건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○○-○ 건축물(근린생활시설·주택, 지하 1층, 지상 3층, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자들이다. 피청구인이 2019. 1. 22. 이 사건 건축물을 현장 확인한바, 지상 4층 불법 증축(66.78㎡) 및 지상 2층 불법 용도변경(88.56㎡)을 적발하고, 2019. 1. 23. 처분사전통지, 같은 해 3. 19. 시정명령, 같은 해 4. 24, 시정촉구, 같은 해 6. 20. 위반건축물 이행강제금 부과예고, 같은 해 7. 9. 의견제출 절차를 거쳐 같은 해 7. 19. 청구인들에게 「건축법」 위반을 사유로 이행강제금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 2019. 7. 30. 피청구인으로부터 이 사건 건축물에 대하여 건축법위반 이행강제금을 부과한다는 통지를 받았다. 청구인들은 이 사건 건축물을 1991. 10. 30. 신축하였고, 그 다음해인 1992. 1. 24. 건물 4층을 증축한 이후 지금까지 아무 문제없이 소유·관리·이용하여 왔다. 그러나 갑자기 피청구인이 2019년 1월 말 이 사건 건축물의 건축법 위반에 대하여 건축물대장에 위반건축물 기재한다는 통지를 하였고, 이번에 건축법 위반에 대한 이행강제금 6,815,000원을 부과한다는 통지를 받았다. 2) 이에 대하여 청구인들은 지상 4층 66.68㎡ 불법증축에 대하여는 신속히 위반건축물을 철거하고 원상회복할 예정이었다. 이를 위하여 4층 전체 철거를 철거사무실에 문의하였는바, 이렇게 되면 전체 건물의 안전에 문제가 있다는 의견을 받았다. 즉 4층을 철거하게 되면 노후된 건물로 인하여 이 사건 건물 전체의 붕괴 위험이 있다고 한다. 피청구인의 처분에 따라 불법내용을 제거하려면 건물 전체를 철거하여야 하나, 그렇게 되면 사회·경제적으로 너무나 많은 손실이 발생할 수 있는 것이다. 따라서 피청구인의 양해가 있을 경우 현재 피청구인이 추진하고 있는 재개발·재건축 추진일정에 따라 이 사건 건축물도 재건축 등의 절차를 취하고 불법 증축에 대한 시정을 하고자 한다. 또한 2층 88.56㎡ 불법용도변경에 대하여는 현재 주거용으로 사용하고 있지 않고 어느 누구도 거주하고 있지 않다. 이 사건 건축물 2층의 공실임을 입증할 수 있는 증거로 기 제출한 한국전력 ○○지사에서 발행한 고객 종합정보 내역을 첨부한다. 위 자료를 보면 2018년 8월 이후 전기를 전혀 사용하지 않고 있음을 확인할 수 있다. 3) 이 사건 건축물에 이 사건 처분을 하게 된 경위를 살펴보면, 2018년 8월 말 소방서 공무원이라고 하는 성명 불상인이 전화를 통해 소방점검을 한다고 하여 청구인들은 거주지인 용인에서 이 사건 건축물에 오게 되었다. 이 사건 건축물에 도착하자 성명 불상인 2명이 소방서 직원이라고 하면서 청구인을 앞세우고 이 사건 건축물 내부를 살펴보기 시작하였다. 그러나 당초 얘기했던 소방점검과는 전혀 무관한 2층과 4층의 현황을 살펴보면서 사람이 거주하고 있는지 여부와 4층 증축 여부를 질문하고 현장방문을 마쳤다. 당시 성명 불상인들은 자신의 신분을 밝히지도 않고 공무원증을 제시하거나 신분증을 패용하지도 않은 상태였다. 4) 이후 피청구인이 이 사건 건축물을 위법건축물로 지정한다며 의견 제시하라는 통지를 받고, 이 사건 심판청구에 이른 것이다. 청구인들은 이 사건 처분과 관련하여 이 사건 건축물과 비슷한 시기에 증축공사를 한 인근 건물 소유자들과 의견을 나누게 되었는데, 근처 어떠한 건물도 피청구인으로부터 불법건축물과 관련한 제재를 받은 사실이 없다는 것을 확인했다. 이러한 자의적인 행정처분은 시민의 행정에 대한 예측가능성 및 형평성을 심각하게 침해하고 있다. 청구인과 같이 ○○시에서 거주하고 있지 않은 건물 소유자에 대하여 특별히 지목하여 제재를 가하는 것처럼 판단되어 행정에 대한 반감을 일으킬 수 있다할 것이므로 어느모로 보나 이 사건 처분은 부당하다고 판단된다. 더불어 현대 행정에 있어서는 절차의 투명성이 중요한데도 자신의 신분을 숨긴 채 불법적으로 검사한 행위는 위법수집 증거배제 법칙이 적용되는 「형사소송법」의 법이론과 비교해 보면 그 처분의 유효성도 의문이다. 