건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○ ○구 ○○동 ○○○○-○번지 소재 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자인데, 피청구인은 이 사건 건축물(단독주택, 322.95㎡)이 무단 대수선된 사실을 적발하고, 청구인에게 시정명령 처분사전통지 절차를 거쳐 2019. 10. 25. 시정명령을 한 후, 같은 해 12. 5. 시정명령 촉구를 하였으나 위반행위가 시정되지 않자, 2020. 1. 30. 이행강제금 부과 사전예고 절차를 거쳐 같은 해 4. 2. 건축법 제11조 위반을 이유로 같은 법 제80조에 의거 이행강제금 4,489,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○ ○구 ○○로 ○○○번길 ○○-○○ 건축물에 대하여 피청구인으로부터 건축물위반사항에 대한 원상복구 시정명령과 함께 이행강제금 부과알림통보를 받았다. 이에 청구인은 피청구인에게 이행강제금 부과이전에 청구인에게 구체적인 건축법 위반 사항, 청구인 소재지역의 다른 일명 원룸주택의 건축법 위반준수여부, 건축법 위반주택에 대한 이행강제부금 부과의 형평성에 대해 피청구인에게 내용증명을 보냈다. 이에 피청구인은 건축법 위반사항 제11조 항목의 대수선 위반임을 제시하였으나 청구인이 요청한 청구인 소재지역의 현재 다른 원룸주택에 대한 건축법 준수여부에 대해 설명을 하지 않았으며, 건축법 위반 시 이행강제금을 부과한다는 형식적인 답변을 하였다. 이에 청구인은 2020. 4. 6. 피청구인에게 회신내용의 불충분성을 지적하고 이행강제금 부과에 앞서서 청구인 소재지역의 다른 원룸주택의 법령위반여부와 함께 다른 원룸건축물에 대한 이행강제금 부과가 공평하게 이루어지고 있는지를 재차 문의하였으나, 이에 대한 피청구인의 회신은 청구일 현재 없다. 피청구인은 청구인의 의문사항에 대해 다분히 원론적 답변으로 청구인 소재지역의 원룸주택의 건축법 준수에 대해 언급이 없으며 다수 원룸주택에 대해 공평하게 이행강제부과금이 부과되지 않는 불평등한 행정조치에 대한 개선이나 비례적 조치에 대해서 일절 언급을 하지 않았다. 이후 피청구인은 청구인에게 이행강제금을 부과하였다. 2) 피청구인의 청구인에 대한 건축법 위반 이행강제금 부과의 불공평성과 이로 인한 청구인의 선의 피해 발생 피청구인은 청구인의 원룸공사가 건축법 제11조 및 같은 법 시행령 제3조의 제8호를 위반한 사항이라고 적시하였다. 그렇다면 청구인 거주 지역 ○○동 53번 블록의 원룸주택들 중에서 위 법령에 대한 위반 없이 적법하게 신축된 원룸은 존재할 수 없다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 다른 원룸건축물에 대한 이행강제 부과조치가 일괄적으로 공평하게 시행하지 않음을 인정함과 동시에 단속공무원의 부족 등으로 자체점검 및 공익신고로 대체하고 있다고 적시하였다. 그런데 청구인이 적용하는 건축법 위반행위는 교통신호 위반과 같이 위반행위 순간에만 포착되고 이후 사라지는 것이 아니다. 위반행위에 대한 결과가 분명하게 남아 있음에도 불구하고 위반행위에 대해 객관적 형평성이 무시된 채로 임의적으로 부과되는 것은 청구인과 같은 또 다른 위반자를 양산하는 부작용을 낳는다. 청구일 현재 청구인 거주지역의 원룸주택 중에서 피청구인이 이행강제금을 부과하는 주택과 그렇지 않은 주택이 혼재되어 있다. 만일 피청구인이 다른 원룸주택에 대해 이행강제금을 위반주택에 대해 공평하게 부과했다면 청구인은 아마 건축법 위반을 하지 않았을 것이다. 이런 관점에서 청구인은 피청구인의 공평하지 못한 이행강제금 부과의 선의의 피해자이다. 소위 행정기관은 행정처분을 함에 있어서는, 특히 이행강제금 부과처분과 같은 침익적 행정행위를 할 경우에는 법적 근거와 함께 평등, 형평의 원칙에 부합하여야만 한다. 그래야만 새로운 위반자가 발생하지 않고 법과 제도가 준수된다. 3) 원룸주택에 대한 건축법 위반행위 적용의 적절성과 다른 지역과의 형평성 문제 청구일 현재 ○○지역은 원룸주택의 신축이 불가능하다. 