건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○○○로 ○○○에서 주식회사 ○○○를 운영하는 법인으로, 법인의 지점을 개설하기 위해 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○번지를 매입하여 주식회사 ○○○ ○○지점(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 개설하였다. 피청구인은 이 사건 건축물 인근 토지에 건축허가를 위한 현장 조사 과정에서 이 사건 건축물의 「건축법」 위반사항을 적발하여 청구인에게 2021. 3. 24. 불법용도 변경에 대한 행정처분 사전통지, 같은 해 5. 12. 「건축법」 위반에 따른 시정명령을 하였다. 시정명령 기간 이후에도 「건축법」 위반사항이 시정되지 아니하자 피청구인은 2021. 10. 18. 청구인에게 이행강제금 46,717,000원(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 부과하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○○○로 ○○○에서 전자제품을 생산하는 주식회사 ○○○로, 회사의 지점을 개설하기 위해 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○번지를 매입하고 2002. 7. 18. 문화 및 집회시설, 제1종 근린시설 건축허가를 받고 2003. 8. 29. 사용승인을 받아 회의실, 업무시설, 수리점으로 사용해왔다. 청구인은 2003. 12. 4. 주식회사 ○○○ ○○지점을 개설하여 현재까지 사용하고 있고, 당시 청구인은 이 사건 건축물에 대하여 정식으로 허가, 사용승인을 받았기 때문에 위법 사항이 없다고 알고 있었다. A/S를 위해 1층에 가설 건축물을 설치하였더니 피청구인은 가설 건축물만 위법이라고 하여 2012. 6. 22. 건축물대장에 위반 건축물이라고 등재하였고, 2015년에도 옥상에 컨테이너를 설치하였더니 출장 나와 컨테이너만 위법하다고 하여 2015. 6. 4. 건축물대장에 이를 기재하였다. 2017년에도 1층에 컨테이너와 빗물받이를 설치하였더니 피청구인은 동일한 방법으로 조사하여 이를 2017. 9. 25. 건축물대장에 위반 건축물로 등재하였다. 그리고 2020년도에 이 사건 건축물의 인접 토지인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○에 건축허가를 받기 위해 위법 사항을 모두 철거하자 피청구인은 위반 사항이 시정되었다며 2020. 9. 1. 위반 건축물에서 해제하였다. 이후 청구인은 2020. 9. 14. 인근 지번에 건축허가를 신청하였는데 기존 대지 면적과 신규 신청 부지의 면적 합계가 3,000㎡가 넘어 도시계획심의를 받아야 한다고하여 심의를 신청하였다. 심의 과정에서 도시계획심의위원이 청구인의 건물을 방문하여 현장을 살펴보더니 이 사건 건축물에 위반사항이 있는 것 같다고 하자 피청구인은 급히 재조사한 뒤 청구인에게 불법용도변경에 대해 이행강제금을 부과하였다. 2) 건물이 불법 건축물로 시정명령의 대상임에도 불구하고 국가가 관리를 게을리 하여 상당한 기간이 지나도록 불법을 적발하지 못하였다면 그 책임을 국가가 부담하도록 하는 관점이 필요하고, 상당한 기간 관리를 소홀히 하여 불법 상태를 방치해온 국가에게는 그에 상응하는 공권력 행사를 제한할 필요가 있다. 이행강제금 부과가 공법적 작용이라고 하더라도 권력 위에 잠자는 자를 보호할 필요가 없다는 사법상의 시효법리나 권력남용금지 법리를 일정부분 도입하여야 하며, 공소시효 제도를 감안하여 행정 처분 영역에서도 이와 유사한 법리를 적용하는 것이 바람직하다. 국가가 상당한 기간동안 불법 건축물의 상태를 적발하지 못하였다면 위와 같은 법리를 적용해서 시정명령이나 이행강제금 부과 등을 행사할 권한이 제한되는 것으로 해석함이 타당하다. 한편, 상당한 기간과 관련하여 「건축법」에는 그러한 규정이 마련되어 있지 않으므로, 「민법」 제245조 및 제162조, 「국가재정법」 제96조 규정 등을 참고할 수 있는바 불법의 정도, 경위 등을 고려하여 성격상 가장 유사한 국가 채권의 소멸시효인 5년을 일반적 기준으로 삼을 수 있다 할 것이다. 3) 이 사건 건축물은 2003년부터 사용하고 있고, 사용하는 동안 피청구인은 청구인의 건물을 4회나 조사하여 위법 사항이 없다고 하였는데 이제 와서 불법이라고 이 사건 처분을 한 것은 직권남용, 직무유기이며 위법 부당한 처사이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 건축물의 건축물대장상 2012. 6. 22. 기재된 위반사항은 2010년도에 적발된 옥외 30m , 30m , 6m 무단 증축이고, 2015. 6. 4. 기재된 위반사항은 2015년도에 적발된 옥외 10.5m , 16m , 30m , 30m , 14m 무단 증축이며, 2017. 9. 25. 