건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 435-3번지 다가구 주택(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 청구인이 이 사건 주택을 무단으로 증축한 사실을 적발하고, 청구인에게 2018. 6. 11. 및 같은 해 7. 16. 각 시정명령을 하고, 같은 해 8. 27. 및 같은 해 11. 27. 각 이행강제금 부과 계고를 한 후, 2019. 5. 9. 이행강제금 부과처분을 하였다. 이에 청구인은 2019. 8. 9. 이행강제금 부과처분 취소 행정심판(2019경기행심○○○○)을 청구하였고, 경기도 행정심판위원회는 같은 해 11. 11. 기각재결을 하였다. 이후 피청구인은 2020. 5. 28. 청구인에게 이행강제금 납부 촉구 알림 문서를 통지하였고, 같은 해 11. 26. 이행강제금 납부 (2차)촉구 알림 문서를 통지(이하 ‘이 사건 통지’) 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2017. 3. 22. 이 사건 주택을 신축하여 준공검사를 득한 후 이를 사용 중인데, 피청구인으로부터 2020. 11. 26.자 이 사건 통지를 받았다. 2) 청구인은 영리를 목적으로 그 용도를 변경하지 않았다. 청구인이 건축한 주변의 용도지역이 연접한 지역은 계획 관리지역으로 지정되어 건축을 하는데 있어 건폐율, 용적률에 있어 제한을 덜 받고 있으나 청구인 소유의 이 사건 주택의 용도지역은 보전관리 지역으로 건축허가를 득하면서 그 제약을 많이 받았다. 이러한 사정으로 인해 창고 등의 용도가 필요하여 부득이하게 필로티 구조물을 막아 창고로 사용 중에 있었던 것이다. 3) 청구인에게 부과된 이행강제금은 청구인이 감내할 범위를 벗어난 금액으로 코로나로 인한 경제적 사정을 감안하여 감액하거나 분할 납부할 수 있기를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 본안 전 항변 2020. 5. 28.에 한 최초 이행강제금 납부 독촉은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 될 수 있으나 그 후에 한 동일한 내용의 독촉은 체납처분의 전제요건인 징수처분으로서 소멸시효 중단사유가 되는 독촉이 아니라 민법상의 단순한 최고에 불과하여 국민의 권리의무나 법률상의 지위에 직접적으로 영향을 미치는 것이 아니므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없다. 따라서 2020. 11. 26.자 이 사건 통지 민법상의 단순한 최고에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없으므로 청구인의 청구를 각하하여 주기 바란다. 또, 피청구인이 2019. 5. 9. 청구인에게 한 이행강제금 부과처분은 이미 행정심판의 기각재결이 난 사안으로 이에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없고, 피청구인이 2020. 5. 28. 청구인에게 한 최초 납부 촉구는 행정심판 제기기간이 도과하였다. 2) 본안에 대한 답변 청구인은 불법행위의 목적 및 인접한 계획관리지역의 형편(용적률 관련)과 비교하여 이행강제금 부과처분(또는 그 금액)이 부당하다고 주장하나, 이 사건 부과처분이 적법·타당한 점에 대하여는 이미 경기도행정심판위원회 재결(2019경기행심○○○○)에서 확인된 바 있고, 이 사건 부과처분의 대상이 되는 건축물은 다가구 주택(15가구, 건축물대장 기준)이므로 그 용도 및 증축의 목적을 비영리적 성격으로 보기 어렵고, 인접한 계획관리지역(건폐율 40%,용적률 100% 이하의 건축행위 가능)과 사건 소재지인 보전관리지역(건폐율 20%,용적률 80% 이하의 건축행위 가능)은 다른 기준이 적용되는 별개의 대지에 대한 사항이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【건축법】 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2019. 4. 23., 2019. 4. 30.> ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 5. 28.> ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 1. 19.> ⑤ 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대한 실태를 파악하기 위하여 조사를 할 수 있다. <신설 2019. 4. 23.> ⑥ 제5항에 따른 실태조사의 방법 및 절차에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2019. 4. 23.> 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 가중할 수 있다. <신설 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. <개정 2014. 5. 28., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6., 2015. 8. 11., 2020. 3. 24.> 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 통지서 등을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 주택의 소유자이다. 나) 피청구인은 청구인이 사건 주택을 무단으로 증축한 사실을 적발하고, 청구인에게 2018. 6. 11. 및 같은 해 7. 16. 각 시정명령을 하고, 같은 해 8. 27. 및 같은 해 11. 27. 각 이행강제금 부과 계고를 한 후, 2019. 5. 9. 이행강제금 부과처분을 하였다. 다) 청구인은 2019. 8. 9. 나)항의 이행강제금 부과처분에 대하여 경기도 행정심판위원회에 취소를 구하는 행정심판(2019경기행심○○○○)을 청구하였고, 경기도 행정심판위원회는 같은 해 11. 11. 기각재결을 하였다. 라) 기각 재결 후에도 청구인이 이행강제금을 납부하지 않자, 피청구인은 2020. 5. 28. 청구인에게 이행강제금 납부 촉구 알림 문서를 통지하였고, 같은 해 11. 26. 이행강제금 납부를 촉구하는 취지의 이 사건 통지를 하였다. 2) 본안 판단을 하기에 앞서 이 사건 심판청구가 적법한지 살펴본다. 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 기한 내에 납부하지 아니한 때에는 그 납부를 독촉할 수 있으며, 납부독촉에도 불구하고 이행강제금을 납부하지 않으면 체납절차에 의하여 이행강제금을 징수할 수 있고, 이때 이행강제금 납부의 최초 독촉은 징수처분으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 될 수 있다. 그러나 그 후에 한 동일한 내용의 독촉은 체납처분의 전제요건인 징수처분으로서 소멸시효 중단사유가 되는 독촉이 아니라 민법상의 단순한 최고에 불과하여 국민의 권리의무나 법률상 지위에 직접적으로 영향을 미치는 것이 아니므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 2009. 12. 24. 선고 20009두14507 판결, 대법원999. 7. 13. 선고 97누119 판결 등 참고). 이 사건의 경우 피청구인은 청구인에게 2019. 5. 9. 이행강제금 부과처분을 하였고, 2020. 5. 28. 이행강제금 납부촉구(1차 납부촉구)를 한 후, 1차 납부촉구와 동일한 내용의 이 사건 통지를 하였는바, 이 사건 통지는 민법상의 단순한 최고에 불과하여 국민의 권리의무나 법률상 지위에 직접적으로 영향을 미치는 행정처분이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.