그런데 ○○과 동일하게 1차 신도시였고 원룸주택을 불허하였던 ○○지역은 물론이고(2007년 원룸주택 허용) ○○시의 동일 행정구역에 있는 ○○인근 ○○지역 등의 경우는 ○○지역과 달리 원룸신축이나 증개축이 가능하다. 지역형평성과는 달리 ○○지역에만 건축법 제11조를 적용하여 원룸 증개축을 제한하는 것은 ○○○구청의 과도한 법 적용이 될 수 있다. 특히, 원룸주택의 허용은 ○○지역을 제외하고는 일반화된 주택형태이다. 그럼에도 불구하고 이런 시대적 변화상황을 외면한 채 과거의 다세대주택의 준수을 위해 건축법 위반이라는 법령을 통해서 원룸주택을 불법으로 규제하는 청구인의 행정조치는 지역형평성 재고는 물론 시대적 변화환경에 맞춰 재고되어야 한다. 4) 위에서 살펴본 바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분은 공평성을 심각하게 훼손하고 있음과 더불어 청구인이 입은 선의의 피해는 행정기관의 신뢰성에 의문을 야기하고 또 다른 제3자에게도 선의의 피해를 발생할 수 있으므로 이에 대한 시정조치가 필요하다. 또한 경기도 다른 지역(예, ○○)이나 ○○시 다른 지역(예, ○○)과 달리 ○○지역에만 허용되지 않고 있는 원룸주택에 대한 무리한 건축법 적용에 의한 원룸주택불허는 피청구인의 시대적 변화를 고려하지 않은 행정편의적 조치이므로 재고되어야 한다. 5) 법과 제도는 공정하고 공평하고 운영되어야만 한다. 동일 불법 또는 위반사항에 대해 행정기관의 조치가 평등하지 않게 이루어지지 않는 경우 주민의 행정기관에 대한 신뢰성은 상실된다. 또한 동일 위반행위에 평등한 행정조치를 하지 않는 행정기관의 태도는 처벌받지 않을 수 있다는 기대로 인해 또 다른 선의의 피해자가 생길 수 있다. 피청구인이 작성한 답변서를 보면, 건축법 제11조를 잘못 기술하여 대수선 신고도 가능한 것처럼 기술되어 있으며, 원룸주택에 대한 일반적 용어 대신에 다가구주택 가구 수 쪼개기란 표현을 사용하여 청구인의 가구 수 규제 문제가 시대적 경제사회의 변화요구를 고려하지 않고 오로지 개인의 위법이나 일탈행위로만 묘사하려는 것처럼 보인다. ○○○구청 관할지역의 원룸주택은 가구 수 4가구 규제로 인해 원룸신축은 물론 증축이 불가능하다. 그럼에도 불구하고 청구인 거주지역의 다가구 주택 중 대부분이 원룸주택으로 개조 변경되어 있다. 이는 사회적으로 일반화되어 가고 있는 1인 가구 수의 증가와 이에 따른 원룸수요 증대, 그리고 기존 다가구 주택에서 공급되는 2룸(two room)수요 감소와 직결되어 있다. 이런 경제 사회적 환경변화에 따라 ○○지역은 이미 2007년 가구 수 제한을 폐지하여 원룸신축 및 개축이 가능해졌다. 그러나 ○○지역은 1인 가구가 증가하는 현실에도 불구하고 아직도 ‘가구 수 4가구 제한’으로 원룸주택 신축을 불허하고 있고, 이에 대한 위반사항을 건축법 제11조를 적용하여 침익적 행정처분을 하고 있다. 그러나 이런 침익적 행정처분도 민원인의 민원이 있는 경우에만 시행되고 민원이 없는 경우에는 어떤 행정처분도 취하지 않는 행정기관 조치는 공평성과 형평성을 잃고 있다. 이는 동일한 사안은 동일하게 다루어져야 한다는 ‘평등원칙’에 벗어나 있다. 그리고 “위반행위에 대해 운이 없는 경우에만 이행강제금을 부과하는” 행정기관 조치와 태도는 행정기관의 ‘신뢰보호원칙’을 위반하여 청구인과 같이 또 다른 선의의 피해자를 발생시킬 가능성이 매우 높다. 6) 피청구인 답변내용의 부적절사항 및 행정조치의 평등성과 신뢰보호 원칙 위배 가) 피청구인은 행정처분의 적법성을 제시하면서 건축법 제11조를 제시하면서 “대수선하려는 자는 허가권자의 허가 또는 신고를 하여야 하나, 청구인은 본인소유 건축물을 허가나 신고 없이 무단으로 대수선”하였다고 적시하였다. 피청구인의 답변에는 대수선하려는 자가 신고해도 대수선이 가능한 것처럼 기술되어 있다. 그런데 제11조에는 신고라는 표현이 없다. 이는 마치 청구인이 신고하는 경우 원룸주택 개조가 가능하다는 오해를 불러일으킬 수 있는 부적절한 표현이다. 나) 청구인의 원룸주택에 대한 용어 사용의 의도성 청구인은 원룸주택이란 용어대신에 ‘다가구주택 가구 수 쪼개기’란 표현을 사용하여 원룸주택이란 일반적 용어를 회피하고 있다. 