건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 소재 건축물(지상 8층, 연면적 999.79㎡, 제1,2종 근린생활시설, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 청구인이 「건축법」 제19조를 위반하여 이 사건 건축물을 제1,2종근린생활시설에서 다중생활시설로 무단용도변경하여 사용 중인 사실을 확인하고, 2016. 12. 9. 청구인에게 시정명령 사전통지 절차를 거쳐 2017. 2. 27. 같은 법 제79조에 따른 시정명령을 하였고, 청구인이 위반사항을 시정하지 아니하자 2018. 7. 12., 2021. 1. 22. 이행강제금을 부과하였다. 피청구인은 이후에도 청구인이 위반사항을 시정하지 아니하자 2022. 11. 15. 시정촉구 및 이행강제금 부과 예고 절차를 거쳐 같은 해 12. 19. 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금 77,336,860원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 1. (생략) 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 【건축법 시행령】 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다. 1. 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 아니하고 건축물을 사용한 경우 2. 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우 3. 법 제60조에 따른 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 4. 법 제61조에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지의 규정에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013. 3. 23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828737"></img> 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. 1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우 2. 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우 【○○시 건축 조례】 제42조(이행강제금의 부과) ① 법 제80조제5항의 규정에 따라 부과 횟수는 1회로 한다. ② ~ ⑥ (생략) ⑦ 법 제80조의2제1항 단서 규정에서 “지방자치단체의 조례로 정하는 기간”이란 법 제79조제1항에 따라 최초의 시정명령을 받은 날부터 1년을 말한다. 다만, 영115조의4제1항제6호의 경우 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제9조에 따라 같은 조 제1항 각 호에 따른 기간으로 한다. 【○○시 신발생 무허가 건축물 단속에 관한 규정】 제12조(이행강제금 운용방법)① 제11조에 따른 시정명령기간이 경과할 때까지 시정되지 아니한 무허가 건축물에 대하여는 법 제80조제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 법 제80조제2항에 의거 이행강 제금을 부과한다는 계고를 1회에 걸쳐 실시한다. ② 제1항에 따른 이행강제금 부과 후에도 시정이 되지 아니하면 30일 이상의 시정명령과 이행강제금을 부과한다는 계고를 각 1회 실시한 후 이행강제금을 재부과 조치토록 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 일반건축물대장, 처분사전통지서, 시정명령 통보, 시정 촉구 및 이행강제금 부과예고 통지, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2014. 9. 23. 피청구인으로부터 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 소재 이 사건 건축물(지상 8층, 연면적 999.79㎡, 제1,2종근린생활시설)의 사용승인을 받고 같은 해 10. 2. 소유권보존등기를 마친 소유자이다. 나) 피청구인은 청구인에게 이 사건 건축물 관련 2층 내지 7층 무단용도변경(근생 → 다중생활시설)으로 「건축법」을 위반하였다는 사유로 2016. 12. 9. 시정명령 사전통지, 2017. 2. 27. 시정명령 통보, 같은 해 8. 10. 시정명령 촉구 후 같은 해 같은 날 건축물대장에 위반건축물 표기를 하였다. 다) 피청구인은 청구인이 이 사건 건축물 원상복구 시정명령을 이행하지 아니하자, 2017. 10. 16., 2018. 5. 25. 두 차례의 이행강제금 부과 예고 절차를 거쳐 2018. 7. 12. 청구인에게 이행강제금 79,839,310원을 부과하였고, 청구인이 계속하여 시정조치를 이행하지 아니하자 2020. 7. 1. 청구인에게 시정명령, 같은 해 12. 9. 이행강제금 부과 예고 통지 절차를 거쳐 2021. 1. 22. 이행강제금 부과 처분을 하였다. 라) 이후에도 청구인이 이 사건 건축물을 원상복구 하지 아니하자, 피청구인은 2022. 11. 15. 청구인에게 시정 촉구 및 이행강제금 부과 예고 통지 절차를 거쳐, 같은 해 12. 