건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO구 OO동 00번지 외 1필지 상 건축물 및 가설건축물 6개 동의 소유자로, 피청구인은 2020. 11. 5. 청구인에게 위 건축물·가설건축물들을 불법으로 증축, 용도변경 또는 무단축조하였다는 이유로 시정명령을 하였고, 이에 청구인은 이 중 4개 동에 대한 시정을 완료하였다. 피청구인은 2021. 11. 11. 청구인에게 시정되지 않은 4개 동(이하 ‘이 사건 건축물들’이라 한다)에 대한 위반건축물 시정명령 촉구 및 이행강제금 부과 계고를 하고, 2022. 10. 17. 청구인에게 이행강제금 9,234,400원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1997년 OO시 OO구 OO동 00번지 외 1필지 토지를 매입하여 토지 내 건축물에 대하여 현재까지 성실히 부과된 세금을 납부하였으므로 아무런 문제가 없는 것으로 판단하고 살아왔다. 이제 와 불법증축 및 불법용도변경이라는 이유로 이행강제금을 부과하는 신뢰성 없는 행정이 개탄스럽다. 2) ① 청구인이 수차례 피청구인에게 의견제출을 통해 위반면적이 상이하다고 의견을 제시하였던 점, ② 이행강제금 부과시 「건축법」 제80조가 아니라 같은 법 시행령 제115조제1항을 적용하여 시가표준액의 100분의 10을 적용하여야 하는 점, ③ 피청구인이 불법용도변경이라고 한 면적 99㎡에 대하여는 그 행위가 이행강제금 규정이 개정된 1991. 5. 31. 이전에 있었던 것이므로 소급입법금지에 반하여 위법한 점, ④ 2022. 7.경 최초 이행강제금 부과고지 시와 이 사건 처분 시 각 시가표준액 차이가 각 17.4%와 117% 증가되어 이해가 되지 않은 졸속한 행정처리인 점 및 ⑤ 해당 부지 전체는 OO 조성사업에 편입되었는데 이 사건 처분은 그 사업인정고시일보다 나중에 있었으므로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 의거하여 보았을 때 공익사업을 위한 보상사업이 우선시되어야 마땅한 점에 비추어 보았을 때 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3) 청구인은 위 토지 매입 후 성실하게 세금을 납부하며 타인·행정기관에 피해를 입힌 사실이 없다. 현실에 맞지 않은 행정처리로 인한 이 사건 처분으로 재산상 피해를 입은 억울함을 해소하고자 하니 명확한 해결방안을 제시해주길 부탁한다. 청구취지대로 재결하여 줄 것을 부탁한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 위반면적이 사실과 다르다는 의견을 제출하였다고 주장하나, 피청구인은 현장확인 후 위반면적으로 75.6㎡로 정정하였다. 청구인이 주장하는 65.5㎡와 다른 이유는 청구인은 처마 밑에 있는 건축물을 위반면적 산입에서 제외되어야 한다고 주장하기 때문이다. 해당 부분은 「건축법」 제2조제1항제2호에 의한 건축물일 뿐만 아니라 같은 법 시행령 제119조에 따라 건축면적 및 바닥면적이 산정되는 증축에 해당됨을 청구인에게 회신한 바 있다. 2) 청구인은 이행강제금 산정시 「건축법 시행령」 제115조제1항을 적용하여야 한다고 주장하나, 피청구인은 「건축법」 제80조제1항에 따라 불법증축 부분에 대하여는 같은 항 제1호에 따라 시가표준액의 100분의 50, 불법용도변경 부분에 대하여는 같은 항 제2호에 따라 시가표준액의 100분의 10을 적용하였다. 3) 청구인은 이행강제금 제도 시행 전 발생한 위반행위에 대한 부분은 소급입법금지에 반한다고 주장하나, 구 「건축법」 (법률 제4381호)의 시행일인 1992. 6. 1. 이전에 무단으로 용도변경한 건축물이라도 법령 위반에 관한 최초 적발은 이행강제금 제도가 시행된 1992. 6. 1. 이후인 2020. 2. 5.에 있었고, 이에 「건축법」 제79조, 제80조에 따라 시정명령 및 이행강제금을 부과한 것이므로 소급입법금지에 반하는 처분이라 볼 수 없다. 4) 청구인은 최초 이행강제금 부과 시와 이 사건 처분 시 시가표준액이 상이하다고 주장하나, 「건축법」 제80조에 따라 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액 부과요율에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액으로, 2022. 7. 15. 