이는 행정기관의 가구 수 규제가 정당하며, 원룸주택에 대한 사회경제적 수요변화를 외면하고 오직 개인의 위법이나 일탈행위로만 묘사하려는 것처럼 보인다. 다) “청구인 거주 53블럭 원룸주택 중 법령위반 없이 건축된 건축물이 없으며, 이들 위반주택에 대해 공평하게 이행강제금이 부과되지 않았다”는 청구인 주장에 대해 피청구인은 자체점검과 공익신고로 공평하게 행정처분을 하고 있다고만 답하고 있다. 청구인 주택소재 반경 100M 이내의 1년 내 원룸주택으로 변경한 주택 예만 들더라도 4가구 중 청구인을 포함하여 2가구만 이행강제금 처분을 받은 것으로 알고 있다. 이들 행정처분 주택은 민원인에 의한 민원신고에 의한 것이며, 청구인은 이를 공익신고라는 표현을 사용하고 있다. 피청구인이 청구인에게 1차 시정명령을 발송한 9월 23일은 공사시작 1주일 정도 시점으로 당시 ○구청으로부터 방문조사나 구두형태의 언급은 일체 없었고 이후 문서만을 받았다. 피청구인의 자체점검이란 답변서 표현은 적절하지 않다. 또한 피청구인은 청구인 거주지역의 원룸주택으로의 변경이 위법행위라는 것을 직시하면서 민원신고가 들어온 원룸변경주택에 대해서만 이행강제금을 부과하고 민원신고가 없는 원룸변경주택에 대해 이행강제금을 부과하지 않는 행위결과가 과연 공평하고 평등하다고 말할 수 있는지 의문이다. 피청구인이 주장하는 원룸주택변경의 불법행위 결과가 분명 53블럭에 많이 남아 있음에도 불구하고 일부에 대해서만 이행강제금이 부과되고 있다. 이는 동일 위반사항에 대해 행정조치가 동일하게 다루어지 않고 있음을 의미한다. 또한 동일한 원룸주택 변경 위반가구에 대한 행정조치를 취하지 않는 행위는 행정기관 신뢰보호 원칙을 벗어난 것으로 보인다. 이러한 행정기관의 조치는 청구인과 같이 원룸으로 변경하고자 하는 또 다른 선의의 피해자를 낳는 구조가 될 수 있다. 청구인이 현재 주택으로 소유와 이사를 한 것이 2016년 1월이고 2019년 8월까지는 주변권유에도 불구하고 원룸변경을 하지 않았다. 그런데 원룸변경 위법행위가 다른 주변사람에게 피해를 주는 것이 없으며, 청구인 주변의 원룸 변경분위기(1년 내 청구인의 주택 100M 이내 3개 주택 원룸변경 실시), 청구인 주택과 같은(원룸개조 이전) 2룸 주택의 수요기피로 인한 공실부담, 위법행위에 대한 행정기관의 미 처분 조치 기대 등은 청구인으로 하여금 원룸변경을 선택하도록 하였다. 라) 원룸주택 제한에 대한 피청구인의 건축법 제11조의 적용이 과도하다는 청구인 주장에 대하여 피청구인은 건축법 적용과 원룸주택제한은 별개의 사인이라는 답변에 대해서 ○○○구청의 원룸주택 불허의 근본적 실제 이유는 ‘○○지역 지구단위계획’에서 다가구주택에 대한 4가구 규정에 있다. 그러므로 ○○지역 원룸주택에서 합법적 건축물은 존재할 수 없다. 그런데 ‘○○지역 지구단위계획’이 일종의 지방조례에 속하므로 이에 의거하여 원룸주택 개조와 같은 개인의 재산권 제한은 물론 침익적 행정처분은 법적 취약성을 가지고 있다고 본다.. 따라서 청구인은 가구 수 제한이라는 조례 대신에 건축법 제11조를 적용하여 원룸규제를 하고 있다고 본다. ○○지역, 특히 청구인이 거주하는 53블럭의 다가구 주택의 대부분이 원룸주택으로 개조되어 있는 현실이다. 그러나 이행강제금이 부과된 주택은 그렇지 않은 주택보다 절대적으로 적다. 원룸주택으로 개조하지 않은 다가구주택은 원룸주택으로 개조가 용이하지 않거나 개조의 실익이 없는 1-2층 단독주택이다. 53블럭 다가구주택의 건축시기는 1997-1998년으로 오래되었다. 그러므로 원룸주택으로의 개조는 건물주 입장에서 볼 때 노후화된 시설이나 설비의 교체로 건물의 안전성 제고와 함께 주거환경의 개선에도 도움이 된다. 그런데 1990대 건축 당시에는 주택 당 나무는 2그루 심기, 출입문은 2개 설치라는 조례가 있었다. 지금의 가구 수 4가구제한이 바로 그런 경우가 아닌가 생각된다. 그 이유는 첫째, 시대변화와 관련하여 1인 가구 수의 증가로 인해 원룸수요는 증가하고 있지만 2룸 수요가 극감하고 있다. 