건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 6. 11. 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 000-12 소재 건축물(지상 6층, 제1,2종근린생활시설, 단독주택, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 매수하여 같은 해 7. 15. 소유권이전등기를 마친 소유자이다. 피청구인은 전 소유자 정○○에게 이 사건 건축물 관련 무단용도변경 및 무단대수선으로 「건축법」을 위반하였다는 사유로 2019. 3. 28. 시정명령 사전 통보, 같은 해 4. 29. 시정명령 통보를 하였고, 청구인에게 같은 해 7. 29. 시정 촉구 통보 후 이행강제금 부과 최종 계고 절차를 거쳐 같은 해 9. 6. 이행강제금을 부과하였으나, 청구인이 원상복구하지 아니하자 2021. 9. 10. 이행강제금 반복부과 대상 위반건축물 시정명령 사전통지를 하고, 시정명령, 이행강제금 부과 예고 및 자진정비 촉구 절차를 거쳐 2022. 12. 28. 이행강제금 24,996,300원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1.~8. (생략) 9. “대수선”이란 건축물의 기둥, 보, 내력벽, 주계단 등의 구조나 외부 형태를 수선ㆍ변경하거나 증설하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 1. (생략) 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 ② 허가권자는 법률 제4381호 건축법개정법률의 시행일(1992년 6월 1일을 말한다) 이전에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 주거용 건축물에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제80조에 따른 이행강제금을 감경할 수 있다. [본조신설 2015. 8. 11.] 【건축법 시행령】 제3조의2(대수선의 범위) 법 제2조제1항제9호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 증축ㆍ개축 또는 재축에 해당하지 아니하는 것을 말한다. <개정 2010. 2. 18., 2014. 11. 28.> 1. ~ 7. (생략) 8. 다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다. 1. 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 아니하고 건축물을 사용한 경우 2. 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우 3. 법 제60조에 따른 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 4. 법 제61조에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지의 규정에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토교통부령으로 정한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828631"></img> 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. 1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우 2. 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우 【○○시 건축 조례】 제42조(이행강제금의 부과) ① 법 제80조제5항의 규정에 따라 부과 횟수는 1회로 한다. ② ~ ⑥ (생략) ⑦ 법 제80조의2제1항 단서 규정에서 “지방자치단체의 조례로 정하는 기간”이란 법 제79조제1항에 따라 최초의 시정명령을 받은 날부터 1년을 말한다. 다만, 영115조의4제1항제6호의 경우 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제9조에 따라 같은 조 제1항 각 호에 따른 기간으로 한다. <신설 2017.09.27.> (종전 제6항에서 이동 2022.04.27.) 【○○시 신발생 무허가 건축물 단속에 관한 규정】 제12조(이행강제금 운용방법) ① (생략) ② 제1항에 따른 이행강제금 부과 후에도 시정이 되지 아니하면 30일 이상의 시정명령과 이행강제금을 부과한다는 계고를 각 1회 실시한 후 이행강제금을 재부과 조치토록 한다. 【구 건축법】(2009. 6. 9. 법률 제9774호로 개정되어 2009. 12. 10. 시행되기 전의 것) 제2조 (정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1.