건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 000시 000호(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다) 거주자로 2021년 4월경 건축(증축) 신고를 하지 않고 이 사건 주택 테라스 부분에 ‘파고라’ 형태의 구조물(이하 ‘이 사건 구조물’이라 한다)을 무단으로 설치하고 사용하던 중 피청구인에게 적발되었고 이에 피청구인은 청구인에게 2021. 8. 18. 시정명령(이 사건 구조물 철거) 사전통지, 2021. 11. 29. 시정명령, 2022. 2. 18. 시정촉구 및 이행강제금 부과예고(1차), 2022. 10. 13. 시정촉구 및 이행강제금 부과예고(2차)를 거쳐 2022. 11. 22. 이행강제금 1,626,600원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 파고라의 상단부분을 열어서 사용하고 있고(개폐기능을 하는 힌지를 제거하여 항상 열어두고 사용 중), 닫히더라도 일정 부분 열려 있으므로 건축물의 지붕으로 볼 수 없다. 청구인 파고라의 개폐형 지붕은 주목적이 열어 놓는 데 있다. 2) 결국 이 사건 구조물의 개폐형 지붕은 「건축법」상 지붕으로 볼 수 없고 따라서 이 사건 구조물은 건축물이 아니며 건축물 무단 증축에도 해당되지 않는다. 법령상 명확한 근거없이 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 국토교통부는 질의회신을 통해 지붕틀 형태의 구조물도 지붕으로 인정한 바 있고 대법원도 건물의 측면 벽에 걸쳐 지붕을 얹을 수 있는 철골 등 구조를 갖춘 경우이면 이는 명백한 건축물의 증축행위에 해당한다고 보고 있다(대법원 83도3026 판결 참조). 2) 이 사건 구조물은 경량 철골조로 기둥, 접이식 문, 상부구조가 일체의 구조로 되어 있으며 바닥에는 원목 데크타일을 시공하여 주거의 공간이 확장된 모습이고 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 건축물로 볼 수 있다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. “건축물”이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 8. “건축”이란 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 【건축법 시행령】 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다. 제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① 법 제80조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다. 1. 건폐율을 초과하여 건축한 경우: 100분의 80 2. 용적률을 초과하여 건축한 경우: 100분의 90 3. 허가를 받지 아니하고 건축한 경우: 100분의 100 4. 신고를 하지 아니하고 건축한 경우: 100분의 70 제119조(면적 등의 산정방법) ① 법 제84조에 따라 건축물의 면적ㆍ높이 및 층수 등은 다음 각 호의 방법에 따라 산정한다. 2. 건축면적: 건축물의 외벽(외벽이 없는 경우에는 외곽 부분의 기둥으로 한다. 이하 이 호에서 같다)의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 목에서 정하는 기준에 따라 산정한다. (각목 생략) 3. 바닥면적: 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 각 목에서 정하는 바에 따른다. (각목 생략) 4. 연면적: 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계로 하되, 용적률을 산정할 때에는 다음 각 목에 해당하는 면적은 제외한다. (각목 생략) 【남양주시 건축조례】 제32조의2(이행강제금의 탄력적 운영 및 감경) ① 영 제115조의4제1항제7호의 건축조례로 정하는 경우라 함은 2015년11월11일 정부가 발표한 「무허가 축사 개선 세부실시 요령」에 따라 2018년 3월 24일까지 인·허가 등 처리절차를 완료하기 위하여 불법건축물 자진신고를 한 무허가 축사를 말한다. ② 제1항에 따른 영 제115조의3제1항 단서의 건축조례로 정하는 비율은 100분의 60으로 하고, 영 제115조의4제2항제2호의 건축조례로 정하는 비율은 100분의 50으로 한다. [본조신설 2016. 9. 29] 【공동주택관리법】 제35조(행위허가 기준 등) ① 공동주택(일반인에게 분양되는 복리시설을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 입주자등 또는 관리주체가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 경우에는 허가 또는 신고와 관련된 면적, 세대수 또는 입주자나 입주자등의 동의 비율에 관하여 대통령령으로 정하는 기준 및 절차 등에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 하여야 한다. <개정 2019. 4. 23., 2021. 8. 10.> 1. 공동주택을 사업계획에 따른 용도 외의 용도에 사용하는 행위 2. 공동주택을 증축ㆍ개축ㆍ대수선하는 행위(「주택법」에 따른 리모델링은 제외한다) 3. 공동주택을 파손하거나 해당 시설의 전부 또는 일부를 철거하는 행위(국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 제외한다) 3의2. 「주택법」 제2조제19호에 따른 세대구분형 공동주택을 설치하는 행위 4. 그 밖에 공동주택의 효율적 관리에 지장을 주는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 청구서, 답변서, 현장 사진, 의견제출서 등 증빙자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 이 사건 주택 거주자로 이 사건 주택 테라스 부분에 이 사건 구조물을 신고 없이 설치하여 사용하던 중 피청구인에게 적발되었다. 나) 피청구인은 이에 대해 시정명령 사전통지, 시정명령, 시정촉구 및 이행강제금 부과예고(1차 및 2차)를 거쳐 2022. 11. 22. 다음 요지의 이 사건 처분을 하였다. - (행위내용) 무단 증축(「건축법」제14조 및 「공동주택관리법」제35조 위반) - (구조, 용도, 위반면적, 행위시기) 경량철골, 공동주택, 11.31㎡, 2021년 - (이행강제금) 1,626,600원(㎡당 시가표준액 564,000원×증축산정율 85%×기본산정률 50%×차등요율 60%×위반면적 11.31) 2) 관련 법령의 규정 「건축법」에 따르면 건축물이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물 등을 말하고 건축이란 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다(제2조 제1항 제2호 및 제8호). 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축을 하려는 경우 미리 시장 등 허가권자에게 신고를 하여야 하며(제14조) 허가권자는 이 법에 위반되는 건축물에 대하여 건축주등에게 그 건축물의 해체등 필요한 조치를 명할 수 있다(제79조). 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여 이행강제금을 부과하되, 위반내용이 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우일 경우 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액을 이행강제금을 부과한다(제80조 제1항 제1호). 「건축법 시행령」에 따르면 “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말하며(제2조 제2호) 건축면적이란 건축물의 외벽의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 하고 바닥면적은 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 하며 연면적은 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계로 한다(제119조 제1항 제2, 3, 4호). 3) 판단 청구인은 이 사건 구조물은 상단 부분이 개폐가 가능하고, 대부분 열려 있으며, 여닫이 기능을 하는 힌지를 제거하여 항상 열려 있으므로 지붕으로 볼 수 없고 그렇다면 이 사건 구조물은 건축물이 아니고 그러므로 증축이 아니라고 주장한다. 이 사건 현장 사진을 살펴보면, 이 사건 구조물은 지붕과 벽이 없는 공동주택 세대 내 테라스 부분에 경량철골 구조 기둥과 접이식 문들이 상부구조와 견고하게 접합되어 있고 바닥에는 원목데크 타일이 시공되어 있으며 지붕은 개폐형 구조로 되어있음이 확인된다. 이러한 구조물은 「건축법」제2조 제1항 제2호의 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 건축물임이 분명하고 이 사건 구조물 설치로 말미암아 기존 건축물의 건축면적(연면적)이 늘어났으므로 같은 법 시행령 제2조 제2호상의 증축에 해당한다. 비록 지붕이 개폐형으로 되어있고 청구인이 피청구인 단속 시 개폐기능을 하는 힌지를 제거하여 항상 열려 있다고 주장하나 언제든지 장치를 쉽게 복원하여 지붕을 닫을 수 있다고 보여지므로 청구인 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.