둘째, 과거 ○○시의 ○○지역에도 가구 수 제한이 있었지만 2007년에 이를 폐지하였듯이, 현 ○○지역의 가구 수 제한은 불필요한 개인의 재산권을 침해할 가능성이 높다. 왜냐하면 원룸주택으로 개조하지 않는 경우 2룸 수요 감소로 인해 공실위험이 매우 커지고 있기 때문이다. 만일 원룸개조 대신 현재의 가구 수 규제에 의한 2룸 유지로 인해 공실이 발생하는 경우 누가 이를 보상해 주겠는가? 원룸개조는 자구책의 하나로 볼 수 있다. 셋째, 사회경제적인 변화와 다른 지역과의 공평성 등에도 불구하고 ○○지역의 가구 수 제한규제는 변화가 없다. 이를 위반한 원룸 건축물이 압도적으로 대부분이다. 그럼에도 불구하고 위반 건축물에 대해 이행강제금이 부과되지 않은 주택이 그렇지 않은 주택보다 절대적으로 훨씬 더 적다. 이는 위반행위에 대한 행정기관 조치의 평등성을 위반한 행위라 생각된다. 7) 이상에서 볼 때 현 ○○지역 가구 수 제한규정은 2020년 현재 사회경제적인 시대환경변화에 맞추어 재고의 여지가 있으며, 특히 이 규정의 위반에 대해서 건축법 제11조를 적용하는 것은 과도한 법 적용이라 생각된다. 또한 가구 수 제한규정을 위반한 원룸주택변경에 대한 피청구인의 이행강제금 부과 조치는 위반건축물에 대해 동일하게 이루어지지 않았고, 이러한 평등원칙을 위반한 행정조치는 행정기관이 취해야 할 신뢰보호 원칙에도 벗어나 있다. 그러므로 피청구인의 행위는 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 객관적 형평성이 무시된 채 이행강제금 부과가 공평하지 못하며 부당하다고 주장하고 있는데 대하여 청구인은 개인영리를 목적으로 이 사건 토지 건축물에 ‘다가구주택 가구 수 쪼개기 및 증설행위’을 허가나 신고 없이 시행하였고, 피청구인은 위반건축물에 대한 시정명령 및 이행강제금부과 처분을 하였다. 이에 청구인은 ○○동 ○○블록 원룸주택들 중에서 법령 위반 없이 적법하게 신축된 원룸은 없으며, 다른 위반주택들에 대해 ‘이행강제금을 공평하게 부과 하였다면 건축법 위반을 하지 않았을 것이다’라고 구체적인 사실관계, 자료나 증거도 없이 피청구인이 직무유기라도 하고 있다는 듯 불평등한 행정처분을 강조하며 청구인 스스로 건축법 위반을 인정하는 모순된 주장을 하고 있다. 그러나, 청구인의 주장과 다르게 피청구인은 자체점검과 공익신고 등을 통하여 ○○○구에서 발생된 건축법 위반 행위에 대하여 최대한 성실하고 공평하게 행정절차를 진행하고 있는바, 피청구인이 청구인의 위법행위에만 불공평하게 행정처분을 하였다며 억울하다고 하는 주장은 이해되지 않으며 신빙성이 없다. 2) 청구인이 ○○ 및 ○○지역 등은 원룸신축이나 증·개축이 가능한데 ○○지역에만 건축법 제11조를 적용하여 원룸주택을 제한하는 것은 과도한 법적용이며 시대적 변화를 외면한 행정편의적 조치로 재고가 되어야 한다고 주장하는데 대하여 ‘○○구역 지구단위계획’ 단독주택용지에서 다가구주택인 경우 4가구 이내로 제한을 두고 있으며 이를 완화하려면「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 지구단위계획 재정비 등 도시계획 분야에서 검토하여야 하는 사항으로 피청구인의 건축법위반 이행강제금 부과 처분과 이건 소송과는 별개의 사안이다. 또한, ‘○○○○1·2, 중산 지구단위계획구역’에서 ○○2구역의 경우 가구 수의 제한이 없으며 ‘○○ 지구단위계획 시행지침’에서는 1999년부터 2009년까지 일시적으로 가구 수 제한을 해제하였으나 현재는 5가구를 초과할 수 없는 등 지구단위계획은 해당구역의 변화하는 특성을 고려하여 현실에 맞게 탄력적으로 규제 및 완화하고 있는 실정이다. 그러나, ○○2지구와 같은 가구 수 제한이 없는 지구단위계획구역에서 ‘다가구주택 가구 수 쪼개기 및 증설행위’를 하려면 건축법 제11조 및 제14조에 따라 사전에 허가 및 신고를 득하여야 하며 청구인 역시 동일하게 행정절차를 이행하여야 하나 ○○구역 지구단위계획에서 세대수를 제한하였다는 이유로 무단으로 대수선을 시행하였다. 