~8. (생략) 9. “대수선”이란 건축물의 기둥, 보, 내력벽, 주계단 등의 구조나 외부 형태를 수선ㆍ변경하거나 증설하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 제11조 (건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제19조 (용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 제79조 (위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조 (이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 【구 건축법 시행령】(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 개정되어 2009. 12. 14. 시행되기 전의 것) 제3조의2 (대수선의 범위) 법 제2조제1항제9호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 증축ㆍ개축 또는 재축에 해당하지 아니하는 것을 말한다. 1. 내력벽을 증설 또는 해체하거나 그 벽면적을 30제곱미터 이상 수선 또는 변경하는 것 2. 기둥을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 3. 보를 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 4. 지붕틀을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 5. 방화벽 또는 방화구획을 위한 바닥 또는 벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 6. 주계단ㆍ피난계단 또는 특별피난계단을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 7. 미관지구에서 건축물의 외부형태(담장을 포함한다)를 변경하는 것 8. 다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 제115조의2 (이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다. 1. 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 아니하고 건축물을 사용한 경우 2. 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우 3. 법 제60조에 따른 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 4. 법 제61조에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호, 제4호부터 제9호까지 및 제13호에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토해양부령으로 정한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828633"></img> 【○○시 사무위임 조례】 제2조(위임사항) ① ○○시장(이하 “시장”이라 한다)이 구청장에게 위임하는 사무는 별표 1과 같다. [별표 1] 시장이 구청장에게 위임하는 사무(제2조 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828627"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 일반건축물대장, 2019년도 「건축법」 위반건축물 시정명령 사전통보, 시정명령 및 시정촉구 통보, 이행강제금 부과예고 및 이행강제금 부과 통보, 2021년도 이행강제금 반복부과 대상 위반건축물 시정명령 사전통지 및 시정명령 통보, 이행강제금 부과예고 및 자진정비 촉구서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 6. 11. 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 000-12 소재 이 사건 건축물(지상 6층, 연면적 858.66㎡, 제1,2종근린생활시설, 단독주택)을 매수하여 같은 해 7. 15. 소유권이전등기를 마친 소유자이다. 나) 피청구인은 전 소유자 정○○에게 이 사건 건축물 관련 불법 용도변경 및 대수선(근생→주택 30가구)으로 「건축법」을 위반하였다는 사유로 2019. 3. 28. 「건축법」 위반에 따른 시정명령 사전 통보, 같은 해 4. 29. 시정명령 통보를 하였고, 위 「건축법」 위반행위와 관련하여 청구인에게 2019. 7. 29. 「건축법」 위반에 따른 시정 촉구 통보, 같은 해 8. 21. 이행강제금 부과 최종 계고 절차를 거쳐, 같은 해 9. 6. 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금 33,264,000원을 부과 하였다. 다) 피청구인은 청구인에게 2021. 9. 10. 이 사건 건축물에 대하여 이행강제금 반복부과 대상 위반건축물 시정명령 사전통지, 같은 해 10. 28. 시정명령 통보, 같은 해 12. 