위와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 청구인들에 대하여 부당하다 할 것이므로 재결청에서는 피청구인의 이행강제금 부과처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○○-○번지 건축물에 대한 지상 2층 불법용도변경 및 지상 4층 불법증축 한 사항에 대하여 「건축법」 제79조제1항 및 「행정절차법」 제21조제1항에 따라 적법하게 행정절차를 거쳐 청구인에게 이행강제금 6,815,000원을 부과하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 (청구인들 주장에 대한 답변) 가) 「건축법」 제11조에 따라 건축물을 건축하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 용도변경을 하려면 같은 법 제19조에 따라 허가나 신고를 받아야 한다. 허가권자는 「건축법」 제79조에 따라 「건축법」에 위반되는 대지나 건축물에 대하여는 그 건축물의 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있고, 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금을 부과토록 되어 있다. 나) 청구인들이 1991년에 건축허가를 받아 지하 1층, 지상 3층 건축물을 신축하였다는 것 자체가 건축행위를 하려면 피청구인으로부터 건축허가를 받아야 한다는 것을 처음부터 분명히 인지하고 있었다는 것이며, 신축한 이듬해인 1992년에 불법으로 지상 4층을 증축한 것과 지상 2층을 불법 용도변경한 것을 두고 불법인줄 몰랐다고 할 하등의 이유가 없으며, 불법으로 지상 4층을 건축한 것은 「건축법」상 ‘일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한’으로 인하여 지상 4층을 건축할 수 없었기에 신축한 이듬해에 곧바로 불법으로 건축한 것이며, 항공측량 등의 단속을 피하기 위하여 바닥면적도 기존 지붕과 같게 하고, 외벽재료도 동일하게 사용한 것으로 보인다. 아울러 지상 2층 불법 용도변경한 사항에 대하여 공실이라고 주장하지만 설령, 일시적으로 사용하지 않는 공실이라고 하여도 불법용도변경한 건축행위 자체가 합법화 되지는 않는다. 다) 청구인들의 불법 건축행위가 십수 년간 발견이 되지 않았다고 하여 그것이 정당화 될 수 없으며, 최근에 ○○소방서 소방공무원의 소방점검에 의하여 청구인들의 불법 건축행위가 발견되어 피청구인이 법적 절차에 따라 적합하게 청구인들에게 한 행정처분을 부당하다고 주장할 이유가 없다. 라) 피청구인은 ○○시 ○○구 관내에 대하여 불법 건축행위 등을 단속하는 행정기관으로서 청구인들 외에도 수많은 불법 건축행위에 대하여 매일매일 행정처분 업무를 수행하고 있다. 그런데 청구인들의 주장처럼 본인의 건축물만 행정처분한다는 식으로 사실을 왜곡하여 형평성 문제를 운운하는 것은 자신의 불법행위를 합리화하고 정당화하려는 청구인들의 주관적인 생각에 불과할 뿐이다. 청구인들의 불법 건축행위에 대하여는 2019. 1. 22.부터 5개월 이상의 자진 시정기간을 충분히 주었음에도 청구인들은 이를 이행하지 아니하였기에 피청구인은 법적 절차에 따라 이행강제금을 부과하게 되었으며 이러한 피청구인의 행정처분은 적법한 행정행위이다. 3) 「건축법」을 위반한 청구인들의 불법 건축행위는 부정할 수 없는 명백한 사실이며, 이에 대하여 법과 절차에 따른 피청구인의 행정처분은 정당하고 합법적인 것이므로 청구인들의 청구는 당연히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 가중할 수 있다. 【건축법 시행령】 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. [별표 15] 이행강제금의 산정기준(제115조의2제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026155"></img> 제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① 법 제80조제1항제1호에서 "대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다. 1. 건폐율을 초과하여 건축한 경우: 100분의 80 2. 용적률을 초과하여 건축한 경우: 100분의 90 3. 허가를 받지 아니하고 건축한 경우: 100분의 100 4. 신고를 하지 아니하고 건축한 경우: 100분의 70 ② 법 제80조제2항에서 "영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 위반행위 후 소유권이 변경된 경우는 제외한다. 1. 