건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-52번지(임야, 1,438㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 건축주로 피청구인으로부터 무단 신축 행위가 적발되어 원상복구 시정명령을 받았으나 시정되지 않자 피청구인은 2022. 4. 20. 처분 사전통지를 거쳐 2022. 7. 13. 「건축법」제80조에 따라 이행강제금 68,192,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1965년부터 현재까지 이 사건 토지상 판자와 조립식 판넬조 건축물의 소유자로 1994년부터 국유지 점유에 따른 토지사용료, 변상금을 납부해왔고 1993년부터 재산세도 납부해왔다. 그럼에도 2021년 갑자기 건축물을 철거하라고 한다. 2) 이 사건 건축물은 건축한 지 56년이 지났고 건축물 구조는 벽은 판자, 지붕은 조립식 판넬조(56년 전에는 철근콘크리트 건물이 거의 없었다)임에도 피청구인은 이 사건 이행강제금 산정 시, 구조는 철근 콘크리트조로, 행위일시를 적발시기와 같은 2021년도로 하여 구조지수와 잔가율을 산정하여 이행강제금을 과다 산정하여 위법하고 또한 위치지수 역시 잘못 적용한 위법이 있다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 건축물의 벽은 콘크리트조에 판자 등을 덧댄 구조이며 지붕 또한 대부분 콘크리트조로 조성하고 그 위에 조립식 패널을 씌운 구조이다. 2) 해당 건축물은 건축물대장이 부존재하는 무단 신축 건축물로 적발된 시점을 행위시점으로 보아 이행강제금을 부과하였고 청구인 또한 건축한 지 56년이 경과되었다는 객관적인 입증 자료를 제출하지 못하고 있으며, 건물의 외관도 철근콘크리트조에 판자 등을 덧대어 조성된 것으로 청구인의 주장을 정상 참작할 여지가 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2019. 4. 23., 2019. 4. 30.> 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다. <신설 2015. 8. 11., 2019. 4. 23., 2020. 12. 8.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. <개정 2014. 5. 28., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 【건축법 시행령】 제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① 법 제80조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다. 3. 허가를 받지 아니하고 건축한 경우: 100분의 100 4. 신고를 하지 아니하고 건축한 경우: 100분의 70 ② 법 제80조제2항에서 “영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 위반행위 후 소유권이 변경된 경우는 제외한다. 4. 동일인이 최근 3년 내에 2회 이상 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. <개정 2018. 9. 4.> 1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우 2. 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우 ② 법 제80조의2제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. <개정 2018. 9. 4.> 1. 제1항제1호부터 제6호까지 및 제6호의2의 경우: 100분의 50 【지방세법】 제4조(부동산 등의 시가표준액) ① 이 법에서 적용하는 토지 및 주택에 대한 시가표준액은 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따라 공시된 가액(價額)으로 한다. 다만, 개별공시지가 또는 개별주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 같은 법에 따라 국토교통부장관이 제공한 토지가격비준표 또는 주택가격비준표를 사용하여 산정한 가액으로 하고, 공동주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 산정한 가액으로 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 1. 19., 2016. 12. 27.> ② 제1항 외의 건축물(새로 건축하여 건축 당시 개별주택가격 또는 공동주택가격이 공시되지 아니한 주택으로서 토지부분을 제외한 건축물을 포함한다), 선박, 항공기 및 그 밖의 과세대상에 대한 시가표준액은 거래가격, 수입가격, 신축ㆍ건조ㆍ제조가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 과세대상별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 한다. 【지방세법 시행령】 제4조(건축물 등의 시가표준액 산정기준) ① 법 제4조제2항에서 “대통령령으로 정하는 기준”이란 과세대상별 구체적 특성을 고려하여 다음 각 호의 방식에 따라 행정안전부장관이 정하는 기준을 말한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 3. 14., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26., 2020. 12. 31.> 1. 오피스텔: 행정안전부장관이 고시하는 표준가격기준액에 다음 각 목의 사항을 적용한다. 