따라서, 건축법 제11조 및 제14조에 대한 규정은 지구단위계획구역과 상관없이 적용되고 있으므로 피청구인이 건축법을 과도하게 적용하여 지역형평성을 외면하고 행정처분의 공평성을 심각하게 훼손하여 청구인에게 선의의 피해를 주고 있다는 청구인의 논리는 정상 참작할 여지가 없다. 3) 건축물 위반사항 시정명령 등 건축법 제79조(위반건축물 등에 대한 조치 등)에 연관된 업무는 사유재산권과 직결되는 사항으로 성실하고 형평성 있게 처리하여 할 의무가 있기 때문에 피청구인은 항상 관련 자료와 관계 법률을 면밀히 분석하고 건축물의 위법사항에 대한 행정절차를 공정히 수행하고 있다. 그러나 청구인은 건축법 위반에 따른 적법한 행정처분에 대하여 억울함을 호소하면서도 ‘다가구주택 가구 수 쪼개기 및 증설행위’를 통한 임대 및 영리활동을 하고 있는바, 이는 이율배반적인 주장이라고 볼 수 있다. 따라서, 피청구인이 건축법 제11조를 위반하여 행정처분한‘위반건축물에 대한 이행강제금 부과’는 적법 타당하며 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 9. “대수선”이란 건축물의 기둥, 보, 내력벽, 주계단 등의 구조나 외부 형태를 수선ㆍ변경하거나 증설하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ② 시장ㆍ군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토교통부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물. 다만, 도시환경, 광역교통 등을 고려하여 해당 도의 조례로 정하는 건축물은 제외한다. 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 국토교통부장관이 관계 행정기관의 장과 협의하여 국토교통부령으로 정하는 신청서 및 구비서류는 제21조에 따른 착공신고 전까지 제출할 수 있다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. ⑤ 삭제 <2016. 1. 19.> 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 가중할 수 있다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 1. 축사 등 농업용ㆍ어업용 시설로서 500제곱미터(「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 외의 지역에서는 1천제곱미터) 이하인 경우는 5분의 1을 감경 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 ② 허가권자는 법률 제4381호 건축법개정법률의 시행일(1992년 6월 1일을 말한다) 이전에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 주거용 건축물에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제80조에 따른 이행강제금을 감경할 수 있다. 【건축법 시행령】 제3조의2(대수선의 범위) 법 제2조제1항제9호에서 "대통령령으로 정하는 것"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 증축ㆍ개축 또는 재축에 해당하지 아니하는 것을 말한다. 1. 내력벽을 증설 또는 해체하거나 그 벽면적을 30제곱미터 이상 수선 또는 변경하는 것 2. 기둥을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 3. 보를 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 4. 지붕틀(한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다)을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 5. 방화벽 또는 방화구획을 위한 바닥 또는 벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 6. 주계단ㆍ피난계단 또는 특별피난계단을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 7. 