임대 등 영리를 목적으로 법 제19조를 위반하여 용도변경을 한 경우(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정한다) 2. 임대 등 영리를 목적으로 허가나 신고 없이 신축 또는 증축한 경우(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정한다) 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. 2. 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물대장, 출장복명서, 의견제출, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○○-○ 건축물(근린생활시설·주택, 지하 1층, 지상 3층)의 소유자들이다. 나) 이 사건 건축물의 건축물대장에 의하면 사용승인일은 1991. 10. 22.이며, 2018. 6. 4. 협의분할에 의한 상속을 원인으로 청구인들에게 소유권 이전되었고, 건축물 현황은 아래의 내용과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026153"></img> 다) 피청구인이 2019. 1. 22. 이 사건 건축물을 현장 확인한바, 지상 4층 불법 증축(66.78㎡) 및 지상 2층 불법 용도변경(88.56㎡)을 적발하고, 2019. 1. 23. 처분사전통지, 같은 해 3. 19. 시정명령, 같은 해 4. 24, 시정촉구, 같은 해 6. 20. 위반건축물 이행강제금 부과예고, 같은 해 7. 9. 의견제출 절차를 거쳐 같은 해 7. 19. 청구인들에게 「건축법」 위반을 사유로 이행강제금 부과처분을 하였다. 2) 「건축법」제11조제1항 및 제19조제2항에 따르면, 건축물을 건축하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하며, 사용승인을 받은 견축물의 용도를 변경하려는 자는 시장 등의 허가를 받거나 신고를 하여야 하고, 같은 법 제79조제1항에 따르면 허가권자는 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 그 건축물의 건축주등에게 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 또한 같은 법 제80조제1항제1호, 제2호 및 같은 법 시행령 제115조의2제2항 별표 15에 따르면, 허가권자는 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 이행강제금을 부과하고, 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 건축물의 경우에 이행강제금의 산정기준은 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 부분의 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액이다. 3) 청구인들은 적발된 증축부분(이 사건 건물 4층)은 불법이기는 하나 증축 후 장기간 아무런 문제없이 사용되어 왔고, 시정을 하려 하였으나 위험요소가 있어서 하지 못한 것이며, 불법 용도변경한 부분에 대하여는 현재 변경한 용도로 사용하고 있지 않은데도 피청구인이 이 사건 이행강제금을 부과한 것이므로 이 사건 처분이 부당하다는 취지의 주장을 한다. 건축법령에 의하면 건축물을 건축하려는 자 또는 건축물의 용도를 변경하려는 자는 시장 등의 허가를 받거나 신고를 하여야 하고, 허가권자는 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 그 건축물의 건축주 등에게 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다. 살피건대, ① 이 사건 건축물의 상속인과 피상속인인 청구인들이 이 사건 신축 후 불과 3개월 만에 당초 허가 외 4층을 증축하고, 오랜 기간 불법으로 사용하여 온 점, ② 용도변경 건축물은 현재 변경용도로 사용하고 있지는 않으나 사용여부를 불문하고 불법이어서 시정대상인 점, ③ 피청구인이 시정의 기간을 충분히 부여하여 기회를 제공하였음에도 청구인들이 시정행위를 하지 않은 점 등은 입증자료상으로 명백하다 할 것이다. 그렇다면 이 사건 적발 부분이 불법건축물에 해당하여 시정대상임은 이론의 여지가 없고, 청구인들은 피청구인이 충분히 허여한 기간이 지나도록 시정행위를 하지 않았으므로 피청구인의 이행강제금 부과처분에는 어떠한 위법이나 부당이 있다고 할 수 없다. 4. 결론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.