6. 이행강제금 부과예고, 2022. 11. 14. 이행강제금 부과예고 및 자진정비 촉구 절차를 거쳐 같은 해 12. 28. 「건축법」 제80조에 따라 무단용도변경에 대하여 20,849,000원, 무단대수선에 대하여 4,147,300원 합계 이행강제금 24,996,300원을 부과하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828629"></img> 2) 처분의 적정 여부 청구인은 ① 위반행위시의 구「건축법」에 의하면 ‘대수선’은 선행처분인 시정명령 및 후행처분인 이행강제금 부과 대상이 아니며, ② 시가표준액 산출에 있어서 용도지수 관련하여 주거시설이 아니라 건축물대장상의 용도를 기초로 삼고, 또 적용 요율과 관련하여 무단용도변경 등의 위반행위시가 아니라 2022년도를 기준으로 임의적으로 적용하여 이행강제금을 잘못 산정하였고, ③ 무단대수선 관련 시가표준액 산출에 있어서 대수선 산출비율을 적용하지 않았으며, ④ 무단용도변경에 대한 이행강제금 산정방법에서 용도변경을 한 부분을 초과하여 이 사건 건축물 전체 면적을 기준으로 위반면적을 적용하였고, 무단대수선에 대한 위반면적 적용이 위법하며, ⑤ 「건축법」 제80조의2 및 같은 법 시행령 제115조의4제1항에서 이행강제금 감경사유를 규정하고 있음에도 감경규정을 적용하지 아니하였고, ⑥ 이행강제금 부과에 앞서 시정명령과 그 시정명령의 이행의 기회를 부여하지 아니하고 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 위법하며, ⑦ 2021. 9. 10.자 시정명령 사전통지서 및 같은 해 10. 28.자 시정명령 통지서의 위반사실에는 불법용도변경만 기재되었음에도 이 사건 처분의 원인이 된 위반행위에는 불법 대수선행위가 추가되어 위반내용이 다르므로 이 사건 처분이 위법하여 취소되어야 한다고 주장하고 있다. 가) 이 사건 건축물의 4~6층 주택 각 1가구를 각 6가구로 증설한 행위가 행위 당시 구「건축법」에 의할 때, 시정명령 및 이행강제금 부과 대상인 ‘대수선’에 해당하지 아니하는지 여부 기록에 따르면, 이 사건 건축물은 2009. 2. 10. 피청구인으로부터 사용승인을 받고, 같은 해 3. 31. 소유권보존등기를 하였으며, 같은 해 불법 용도변경 및 대수선으로 「건축법」 위반행위(이하‘이 사건 위반행위’라 한다)가 있었음이 인정된다. 이 사건 위반행위 당시 시행된 「건축법」(2009. 6. 9. 법률 제9774호로 개정되어 2009. 12. 10. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구「건축법」’이라 한다) 제2조제1항제9호, 제11조제1항, 제79조제1항, 제80조제1항 및 같은 법 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 개정되어 2009. 12. 14. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구「건축법 시행령」’이라 한다) 제115조의2제2항 [별표 15]에 의할 때, 이 사건 건축물 4-6층 주택 각 1가구를 각 6가구로 증설한 행위는‘대수선’에 해당하고, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하며, 이를 위반할 경우 허가권자는 그 건축물의 건축주등에게 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 시정명령 등 필요한 조치를 명할 수 있고, 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여 이행강제금을 부과할 수 있으며, 이 경우 시가표준액의 100분의 3에 해당하는 금액을 부과할 수 있도록 정하고 있으므로, 이 사건 위반행위 당시의 구「건축법」에 의할 때 이 사건 위반행위 중 무단대수선행위가 시정명령 및 이행강제금 부과 대상이 아니라는 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 이행강제금 산정을 위한 시가표준액 산출방법과 관련하여 (1) 무단용도변경 관련 시가표준액 산출방법에서 용도지수 적용 및 2022년도를 기준으로 하는 적용 요율을 적용한 위법이 있는지 여부 청구인은 피청구인의 이 사건 처분을 위한 시가표준액 산출에 있어서 용도지수 관련하여 주거시설이 아니라 건축물대장상의 용도를 기초로 삼고, 또 적용 요율과 관련하여 무단용도변경 등의 위반행위시가 아니라 2022년도를 기준으로 임의적으로 적용하여 이행강제금을 잘못 산정하였다고 주장하나, 기록에 의할 때, 이 사건 처분에 있어서 시가표준액 적용방법을 살펴보면, 이 사건 건축물의 경과연수에 상응하는 시가표준액을 기초로 무단용도변경에 대하여 피청구인은 용도지수를 주거시설 적용하여 시가표준액을 산출한 사실, 그리고 무단용도변경의 경우에는 유형적인 용도변경행위뿐만 아니라 용도변경된 건축물을 사용하는 행위도 포함되므로 처분시 법령에 따른 요율을 적용한 사실을 인정할 수 있는바, 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. (2) 무단대수선 관련 시가표준액 산출에 있어서 대수선 산출비율을 적용하지 않았는지 여부 또한 청구인은 무단대수선 관련 시가표준액 산출에 있어서 대수선 산출비율을 적용하지 않았다고 주장하나, 기록에 의할 때, 피청구인은 이 사건 위반행위에 대한 무단대수선 관련하여 이행강제금을 산정함에 있어 시가표준액에서 대수선 산출비율을 0.25로 적용하였음을 인정할 수 있으므로, 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다. 