가. 오피스텔의 용도별ㆍ층별 지수 나. 오피스텔의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 그 밖의 여건에 따른 가감산율(加減算率) 1의2. 제1호 외의 건축물: 「소득세법」 제99조제1항제1호나목에 따라 산정ㆍ고시하는 건물신축가격기준액에 다음 각 목의 사항을 적용한다. 가. 건물의 구조별ㆍ용도별ㆍ위치별 지수 나. 건물의 경과연수별 잔존가치율 다. 건물의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 그 밖의 여건에 따른 가감산율 【2022년도 지방세 시가표준액 조사·산정 업무요령】(행정안전부) 2. 오피스텔 외 건축물 가. 산정방식 건축물 시가표준액 = 건물신축가격기준액 × 구조지수 × 용도지수 × 위치지수 × 경과연수별잔가율 × 면적 × 가감산율 나. 건물신축가격기준액 ○「소득세법」제99조제1항제1호나목에 따라 국세청장이 산정·고시하는 금액 【국세청 건물 기준시가 계산방법 고시】[시행 2022. 1. 1.] [국세청고시 제2021-59호, 2021. 12. 31., 일부개정] 제6조(건물신축가격기준액) 건물신축가격기준액은 ㎡당 780,000원으로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 청구서, 답변서, 국유재산 변상금 및 대부료 납부내역, 재산세 납부 영수증, 피청구인 출장복명서, 의견제출서, 토지등기부등본, 주민등록표 등 각 증빙자료 등을 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 토지의 지목은 임야, 면적은 1,438㎡이며 1994. 6. 30. 전 소유자의 상속세 물납을 원인으로 소유권이 국가로 귀속되었다. 나) 피청구인은 2021. 4. 7. 이 사건 토지에 무허가 건축물을 확인하고 청구인에게 2021. 4. 9. 시정명령 사전통지, 2021. 7. 30. 시정명령, 2021. 10. 13. 시정명령 촉구를 했음에도 시정하지 않자 2022. 4. 20. 이행강제금 부과 사전통지를 거쳐 2022. 7. 13. 다음 요지의 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829611"></img> 다) 청구인은 1999년부터 2001년까지 ○○(○○)세무서장에게 경기 ○○ ○○ 산 ○○ 4/11에 대해 국유재산 무단 점유에 따른 변상금 1,557,330원을 납부하였다(갑제4호증). 라) 청구인은 2002년부터 2021년까지 ○○시 ○○○ ○○동 ○○-52번지 국유재산 무단 점유 내지 대부계약을 원인으로 변상금 내지 대부료를 ○○시장, ○○위원회, ○○공사[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]에 납부하였는데 임대 목적과 임대 면적은 대부분 주거, 157㎡로 되어있다(갑제4호증). 마) ○○시장은 1993년과 1994년 납세자 청구인, 물건지 ○○동 산 ○○, 주소 ○○ 산 ○○에 대해 재산세를 부과하였다. 바) 청구인 주민등록표 초본(정제2호증)에 따르면 청구인은 1968. 11. 20. ○○군 ○면 ○○리 산 ○○에 전입하여 1992년 ○○로 전출하였다가 1993년 다시 ○○시 ○○동 산 ○○로 전입하였고 해당 지역은 2005. 5. 16. 행정구역 변경으로 ○○시 ○○○ ○○동 산 ○○번지로 변경되었다가 2011. 6. 9. 청구인의 실제 지번이 ○○시 ○○○ ○○동 ○○-52로 정정되었고 2012. 2. 14. ○○시 ○○○ ○○로○번길 ○-7 도로명 주소로 변경되었다. 2) 청구인 주장 요지 청구인은 이 사건 건축물은 건축한 지 56년이 지났고 건축물 구조는 벽은 판자, 지붕은 조립식 판넬조임에도 피청구인은 이 사건 이행강제금 산정 시, 구조는 철근 콘크리트조로, 행위일시를 적발시기와 같은 2021년도로 하여 구조지수와 잔가율을 산정하여 이행강제금을 과다 산정하여 위법하고 또한 위치지수 역시 잘못 적용한 위법이 있다고 주장한다. 3) 관련 법령의 내용 「건축법」 및 같은 법 시행령에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고(법 제11조) 허가권자는 이 법에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 건축주등에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다(법 제79조). 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 건축물이 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율(허가를 받지 아니하고 건축한 경우: 100분의 100)을 곱한 금액을 이행강제금을 부과한다(법 제80조 제1항 제1호 및 시행령 제115조의3 제1항 제3호). 「지방세법」 및 「지방세법 시행령」에 따르면 토지 및 주택외의 건축물에 대한 시가표준액은 거래가격, 수입가격, 신축ㆍ건조ㆍ제조가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 과세대상별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 하되(법 제4조) 여기서 “대통령령으로 정하는 기준”이란 지역별ㆍ단지별ㆍ면적별ㆍ층별 특성 및 거래가격 등을 고려하여 행정안전부장관이 정하는 기준을 말한다(시행령 제3조). 