이행강제금 부과 당시 시가표준액 산출에 오류가 발견되어 이를 정정하여 이 사건 처분을 하였다. 5) 청구인은 이행강제금보다 공익사업을 위한 보상사업이 우선시되어야 한다고 주장하며, 구 토지보상법 시행규칙(건설교통부령 제344호) 부칙 제5조에서 정한 무허가건축물 등에 관한 경과조치에 따라 사업인정고시일 이후에는 적법한 건축물로 보아야 한다고 주장하나, 이는 같은 시행규칙에서 정한 보상을 함에 있어 적법한 건축물을 본다는 규정으로 「건축법」에 따른 위반행위가 해소되었다고 할 수 없다. 따라서 위 규정이 이 사건 처분의 취소사유라고 할 수 없다. 6) 이 사건 처분은 적법 타당하므로, 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009. 6. 9., 2011. 9. 16., 2012. 1. 17., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28., 2014. 6. 3., 2016. 1. 19., 2016. 2. 3., 2017. 12. 26., 2020. 4. 7.> 8. “건축”이란 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 제19조(용도변경) ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2019. 4. 23., 2019. 4. 30.> 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 【건축법 시행령】 제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① 법 제80조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다. 3. 허가를 받지 아니하고 건축한 경우: 100분의 100 4. 신고를 하지 아니하고 건축한 경우: 100분의 70 【OO시 건축조례】 제39조(그 밖의 위반건축물 이행강제금 기준) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “지방자치단체의 조례로 정하는 금액”이란 법 제80조제1항제1호 및 제2호에 따라 산정된 이행강제금의 2분의 1에 해당하는 금액을 말한다.〈개정 2015. 4. 13〉 구【건축법】 (시행 1991. 9. 9. 법률 제3644호) 제5조(건축허가) ① 도시계획구역ㆍ국토이용관리법에 의하여 지정된 공업지역 및 취락지역와 대통령령이 정하는 구역안에 있어서의 건축물과 기타 구역안에 있어서의 연면적 200제곱미터이상이거나 3층이상인 건축물을 건축(增築의 경우에는 그 增築으로 인하여 당해 建築物의 延面積이 200제곱미터이상이 되거나 3層이상이 되는 경우를 포함한다)하거나 대수선하고자 하는 자는 미리 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 이 경우 시장 또는 군수는 건축사법 제23조의2의 규정에 의하여 미리 건축사의 조사 및 검사를 받아 허가를 신청한 것에 대하여는 건설부령이 정하는 바에 따라 그 조사 및 검사조서에 의하여 이를 허가할 수 있다.<개정 1982ㆍ4ㆍ3, 1982ㆍ12ㆍ31, 1984ㆍ12ㆍ31> ② 제1항의 규정에 의한 허가대상건축물이라 하더라도 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 이를 미리 시장 또는 군수에게 신고함으로써 허가에 갈음한다. 이 경우 신고절차에 관하여 필요한 사항은 건설부령으로 정한다.<신설 1982ㆍ4ㆍ3, 1984ㆍ12ㆍ31, 1986ㆍ12ㆍ31> <각호 생략> 제48조(용도변경) 건축물의 용도를 변경하는 행위는 대통령령이 정하는 바에 따라 이 법의 적용에 있어서는 이를 건축물의 건축으로 본다. 구 【건축법 시행령】(시행 1986. 12. 29. 대통령령 제12022호) 제99조 (용도변경) ① 법 제48조의 규정에 의하여 다음 각호의 1에 해당하는 용도변경행위에 대하여는 이를 건축물의 건축으로 보며, 이 경우에 법 제3조ㆍ법 제5조ㆍ법 제8조ㆍ법 제8조의2ㆍ법 제10조제1항ㆍ법 제17조ㆍ법 제23조의2ㆍ법 제24조ㆍ법 제26조제3항ㆍ법 제32조ㆍ법 제33조ㆍ법 제39조의2ㆍ법 제41조ㆍ법 제41조의2ㆍ법 제42조ㆍ법 제44조ㆍ법 제52조ㆍ법 제53조ㆍ법 제53조의3ㆍ법 제54조ㆍ법 제55조 및 법 제57조의 규정을 적용한다. 다만, 법 제8조의2ㆍ법 제10조제1항ㆍ법 제24조ㆍ법 제26조제3항ㆍ법 제32조ㆍ법 제33조ㆍ법 제39조의2ㆍ법 제41조ㆍ법 제41조의2 및 법 제52조의 규정은 용도제한에 관한 사항 및 용도에 따라 건축물의 대지ㆍ구조 및 설비의 기준을 달리하는 사항에 한하여 이를 적용한다. 1. 부표 각항각호간(제4항각호 및 제5항각호간의 경우를 제외한다)의 용도변경 2. 주거전용지역안에서의 부표 제4항각호간의 용도변경 3. 전용공업지역 및 공업지역외의 지역에서의 공장 상호간의 업종변경 4. 