삭제 <2019. 10. 22.> 8. 다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 9. 건축물의 외벽에 사용하는 마감재료(법 제52조제2항에 따른 마감재료를 말한다)를 증설 또는 해체하거나 벽면적 30제곱미터 이상 수선 또는 변경하는 것 제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① 법 제80조제1항제1호에서 "대통령령으로 정하는 비율"이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다. 1. 건폐율을 초과하여 건축한 경우: 100분의 80 2. 용적률을 초과하여 건축한 경우: 100분의 90 3. 허가를 받지 아니하고 건축한 경우: 100분의 100 4. 신고를 하지 아니하고 건축한 경우: 100분의 70 ② 법 제80조제2항에서 "영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 위반행위 후 소유권이 변경된 경우는 제외한다. 1. 임대 등 영리를 목적으로 법 제19조를 위반하여 용도변경을 한 경우(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정한다) 2. 임대 등 영리를 목적으로 허가나 신고 없이 신축 또는 증축한 경우(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정한다) 3. 임대 등 영리를 목적으로 허가나 신고 없이 다세대주택의 세대수 또는 다가구주택의 가구수를 증가시킨 경우(5세대 또는 5가구 이상 증가시킨 경우로 한정한다) 4. 동일인이 최근 3년 내에 2회 이상 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우 5. 제1호부터 제4호까지의 규정과 비슷한 경우로서 건축조례로 정하는 경우 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. 1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우 2. 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우 3. 위반면적이 30제곱미터 이하인 경우(별표 1 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정하며, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물은 제외한다) 4. 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물의 구분소유자가 위반한 면적이 5제곱미터 이하인 경우(별표 1 제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정한다) 5. 법 제22조에 따른 사용승인 당시 존재하던 위반사항으로서 사용승인 이후 확인된 경우 6. 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제9조에 따라 같은 조 제1항 각 호에 따른 기간(같은 조 제3항에 따른 환경부령으로 정하는 규모 미만의 시설의 경우 같은 항에 따른 환경부령으로 정하는 기한을 말한다) 내에 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 허가 또는 변경허가를 받거나 신고 또는 변경신고를 하려는 배출시설(처리시설을 포함한다)의 경우 6의2. 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제10조의2에 따라 같은 조 제1항에 따른 기한까지 환경부장관이 정하는 바에 따라 허가신청을 하였거나 신고한 배출시설(개 사육시설은 제외하되, 처리시설은 포함한다)의 경우 7. 그 밖에 위반행위의 정도와 위반 동기 및 공중에 미치는 영향 등을 고려하여 감경이 필요한 경우로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조의2제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 비율"이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 1. 