건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 000-0번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)와 그 지상의 노유자시설(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자이고, 이 사건 토지는 2022. 12. 20. 「공공주택 특별법」 제6조에 따라 ‘○○○○3 공공주택지구’로 지정되었다. 피청구인은 2022. 10. 25. 청구인에게 「건축법」 제14조를 위반하여 신고 없이 이 사건 건물을 무단 증축(217㎡)하고 같은 법 제20조를 위반하여 이 사건 토지에 가설건축물 2동을 무단 축조하였다는 이유로 같은 법 제79조에 따라 시정명령을 하였고, 청구인이 시정하지 않자 2023. 6. 9. 이행강제금 부과 계고를 거쳐 같은 해 7. 25. 청구인에게 같은 법 제80조에 따라 이행강제금 23,821,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. “건축물”이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 제20조(가설건축물) ① 도시ㆍ군계획시설 및 도시ㆍ군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. ③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. 【건축법 시행령】 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다. 제11조(건축신고) ③ 법 제14조제1항제5호에서 “대통령령으로 정하는 건축물”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. 2. 건축물의 높이를 3미터 이하의 범위에서 증축하는 건축물 제15조(가설건축물) ⑤ 법 제20조제3항에서 “재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 8. 컨테이너 또는 이와 비슷한 것으로 된 가설건축물로서 임시사무실ㆍ임시창고 또는 임시숙소로 사용되는 것(건축물의 옥상에 축조하는 것은 제외한다. 다만, 2009년 7월 1일부터 2015년 6월 30일까지 및 2016년 7월 1일부터 2019년 6월 30일까지 공장의 옥상에 축조하는 것은 포함한다) 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. [별표 15] 이행강제금의 산정기준(제115조의2제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829247"></img> 제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① 법 제80조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다. 4. 신고를 하지 아니하고 건축한 경우: 100분의 70 【○○시 건축 조례】 제43조(이행강제금의 부과) ② 영 별표 15 제13호에 따라 그 밖에 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 처분에 위반한 건축물에 대한 이행강제금의 부과기준은 다음과 같다. 1. 법 제20조제2항에 따른 가설건축물축조신고를 하지 아니한 경우: 시가표준액의 100분의 3에 해당하는 금액 【공공주택 특별법】 제6조(공공주택지구의 지정 등) ① 국토교통부장관은 공공주택지구조성사업(이하 “지구조성사업”이라 한다)을 추진하기 위하여 필요한 지역을 공공주택지구(이하 “주택지구”라 한다)로 지정하거나 지정된 주택지구를 변경 또는 해제할 수 있다. 제11조(행위제한 등) ① 제10조제1항에 따라 주택지구의 지정ㆍ변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할ㆍ합병, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하고자 하는 자는 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 같다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항을 위반한 자에 대하여 원상회복을 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 그 의무를 이행하지 아니하는 때에는 「행정대집행법」에 따라 이를 대집행할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지·건물등기사항전부증명서, 공공주택지구 지정 고시문(국토교통부고시 제0000-000호), 시정명령서, 시정명령 이행 촉구서, 의견제출서, 의견제출 회신서, 이행강제금 부과 계고서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지와 그 지상에 소재한 이 사건 건물의 소유자이다. 나) 피청구인은 청구인이 「건축법」 제14조를 위반하여 신고 없이 이 사건 건물을 무단 증축(217㎡)하고 같은 법 제20조를 위반하여 이 사건 토지에 가설건축물 2동을 무단 축조한 사실을 확인하여, 2021. 9. 28. 시정명령의 사전통지를 거친 후, 2022. 10. 25. 청구인에게 같은 법 제79조에 따른 시정명령을 하였다. 다) 국토교통부장관은 2022. 