위 시행령에 따라 행정안전부 장관이 정하는 기준인 ‘2022년도 지방세 시가표준액 조사·산정 업무요령(이하 ‘업무요령’이라 한다)’에 따르면 시가표준액이란 시가 그 자체는 아니지만 취득세, 재산세 등 세목별 과세표준의 기준이 되는 물건의 적정가액을 말하고, 오피스텔 외 건축물의 시가표준액은 ‘건물신축가격기준액×구조지수×용도지수×위치지수×경과연수별잔가율×면적×가감산율’ 산식에 의해 산출한다. 4) 관련 법리 항고소송에 있어서 당해 행정처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 행정처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 행정청이 주장하는 당해 행정처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 행정처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다고 봄이 타당하다(대법원 2013. 2. 14. 선고 2011두17950 판결 등). 항고소송 성격의 행정심판의 경우에도 달리 볼 것은 아니다. 침익적 행정처분은 수익적 행정처분에 대응하는 개념으로 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 된다(대법원 2016. 11. 25. 선고 2015두37815 판결 등 참조). 5) 판단 가) 구조지수 산정에 대해 청구인은 이 사건 건축물이 조립식 패널조로 구조지수 0.55를 적용해야 한다고 하고 피청구인은 철근콘크리트조로 구조지수 1을 적용해야 한다고 주장하므로 살피건대, 청구인과 피청구인이 제출한 현장사진들을 종합하면 이 사건 건축물이 철근콘크리트 구조라고 인정하기에는 무리가 있고 오히려 시멘트블록조(구조지수 0.6)에 판자 등을 일부 덧댄 구조로 보이므로 피청구인이 이 사건 건축물을 철근콘크리트조로 본 판단에 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있다고 할 수 없다. 따라서 이 부분(구조지수 산정)에 대한 이행강제금 산정은 위법하다. 나) 위치지수 산정에 대해 업무요령 중 위치지수 산정방법에 따르면 과세대상 건축물의 부속토지에 대한 위치지수는 납세의무 성립일 현재의 개발공시자가를 기준으로 하는데 이 사건 토지의 2022년 개별공시지가는 3,482,000원이므로 업무요령 상 지역번호 17, 위치지수 1.18에 해당하여 청구인 주장은 이유 없다. 다) 경과연수 잔가율(이하 ‘잔가율’이라 한다) 산정에 대해 청구인은 이 사건 건축물이 지어진 지 56년 된 건물임에도 적발 시로 행위일시로 보아 산정한 이 사건 처분은 위법하다 주장하고 피청구인은 무단 신축 건축물의 행위시점은 판단의 기초가 되는 건축물대장이 부재하여 위반 건축물이 적발된 시점(2021년)을 기준으로 잔가율을 산정하였다고 주장한다. 살피건대, 위 인정 사실과 법리 및 증거들에 당사자의 주장 등을 종합하면 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면 잔가율 산정의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있다고 할 수 없으므로 이 사건 처분이 적법하다 할 수 없다. (1) 위법 건축물이라고 하더라도 시가표준액 산정에 있어서는 적법 건축물과 다르게 본다는 별다른 규정이 없으므로 적법 건축물에 적용되는 기준이 적용되어야 하고 잔가율의 경우도 마찬가지이므로 잔가율은 적발 시가 아닌 건물 신축연도(혹은 증축, 개축, 대수선연도)를 기준으로 산정하여야 한다(서울고등법원 2015. 7. 23. 선고 2014누65341 판결, 대법원 2017. 5. 31., 선고, 2017두30764, 판결 참조). (2) 이 사건 토지는 사유지이었다가 1994. 6. 30. 전 소유자의 상속세 물납을 원인으로 국가로 귀속되었고 청구인은 1999년부터 2021년까지 국유지 무단 점유 내지 대부에 따른 변상금 혹은 대부료를 납부하였고 그 원인이 주거목적이며 대부면적이 157㎡로 이 사건 위반면적과 유사한 점과 청구인이 1993년과 1994년에 물건지 ○○동 산 ○○ 번지에 재산세를 납부하였는데 청구인의 실제 지번이 ○○○ ○○동 산 ○○번지에서 ○○○ ○○동 ○○-52로 정정된 바 있고 1993년과 1994년에 청구인은 해당 토지의 소유자가 아니었던 사정을 고려하면 이는 건물분 재산세로 보이고 그렇다면 특별한 반증이 없는 한 적어도 그즈음부터 이 사건 건축물이 존재했던 것으로 보인다[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]. (3) 또한 이 사건 건축물의 외양을 살펴보면 적발시점인 2021년에 신축된 것이라고는 보기도 어렵다. (4) 그럼에도 국유재산 대부료나 재산세 부과내역, 건축물의 노후화 정도, 건축물의 개축, 대수선 여부 등에 대한 확인 없이 이 사건 건축물의 건축물 대장이 존재하지 않는다는 이유만으로 만연히 적발시점을 행위시점으로 보아 잔가율을 산정하여 이 사건 이행강제금을 과도하게 산정하였으므로 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소를 면할 수 없다. 라) 결론 결국 이 사건 이행강제금액을 산정함에 있어 구조지수와 잔가율 적용을 잘못하여 이행강제금이 과도하게 산정되어 위법하므로 이 사건 처분을 취소하고 피청구인은 이 사건 건축물의 현황을 다시 조사하여 구조지수와 잔가율을 다시 산정·적용하여 재처분하여야 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 국유지인 이 사건 토지의 관리청 변경에 따라 대부료 등 납부청도 변경된 것으로 보임 2) 청구인은 갑제3호증 변상금 부과에 따른 출장복명서(1998. 11. 2.자.)를 근거로 이 사건 건축물이 1965년부터 존재하였다고 하나 해당 자료만으로는 해당 문서나 문서상 기록된 내용의 사실여부를 확인하기엔 부족하다.