주거전용지역ㆍ주거지역ㆍ자연녹지지역 및 생산녹지지역안에서의 창고시설상호간의 업종변경 5. 부속건축물의 주된 건축물로의 용도변경 6. 도시계획법의 규정에 의한 도시계획사업의 실시계획에 의하여 건축한 건축물의 동시설계획인가 당시의 용도외로의 용도변경 7. 자연공원법의 규정에 의한 공원계획 또는 도시공원법의 규정에 의한 공원 조성계획에 따라 설치하거나 공원의 점용허가를 얻어 건축한 건축물의 공원계획등의 결정 당시 또는 점용허가 당시의 용도외로의 용도변경 ② 제1항의 경우에 연면적 200제곱미터이상인 건축물의 용도변경행위에 대하여는 법 제6조제1항ㆍ법 제7조(착공신고를 제외한다) 및 법 제42조의2의 규정을 준용한다. [부표]<개정 1984·5·7, 1985·8·16, 1986·12·29> 건축물의 용도분류 ④ 근린생활시설 6. 금융업소·사무소·부동산중개업소등 소개업소 기타 이와 유사한 것으로서 동일 건축물 안에서 당해 용도에 사용되는 바닥 면적의 합계가 300제곱미터 미만인 것 ⑪ 업무시설 2. 일반업무시설 : 금융업소·사무소·신문사 기타 이와 유사한 것으로서 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것. (22) 동물관련시설 1. 축사(양잠·양봉·양어시설등을 포함한다) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 시정명령, 시가표준액 회신 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 피청구인은 OO동 00번지 외 1필지 위 청구인 소유의 건축물·가설건축물이 허가 또는 신고 없이 증축, 용도변경, 무단축조된 것을 적발하고, 2020. 11. 5. 시정명령을 한 후, 2021. 3. 24. 청구인이 위 위반건축내역 7개 중 4개를 시정한 사실을 확인하였다. 나) 피청구인은 2021. 11. 11. 청구인이 시정하지 아니한 부분에 대하여 위반건축물 시정명령 촉구 및 이행강제금 부과 계고를 하고, 2022. 7. 15. 청구인에게 이행강제금 11,576,700원을 부과하였다. 다) 피청구인은 청구인의 의견을 받고 현장조사, 시가표준액 조회를 한 후 청구인의 위반행위 면적 및 이 사건 건축물들의 시가표준액을 정정하여 2022. 10. 17. 청구인에게 이행강제금 9,234,400원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 라) 이 사건 건축물들의 위반건축내역 및 이행강제금 산출내역은 다음과 같다. <생략> 2) 먼저 청구인은 ① 피청구인에게 위반면적이 상이하다는 의견을 제시하였고, ② 이행강제금 부과시 「건축법 시행령」 제115조제1항을 적용하여야 한다고 주장한다. 또한 ③ 이행강제금 개정 전 불법용도변경한 면적에 대해 이행강제금을 부과하는 것은 소급입법금지원칙에 반하고, ④ 2022. 7.경 최초 이행강제금 부과고지 시와 이 사건 처분 시 각 시가표준액 차이가 증가되었으며, ⑤ 해당 부지 전체는 이미 OO 조성사업에 편입되었는데 이 사건 처분은 그 사업인정 고시일보다 나중에 있었으므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. 그러나 ① 피청구인은 청구인의 주장에 따라 현장을 확인한 후 위반면적을 조정하였고, 청구인이 주장하는 위반면적과 피청구인이 산정한 위반면적이 다른 이유로 제시된 처마 밑의 건축물을 위반면적 산입에서 제외되어야 한다는 내용은 청구인의 일방적 주장으로 보이는 점, ② 이행강제금 산정시 불법증축 부분에 대하여는 「건축법」 제80조제1항에 따라, 불법용도변경 부분에 대하여는 「건축법」 제80조제2항에 따라야 하는 점, ③ 이행강제금 관련 법개정 전 불법용도변경하였더라도, 이행강제금 제도가 시행된 이후에 행정청이 시정명령을 하고 해당 건축물의 소유자 등이 그 시정명령에 응하지 않은 경우에는 이행강제금을 부과할 수 있는 점(대법원 2021. 3. 29. 선고 2011두27919 판결 참조), ④ 피청구인이 이미 시가표준액 산출의 오류를 정정한 점, ⑤ 사업인정 고시 이전에 건축되고 공공사업용지 내의 토지에 정착한 지장물인 건물 등이 통상 적법한 건축허가를 받았는지 여부에 관계없이 손실보상의 대상이 될 수 있다고 하더라도 관계 법령의 입법 취지, 법령에 위반된 행위에 대한 비난가능성과 위법성의 정도, 합법화될 가능성 등을 종합적으로 고려하여 구체적인 상황에서는 수용보상의 대상이 되지 않을 수 있고, 손실보상의 대상이 된다고 하여 곧바로 관계 법령에 위반된 행위를 적법한 것으로 볼 수 없는 점을 종합하면 청구인의 주장은 이유 없어 기각함이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.