제1항제1호부터 제6호까지 및 제6호의2의 경우: 100분의 50 2. 제1항제7호의 경우: 건축조례로 정하는 비율 ③ 법 제80조의2제2항에 따른 이행강제금의 감경 비율은 다음 각 호와 같다. 1. 연면적 85제곱미터 이하 주거용 건축물의 경우: 100분의 80 2. 연면적 85제곱미터 초과 주거용 건축물의 경우: 100분의 60 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○ ○구 ○○동 ○○○○-○번지 소재 건축물의 소유자로, 피청구인은 2019. 9. 18. 청구인이 이 사건 건축물(단독주택, 322.95㎡)을 무단 대수선한 사실을 적발하였다. 나) 피청구인은 2019. 9. 22. 청구인에게 시정명령 처분사전통지 절차를 거쳐 같은 해 10. 25. 원상복구 할 것을 명하는 시정명령을 한 후, 같은 해 12. 5. 시정명령 촉구를 하였다. 다) 원상복구가 이행되지 아니하자, 피청구인은 2020. 1. 30. 청구인에게 이행강제금 부과 사전예고 후, 같은 해 4. 2. 이행강제금 4,489,000원 부과처분을 하였다. 라) 이 사건 이행강제금 부과 산정내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023531"></img> 2) 건축법 제2조 제1항 제9호에 의하면 “대수선”이란 건축물의 기둥, 보, 내력벽, 주계단 등의 구조나 외부 형태를 수선ㆍ변경하거나 증설하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말하며, 같은 법 시행령 제3조의2 제8호에서 "대통령령으로 정하는 것"이란 다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것으로서 증축ㆍ개축 또는 재축에 해당하지 아니하는 것을 말한다. 같은 법 제11조 제1항에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제79조 제1항에서는 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 같은 법 제80조 제1항에서는 허가권자는 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 ○○지역 가구 수 제한규정 위반에 대해서 건축법 제11조를 적용하는 것은 과도한 법 적용인 점, 이행강제금 부과 조치가 위반건축물에 대해 동일하게 이루어지지 않아 평등의 원칙 및 신뢰보호 원칙에 벗어나는 점 등을 이유로 들어 이 사건 처분의 취소를 구하고 있다. 살피건대, 건축법 제11조 제1항에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하나, 제출된 자료에 의하면 청구인이 이 사건 건축물에 대하여 무단으로 대수선한 사실이 확인되는바, 피청구인이 건축법 제11조 위반을 이유로 청구인에게 한 이 사건 이행강제금 부과처분은 적법하다. 또한, 청구인은 이행강제금 부과 조치가 위반건축물에 대해 동일하게 이루어지지 않아 평등의 원칙 및 신뢰보호 원칙에 벗어난다고 주장하나, 청구인이 무단 대수선 사실은 인정하면서도 다른 위반건축물에 대한 이행강제금 부과가 이루어지지 아니한 점을 들어 평등의 원칙을 주장하는 것은 불법에 있어서의 평등을 인정하여 달라는 것으로 헌법상 평등권의 보호대상에 포함되지 아니하고, 그와 같은 사유만으로 이 사건 건축물의 무단 대수선을 정당화 할 수 없다. 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 청구인이 주장하는 사정만으로는 피청구인이 청구인에 대하여 이 사건 건축물의 대수선이 가능하다는 점과 관련하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로 청구인의 위 주장도 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 이 사건 처분서에 기재된 날짜는 2020. 4. 2.이다.