기재된 위반사항은 2016년도에 적발된 옥외 6.38m , 옥상 18m , 75m , 10m 무단 증축 행위이다. 2010년 및 2015년도에 적발된 「건축법」 위반 행위는 옥외이며, 2016년도에 적발된 옥상층 위반사항의 경우 항공촬영 판독 결과에 따른 현장 확인 내용으로 불법 건축행위가 옥외 및 옥상층에 위치하였기에, 당시 현장 확인 시에는 이 사건 건축물 내부에서 행해진 불법 용도변경의 추가적인 위반 행위를 적발하기 어려웠을 것으로 추정된다. 2020. 8. 27. 그간의 「건축법」 위반 행위가 모두 원상복구 되었음을 확인하기 위한 출장내용을 참고하면, 현장 사진이 모두 옥외, 옥상임을 알 수 있다. 2) 이 사건 건축물 대지의 용도지역은 보전녹지지역으로 현행 국토계획법 및 「○○시 도시계획 조례」에 따라 보전녹지지역에서는 업무시설과 제2종 근린생활시설로의 용도변경이 불가하다. 청구인은 이 사건 건축물의 신축 허가 및 사용승인을 득한 자로서 이 사건 건축물을 문화 및 집회시설과 제1종 근린생활시설로 사용승인을 득한 후 현재까지 업무시설과 수리점으로 사용하고 있다고 진술하였다. 따라서, 청구인은 건축허가 당시부터 이 사건 건축물의 대지에 업무시설 및 수리점 용도의 건축이 불가함을 인지하였을 것으로 추정되며, 보전녹지지역 내 건축 가능한 용도로 신축 허가 및 사용승인 후 용도변경 신고 절차를 이행하지 않고 무단으로 용도를 변경하여 이 사건 건축물을 사용하고 있다. 3) 「건축법」상의 용도변경 행위에는 유형적인 용도변경 행위뿐만 아니라 용도변경된 건축물을 사용하는 행위도 포함되므로 적법한 용도변경 절차를 마치지 아니한 건축물은 원상회복되거나 적법한 용도변경 절차를 마치기 전까지는 그 위법 상태가 계속되고 있는 것으로 청구인이 주장하는 공소시효는 근거가 없다. 또한, 「건축법」에서는 위반 행위에 대한 처벌의 시효를 별도로 규정하고 있지 않으므로 위법 행위가 과거에 발생한 것이라 하더라도 해당 부분이 시정되지 않고 위법이 지속되는 경우 「건축법」 위반사항에 대하여 「건축법」 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등)에 따른 시정명령 및 같은 법 제80조에 따른 이행강제금 부과 등의 행정처분을 할 수 있다. 4) 「건축법」 제79조 제1항은 위반건축물에 대하여 건축물의 소유자·관리자 또는 점유자에게 필요한 조치를 명할 수 있다고 정하고 있고, 이와 같은 시정명령을 받은 자가 시정명령을 이행하지 아니한 경우에는 관련 법령에 따른 이행강제금을 부과할 수 있다고 규정한바, 피청구인이 이 사건 건축물 소유자인 청구인에게 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행 기간을 고려하여 시정명령 하였으나, 이를 이행하지 않아 이행강제금을 부과한 것에 관하여 「건축법」 위반 행위는 인정하면서도 그에 따른 처분이 직권남용이며 부당하다고 주장하는 청구인의 주장은 이유가 없다. 5) 이행강제금은 시정명령을 이행하지 않고 있는 건축주 등에 대하여 다시 상당한 이행기간을 부여하고 기한 안에 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 시정명령에 따른 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당한다. 피청구인은 이 사건 건축물의 불법 용도변경에 따른 「건축법」 위반 행위에 대하여 2021. 5. 최초 시정명령 이후 2021. 10. 이행강제금 부과까지 약 5개월간 시정명령 이행에 필요한 상당한 기간을 부여하였으나, 이행하지 아니하였기에 이 사건 처분을 진행한 사항이므로, 직권남용 및 직무유기 등 위법 부당한 처분이라는 청구인의 주장은 이유가 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2019. 4. 23., 2019. 4. 30.> 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다. <신설 2015. 8. 11., 2019. 4. 23., 2020. 12. 8.> ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각호와 같다. <개정 2014. 1. 14.> 14. 보전녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 15에 규정된 건축물 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830369"></img> 【○○시 도시계획 조례】 제45조(보전녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물) <본조제목개정 2017.9.20.> ① 영 별표 15 제1호에 따라 건축할 수 있는 건축물은 다음 각 호와 같다.(3층 이하의 건축물에 한정한다) <개정 2010.11.15, 2014.09.22, 2019.07.15.> 1. 「건축법 시행령」 별표 1 제10호의 교육연구시설 중 초등학교<본호신설 2014.09.22> 2. 