 제80조제1항·제2항 및 제5항의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따르도록 경과조치를 두고 있다. 그렇다면 청구인은 이 사건 위반행위에 대하여 위 개정 「건축법」이 시행되기 전인 2017. 8. 8.부터 구 「건축법」에 따라 이행강제금을 부과받고 있었으므로, 동일한 위반행위에 대하여 계속 이행강제금을 부과하고자 할 경우 위 개정 「건축법」이 아닌 구 「건축법」의 규정에 따라야 할 것이다. 이에 살피건대, 이 사건 건축물은 그 용도가 각각 ‘창고’와 ‘근린생활시설(사무실)’이고 「건축법」 제14조에 따른 건축신고 없이 무단신축한 경우로서, 구 「건축법」 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서로 정하는 ‘연면적이 85㎡ 이하인 주거용 건축물과 법 제80조제1항제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우’의 어느 하나에도 해당되지 않는다. 그렇다면 청구인은 구 「건축법」 제80조제5항에 따라 이행강제금 부과횟수가 5회 이하로 제한되는 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 또한, 제출된 자료 및 기록 등에서 피청구인이 청구인에게 이행강제금이 5회만 부과될 것이라는 공적인 견해표명을 하였다고 볼 만한 사정도 찾을 수 없으며, 피청구인은 최초의 2017. 8. 8.자 이행강제금 부과처분서에서 “최초 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 연 2회의 범위에서 ‘그 시정명령이 이행될 때까지’ 반복하여 부과”됨을 적시한 사실이 확인되므로, 이행강제금 부과횟수 제한에 대한 청구인의 신뢰는 보호할 가치가 있다고 볼 수 없다. 따라서 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 이 사건 이행강제금 산정과 관련하여 「건축법」 제80조에 의한 이행강제금 제도는 「건축법」 위반에 따른 경제적 이익을 반복적으로 차감·환수함으로써 건축주 등의 위반사항 자진 시정을 촉구하기 위한 행정벌로서 같은 법 제79조에 의한 시정명령을 받은 후 시정명령을 이행하지 아니한 건축물의 건축주 등에게 부과하는 것으로, 건축주 등이 「건축법」 위반을 통하여 얻는 경제적 이익은 처분 당시 시점을 기준으로 판단하여야 할 것인바, 이행강제금을 부과하는 시점의 시가표준액을 기준으로 이행강제금을 산정하여야 할 것이다. 구 「건축법」 제80조제1항제1호에 의하면 이행강제금은 건축물이 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액으로 산정되고, 「지방세법」 제4조제2항에 의하면 건축물에 대한 시가표준액은 거래가격, 수입가격, 신축·건조·제조가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 과세대상별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 한다. 이에 ○○시장이 2021. 12. 31. 결정·고시하여 2022. 1. 1.부터 시행된 ‘2022년도 건축물 및 기타물건 시가표준액 고시’에 따르면, 건축물의 시가표준액은 ‘건물신축가격기준액’에 구조·용도·위치 지수와 경과연수별 잔가율, 면적, 가감산율을 곱하여 산정하며, 2023. 6. 1. 2023년도 건물신축가격기준액이 시행되기 이전까지 적용된 2022년도 건물신축가격기준액은 780,000원이다. 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 2023. 3. 3. 이 사건 처분을 하면서 당시에 적용되던 건물신축가격기준액 780,000원에 이 사건 건축물의 구조·용도·위치 지수와 경과연수별 잔가율(신축연도: 2012. 1. 1.) 등을 곱하여 산출한 시가표준액을 기준으로 하여 이행강제금 총 5,334,430원을 산정한바, 이에 구 「건축법」 제80조제1항제1호에서 정한 이행강제금 산정기준을 그르친 위법이 있다고 보기 어렵다. 따라서 시가표준액을 잘못 적용하여 이 사건 이행강제금이 부적정하게 산정되었다는 청구인의 주장 역시 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.