12. 20. 이 사건 토지를 포함한 ○○시 ○○면 ○○리 일원에 대해 「공공주택 특별법」 제6조에 따라 ‘○○○○3 공공주택지구’로 지정하고 이를 고시하였다. 라) 피청구인은 2023. 2. 14. 청구인에게 시정명령 이행을 촉구하였고, 청구인이 같은 해 3. 31. 시정기간 연장을 요청하는 의견을 제출하자, 같은 해 4. 6. 청구인에게 시정기간을 같은 해 5. 31.까지 연장한다는 내용을 통보하였다. 마) 피청구인은 2023. 6. 9. 청구인에게 이행강제금 부과 계고를 한 후, 같은 해 7. 12. 현장을 방문하여 위반사항이 시정되지 않았음을 확인하였다. 바) 피청구인은 2023. 7. 25. 청구인에게 「건축법」 제80조에 따라 아래와 같이 산정한 이행강제금 23,821,000원을 부과하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829245"></img> 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 이 사건 위반내용 중 ‘노유자시설 217㎡’ 부분과 ‘임시창고 5.2㎡’ 부분은 무단증축 및 무단축조에 해당하지 않으며, 공공주택지구 지정에 따라 수용되고 철거될 예정인 이 사건 건물에 대하여 이행강제금을 부과한 이 사건 처분은 아무런 행정적 실익이 없고 「건축법」의 목적과 취지에도 전혀 부합하지 않아 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 주장한다. 「건축법」 제14조제1항제5호 및 제20조제3항, 같은 법 시행령 제11조제3항제2호에 의하면 건축물의 높이를 3미터 이하의 범위에서 증축하려는 자는 시장·군수·구청장 등에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하여야 하고, 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 시장·군수·구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다. 또한, 같은 법 제79조제1항 및 제80조에 의하면 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다. 살피건대, 청구인은 이 사건 위반내용 중 ‘노유자시설 217㎡’ 부분은 옥상 누수를 막고자 지붕을 설치한 것으로 무단증축에 해당하지 않는다고 주장하나, 「건축법 시행령」 제2조제2호에서는 ‘증축’의 정의에 대하여 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다고 규정하고 있고, 이 사건의 경우와 같이 옥상에 지붕을 설치하여 건축물의 높이를 늘리는 행위는 증축에 해당하여 사전에 「건축법」 제14조에 따라 신고하여야 하는바, 청구인은 위와 같은 신고를 한 사실이 없으므로 이는 무단증축에 해당한다. 그리고 이 사건 위반내용 중 ‘임시창고 5.2㎡’ 부분은 지붕과 기둥으로 구성되어 공간을 이루고 있는 시설물로서 가설건축물에 해당하므로 「건축법」 제20조에 따른 축조신고 없이 이를 축조한 행위 역시 위법하다 할 것이다. 또한, 이 사건 토지가 2022. 12. 20. 「공공주택 특별법」에 따라 ‘○○○○3 공공주택지구’로 지정된 사실은 인정되나, 그러하더라도 위 공공주택지구 지정이 있기 이전에 이미 이 사건 위반행위가 이루어졌고 이에 대하여 피청구인이 2021. 9. 28. 시정명령의 사전통지를 한 다음 2022. 10. 25. 시정명령을 내린 점, 이후에 피청구인이 청구인의 요청에 따라 시정기간을 연장해 주는 등 시정명령 이행에 필요한 기간을 충분히 제공하였으나 청구인은 2023. 7. 25. 이 사건 처분 시점까지 위반사항의 시정을 위한 별다른 조치를 하지 않은 점, 공공주택지구로 지정된 토지와 건물에 대하여 「건축법」상 시정명령 내지 이행강제금 규정의 적용이 배제된다고 볼 만한 법령상 근거가 없으며, 「공공주택 특별법」에서도 공공주택사업의 원활한 추진을 위해, 해당 지구 안에서 건축물의 건축이나 공작물 설치 등의 행위를 하려면 시장·군수·구청장 등의 허가를 받아야 하고, 이를 위반하면 원상회복을 명할 수 있도록 규정하고 있는 점(제11조제1항 및 제4항) 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하기 위한 「건축법」의 목적과 취지뿐만 아니라 「공공주택 특별법」의 목적과 취지에도 반한다고 볼 수 없으며, 달리 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다. 한편, 청구인은 국토교통부장관의 유권해석(녹색도시과-5915, 2019. 10. 2.)을 주장의 근거로 들고 있으나, 해당 해석은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제41조의2제2항에 따른 이행강제금의 유예와 관련하여 공공주택지구에 대한 지구계획을 고시한 때에는 개발제한구역의 해제를 위한 도시·군관리계획의 결정이 있는 것으로 보아 지구계획의 고시가 예정된 지역에 대해 위 규정을 적용할 수 있다는 내용으로서, 「건축법」상 이행강제금과 관련한 이 사건과는 사안을 달리 한다 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하고, 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.