다) 이행강제금 산정방법에서 무단 용도변경 부분 면적 및 무단 대수선 위반면적 관련하여 (1) 무단 용도변경 부분에 대하여 청구인은 피청구인이 무단 용도변경 위반면적 적용과 관련하여 공용부분에 대한 면적을 포함하는 방법으로 청구인이 실제로 용도변경을 한 부분을 초과하여 이 사건 건축물 전체 면적을 기준으로 이행강제금을 부당하게 높게 산출하였다고 주장하나, 이 사건 건축물은 제1,2종근린생활시설 및 단독주택으로서 집합건물법 및 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」에 따른 일반건축물에 해당하여 이 사건 건축물의 공용부분을 별도로 구분하여 위반면적을 적용할 근거가 없는 것으로 보이는바, 피청구인은 이 사건 건축물의 각 층의 위반면적 합계 322.74㎡로 확인하여 연면적 858.66㎡보다 적은 면적으로 이행강제금을 산정하였으므로, 이에 관한 청구인의 주장도 이유 없다. (2) 무단 대수선 부분에 대하여 그리고 청구인은 2019. 9. 6. 이행강제금을 부과할 때에는 당시 대수선 위반면적에 대하여 연면적 858.66㎡ 보다 작은 면적인 410.76㎡으로 이행강제금을 산정하여 부과하였으나, 이 사건 처분에 있어서 대수선 위반면적을 연면적 858.66㎡으로 적용하여 모순적이며, 위반면적을 달리 적용한 이 사건 처분이 위법하다는 취지로의 주장을 하고 있다. 그러나, 이 사건 처분 중 무단 대수선은 「건축법」 제11조 위반행위에 대한 것으로서, 건축법령은 무단용도변경과 무단대수선을 별개인 위반행위로 규율하고 있으며, 또한 이 사건 건축물의 4-6층 단독주택의 경계벽 증설로 가구수를 증가시킨 무단 대수선에 대하여는 이 사건 건축물은 집합건물이 아니라 일반건축물로서 건물 전체 면적(연면적)을 위반면적으로 보아야 하므로 연면적을 기준으로 이행강제금을 산정하되, 위반행위 당시 법령에 따른 요율을 적용한 것으로 보이는바, 이와 같은 산정방법에 따른 이행강제금 부과처분을 위법하다고 보기 어렵다. 따라서 무단용도변경과 무단대수선에 관한 이중 제재 여부를 다투는 부분을 포함하여 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다. 라) 이행강제금 감경에 관하여 청구인은 2019. 7. 15. 이 사건 건축물의 소유권을 취득하였고, 이 사건 건축물에 대한 2019. 4. 29.자 시정명령은 이 사건 건축물의 전 소유자에 대한 것이므로, 청구인이 피청구인으로부터 받은 최초의 시정명령은 2021. 10. 28.자 시정명령이라고 보아야 한다는 전제하에, 피청구인은 청구인에게 시정명령의 이행기회를 제공하지 아니한 채 2019. 9. 6. 이행강제금을 부과하였으므로, 이와 같은 2019. 9. 6.자 이행강제금 부과처분은 위법하며, 최초 시정명령을 받은지 1년이 경과한 후이기는 하지만 2021. 12. 6. 별다른 감면 없이 이행강제금 부과예고하였으므로 이행강제금 감경규정이 적용되어야 함에도 합리적인 이유 없이 감면 규정을 적용하지 않고 이 사건 처분을 한 것은 부당하고 위법하다고 주장하고 있다. 그러나, 「건축법」 제79조에 따른 시정명령은 「건축법」 또는 「건축법」에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하‘건축주등’이라 한다)에 대하여 하는 행정처분이고, 같은 법 제80조에 따른 이행강제금은 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 부과하는 제재처분으로서 이행강제금 부과처분은 처분 당시의 건축주등에게 부과되는 것이며, 승계의 대상이 되지 아니한다. 기록에 의할 때, 피청구인은 2019. 4. 29. 이 사건 건축물의 전 소유자에게 시정명령 통지 후, 같은 해 7. 29. 청구인에게 시정 촉구 통보한 사실을 인정할 수 있고, 「건축법」 제80조의2제1항단서에 따른 “지방자치단체의 조례로 정하는 기간”으로서 「○○시 건축 조례」 제42조제7항에서 정한 “최초의 시정명령을 받은 날부터 1년”은 이 사건 건축물의 건축법 위반 사항에 대한 최초 시정명령을 의미하는 것으로서 이 사건 건축물의 소유권이 이전된 후 소유자 지위에 있는 자마다 개별적으로 행한 최초의 시정명령을 의미한다고 볼 수 없으며, 청구인에게 한 시정촉구는 그 시행 공문의 제목 여하를 불문하고 그 실질은 「건축법」 위반내용과 관련 규정을 포함하여 원상복구 자진정비를 명령하는 시정명령으로 보아야 할 것이고, 이와 같은 시정명령에도 불구하고 청구인이 자진정비를 이행하지 아니하자, 피청구인은 2019. 