19. 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금 77,336,860원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828739"></img> 2) 청구인은 ① 적법한 이행강제금 부과를 위해서는 그 전제조건으로 시정명령 및 이행 기회제공이 요구됨이 명백함에도 피청구인은 그 절차를 준수하지 않았고 「○○시 신발생 무허가건축물 단속에 관한 규정」에 명시된 시정명령 횟수·기간 등을 따르지 않아 절차상 하자가 있고, ② 피청구인이 시가표준액 산출에 있어서 용도지수와 관련하여 주거시설이 아닌 건축물대장상의 용도를 기초로 삼고, 위반행위시가 아닌 2022년도 기준 요율을 임의로 적용하여 이행강제금을 잘못 산정하였고, ③ 시가표준액 산정시 대수선 산출비율을 적용하지 않았고, ④ 무단용도변경에 대한 이행강제금 산정시 공용면적을 제외하지 않고 2~7층 전체면적을 위반면적으로 적용하여 산출된 이행강제금에 오류가 있으며, ⑤ 「건축법」 제80조의2 및 같은 법 시행령 제115조의4제1항에서 이행강제금 감경사유를 규정하고 있음에도 이를 적용하지 아니하였으므로, 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다. 가) 이 사건 처분의 절차상 하자에 관하여 기록에 따르면, 피청구인은 이 사건 건축물의 무단용도변경에 대하여 2017. 2. 27. 최초 시정명령 후 2018. 7. 12., 2021. 1. 22. 두 차례의 이행강제금 부과 처분을 함에 있어 청구인에게 시정명령 및 이행강제금 부과 예고 통지 등 절차상 시정의 기회를 부여하였음이 확인되고, 2022. 11. 15. 청구인에게 시정 촉구 및 이행강제금 부과 예고 절차를 거쳐 이 사건 처분을 한 사실이 인정되는바, 이 사건 처분이 절차상 하자로 위법 또는 부당함이 있다고 보기 어렵다. 한편 「○○시 신발생 무허가건축물 단속에 관한 규정」은 피청구인이 소속 공무원이나 하급행정기관에 대하여 무허가건축물 단속 업무에 관하여 정하여 둔 행정기관 내부의 사무처리준칙에 불과할 뿐 대외적인 구속력을 가지는 것은 아니라 할 것이므로, 이와 관련한 청구인의 주장도 이유 없다. 나) 시가표준액 산출 시 적용한 용도지수와 이행강제금 산정 시 적용한 요율에 관하여 피청구인은 이 사건 처분에 있어서 이 사건 건축물의 경과연수에 상응하는 시가표준액을 기초로 건축물대장상의 용도가 아닌 이 사건 건축물이 실제 사용되고 있는 용도인 ‘제2종 근린생활시설 중 다중생활시설’의 용도지수를 적용하여 시가표준액을 산출하였으므로 이와 관련한 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 「건축법」상의 용도변경행위에는 유형적인 용도변경행위뿐만 아니라 용도변경된 건축물을 사용하는 행위도 포함되어 적법한 용도변경절차를 마치지 아니한 건축물은 원상회복되거나 적법한 용도변경절차를 마치기 전까지 그 위법상태가 계속되고, 그 위법상태의 법적 성격은 특별한 사정이 없는 한 그 법적 성격 여하가 문제가 되는 시점 당시에 시행되는 건축법령에 의하여 판단되어야 하므로(대법원 2017. 5. 31. 선고 2017두30764 판결), 피청구인은 처분시 법령에 따른 요율을 적용한 것으로 보이는바, 이와 같은 산정방법에 따른 이 사건 처분을 위법하다고 보기 어렵다. 다) 이행강제금 산정 시 대수선 산출비율 적용에 관하여 기록에 의하면 이 사건 건축물에 무단대수선 사실은 확인할 수 없으며, 무단용도변경으로 시정명령 및 이행강제금 부과 처분을 받은바, 무단대수선으로 인한 이행강제금 산정 시 대수선 산출비율이 적용될 여지가 없으므로 이 부분 청구인의 주장은 이유 없다. 라) 무단용도변경에 대한 이행강제금 산정 시 적용한 위반면적에 관하여 이 사건 건축물은 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 및 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」에 따른 일반건축물에 해당하여 공용부분을 별도로 구분하여 위반면적을 적용할 근거가 없는 것으로 보이고, 피청구인은 무단용도변경을 한 이 사건 건축물 2~7층의 전체면적을 기준으로 이행강제금을 산정하였으므로 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 마) 이행강제금 감경에 관하여 「건축법」 제80조의2에 따라 이 사건 건축물에 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우 등의 상황의 특수성이 인정된다 할지라도, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간(최초의 시정명령을 받은 날부터 1년)까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우에는 이행강제금 감경 대상에서 제외하도록 단서 조항에서 규정하고 있는바, 피청구인은 2017. 2. 27. 청구인에게 시정명령을 발한 후 1년이 지나 두 차례의 이행강제금 부과 처분을 하였으며 이 사건 심판청구의 대상인 2022. 12. 19.자 이행강제금 부과 처분의 경우도 최초의 시정명령을 받은지 1년이 경과한 점이 명백하므로, 감경 규정의 적용을 배제한 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.