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업용만 해당한다)<본호신설 2014.09.22> 3. 「건축법 시행령」 별표 1 제23호의 교정 및 국방ㆍ군사시설<본호신설 2014.09.22> ② 영 별표 15 제2호에 따라 건축할 수 있는 건축물은 다음 각 호와 같다.[3층(주택을 포함하는 경우에는 2층) 이하의 건축물에 한정한다] <개정 2010.11.15, 2014.09.22, 2019.07.15.> 1. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(다중주택 및 다가구주택은 제외한다) <개정 2011.12.16, 2012.06.27, 2019.07.15.> 2. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설로서 해당 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 <개정 2011.12.16., 2016.2.17., 2017.9.20.> 3. 「건축법 시행령」 별표 1 제9호의 의료시설 <개정 2011.12.16> 4. 「건축법 시행령」 별표 1 제10호의 교육연구시설 중 중학교 및 고등학교 <개정 2011.12.16> 5. 「건축법 시행령」 별표 1 제19호의 위험물 저장 및 처리 시설 중 액화석유가스 충전소 및 고압가스 충전ㆍ저장소<종전 제6호에서 이동 2016.12.21.><일부개정 2017.9.20.> <개정 2011.12.16> 6. 「건축법 시행령」 별표 1 제21호의 동물 및 식물 관련 시설(작물 재배사ㆍ종묘배양시설ㆍ화초 및 분재 등의 온실 등 식물과 관련된 시설과 이와 유사한 것에 한정한다)<종전 제7호에서 이동 2016.12.21.><일부개정 2017.9.20.> <개정 2010.01.11, 2011.12.16, 2014.09.22> 7. 「건축법 시행령」 별표 1 제26호의 묘지 관련 시설<종전 제8호에서 이동 2016.12.21.><일부개정 2017.9.20.> <개정 2011.12.16> 8. 「건축법 시행령」 별표 1 제28호의 장례시설<종전 제9호에서 이동 2016.12.21.><일부개정 2019.09.16.> <신설 2009.03.13, 2011.12.16> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물대장, 출장 복명서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○○○로 ○○○에서 주식회사 ○○○를 운영하는 법인으로, 법인의 지점을 개설하기 위해 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○번지를 매입하여 주식회사 ○○○ ○○지점을 개설하였다. 나) 피청구인은 이 사건 건축물 인근 토지에 건축허가를 위한 현장 조사 과정에서 이 사건 건축물의 「건축법」 위반사항을 적발하여 2021. 10. 18. 이행강제금 46,717,000원을 부과하였다. 다) 건축물대장에 따르면 이 사건 건축물은 2012. 6. 22. 가설 건축물 설치 및 무단 증축, 2015. 6. 4., 2017. 9. 25. 각각 무단 증축으로 위반건축물로 등재되었다가 2020. 9. 1. 옥외 및 옥상에 존재하는 「건축법」 위반사항 원상복구에 따라 위반건축물에서 해제되었다. 라) 이 사건 처분의 이행강제금 부과 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830367"></img> 2) 청구인은 이 사건 건축물을 2003년부터 사용하고 있고, 피청구인은 이 사건 건축물을 4회나 조사하는 동안 위법 사항을 발견하지 못하다가 이제 와서 이행강제금을 부과하는 것은 위법하다고 주장한다. 살피건대, 판례에 따르면 사용승인 처분이 있었고 그 후 장기간 위반 상태의 시정을 명하는 조치가 없었다 하더라도 그것만으로 피청구인이 「건축법」에 위반되는 사항이 없다는 것을 확인하거나, 「건축법」에 위반되는 사항이 있더라도 이행강제금을 부과하지 않겠다는 공적인 견해를 표명하였다고 할 수는 없어(대법원 2015. 11. 12. 선고 2013두1538 판결 등 참조), 피청구인이 그간의 조사에서 내부의 위법 사항을 발견하지 못하여 시정명령 및 이행강제금을 부과하지 않았다는 사실만으로는 이 사건 처분이 위법하다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 또한, 이행강제금은 위반 행위에 대한 제재가 아니라 위법 건축물의 원상회복을 궁극적인 목적으로 하고, 그 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 위법 건축물이 존재하는 한 부과할 수밖에 없다고 할 것인바, 이 사건 처분 당시 불법 용도변경 부분이 원상회복되지 아니한 이상 위법 행위가 이뤄진 시기와 관계없이 이행강제금이 부과될 수 있으므로 이 사건 처분은 적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.