8. 21. 이행강제금 부과 예고 통지 후, 같은 해 9. 6. 이행강제금 부과처분을 한 사실을 인정할 수 있으므로, 이와 같은 이행강제금 부과 절차에 하자가 있다고 볼 수 없고, 이와 관련한 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 청구인이 계속하여 이 사건 건축물에 대한 자진정비를 이행하지 아니하였으므로 이 사건 건축물은 「건축법」 제80조제5항에 따른 이행강제금 반복부과 대상 위반건축물에 해당하고, 피청구인이 청구인에게 이행강제금 반복부과 대상 위반건축물에 대한 시정명령 절차 및 이행강제금 부과 계고 절차를 거쳐 이 사건 처분을 한 사실을 인정할 수 있는바, 이 사건 처분은 청구인에 대한 2019. 7. 29.자 시정 촉구 또는 2021. 10. 28. 시정명령 통보 중 어느 것을 기준으로 하더라도 1년이 경과한 때 있었다고 할 것이므로, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 감경규정을 적용하지 않았다고 하더라도 위법하다고 보기 어려운바, 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다. 마) 이행강제금 부과 절차상 오류에 관하여 기록에 의하면, 피청구인은 이 사건 건축물의 무단용도변경 및 무단대수선 관련하여 2019. 4. 29. 최초의 시정명령 후 2019. 9. 6. 이행강제금 부과처분을 함에 있어 전 소유자 정○○과 청구인에게 시정명령 및 이행강제금 부과 예고 통지 등 절차상 시정의 기회를 부여하였음이 확인되고, 피청구인은 청구인에게 2021. 9. 10. 시정명령 사전통지, 2021. 10. 28. 시정명령, 2021. 12. 16. 이행강제금 부과 예고, 2022. 11. 14. 이행강제금 부과 예고 및 자진정비 촉구 절차를 거쳐 이 사건 처분을 한 사실이 인정되는바, 이 사건 처분의 절차상 하자와 관련한 청구인의 주장은 이유 없다. 한편 「○○시 신발생 무허가건축물 단속에 관한 규정」은 피청구인이 소속 공무원이나 하급행정기관에 대하여 무허가건축물 단속 업무에 관하여 정하여 둔 행정기관 내부의 사무처리준칙에 불과할 뿐 대외적인 구속력을 가지는 것은 아니라 할 것이므로, 이와 관련한 청구인의 주장 또한 이유 없다. 바) 이행강제금 반복부과 대상 위반건축물 시정명령의 처분의 원인이 된 사실과 이 사건 처분의 처분의 원인이 된 사실이 불일치한 부분에 관하여 청구인은 2021. 9. 10.자 이행강제금 반복부과 대상 위반건축물 시정명령 사전통지 및 같은 해 10. 28.자 시정명령 통지서의 위반사실에는 불법용도변경만 기재되었음에도 이 사건 처분의 원인이 된 위반행위에는 불법 대수선행위가 추가되어 위반내용이 다르므로 이 사건 처분이 위법하여 취소되어야 한다고 주장하고 있다. 기록에 의하면, 이 사건 건축물에 대한 2019. 3. 28.자 시정명령 사전통보서 및 같은 해 4. 29.자 시정명령 통보서의 위반사실 내용에는 “2~6층 806.85㎡ 불법 용도변경 및 대수선 [근린생활시설 → 주택(30가구)]”라고 기재된 사실, 이 사건 건축물의 일반건축물대장의 2019. 4. 29. 변동사항란에도 “불법 용도변경 및 대수선(근린생활시설 → 주택(30가구)”이라고 기재된 사실을 인정할 수 있고, 달리 최초 시정명령 이후 원상복구 등 자진정비가 된 사실이 있음을 입증하는 자료가 존재하지 아니하므로, 이 사건 건축물의 위반행위가 시정된 사실이 없음을 인정할 수 있다. 위와 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 건축물의 2021. 9. 10.자 시정명령 사전통지 및 같은 해 10. 28.자 시정명령 통지서의 위반사실에는 ‘불법용도변경’만 기재되었다고 하더라도, 위 처분사전통지 및 시정명령에 있어 각 통지서의 제목에 “2021년도 이행강제금 반복부과 대상 위반건축물”이라고 기재되어 있는 이상, 이와 같은 시정명령 절차의 통지서 기재내용은 단순한 행정상 착오로 보기에 충분하고, 청구인으로서도 이 사건 건축물의 불법 사항 관련 자진정비를 한 사실이 없어서 위반사항의 내용에 ‘무단 용도변경과 무단 대수선’이 존재한다는 점을 충분히 알고 있거나 알 수 있다고 보아야 할 것인바, 피청구인이 이행강제금 부과예고 절차의 위반내용에 ‘무단 용도변경과 무단 대수선’이 기재하는 방법으로 청구인에게 충분한 시정의 기회를 부여하여 이 사건 처분에 이른 것으로 보아야 할 것이므로, 이와 같은 이행강제금 반복부과대상 위반건축물에 대한 시정명령 절차에 있어서 단순한 오기 또는 누락이 있다는 사정만으로 이 사건 처분의 경위상 하자가 취소할 정도로 위법하다고 보기 어렵다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.