건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○○○로 000 소재 ‘A대학교’를 운영하는 학교법인으로, 청구외 주식회사 B에게 A대학교 체육관 건물 1층(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 스크린골프연습장 설치·운영 목적으로 임대차계약 체결 후 임대하였고, 위 스크린골프연습장 운영에 따른 매출액의 일부를 분배받는 내용 등으로 주식회사 B과 위탁운영 계약을 체결하였다. 이에 피청구인은 청구인에게 「건축법」 제19조를 위반하여 교육연구시설인 체육관 1층을 운동시설로 무단 용도변경하였다는 이유로 같은 법 제79조 및 제80조에 따라 원상복구 시정명령 및 이행강제금 부과계고를 거쳐 2024. 4. 30. 이행강제금 200,341,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2019. 4. 23., 2019. 4. 30.> ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 5. 28.> ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. <개정 2014. 5. 28., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 【건축법 시행령】 제14조(용도변경) ④ 법 제19조제3항 단서에서 “대통령령으로 정하는 변경”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물 상호 간의 용도변경을 말한다. 다만, 별표 1 제3호다목(목욕장만 해당한다)ㆍ라목, 같은 표 제4호가목ㆍ사목ㆍ카목ㆍ파목(골프연습장, 놀이형시설만 해당한다)ㆍ더목ㆍ러목ㆍ머목, 같은 표 제7호다목2), 같은 표 제15호가목(생활숙박시설만 해당한다) 및 같은 표 제16호가목ㆍ나목에 해당하는 용도로 변경하는 경우는 제외한다. <개정 2009. 6. 30., 2009. 7. 16., 2011. 6. 29., 2012. 12. 12., 2014. 3. 24., 2019. 10. 22., 2021. 11. 2., 2024. 2. 13.> 1. 별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경 ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. <개정 2008. 10. 29., 2010. 12. 13., 2011. 6. 29., 2014. 3. 24., 2016. 2. 11., 2017. 2. 3., 2023. 5. 15.> 5. 영업시설군 가. 판매시설 나. 운동시설 다. 숙박시설 라. 제2종 근린생활시설 중 다중생활시설 6. 교육 및 복지시설군 가. 의료시설 나. 교육연구시설 다. 노유자시설(老幼者施設) 라. 수련시설 마. 야영장 시설 【○○시 건축조례】 제33조(이행강제금) ② 법 제80조제2항에 따라 지방자치단체의 조례로 정하는 가중 비율은 100분의 20으로 한다. ③ 법 제80조제5항 본문에 따른 부과 횟수는 1년에 1회로 한다. ④ 법 제80조의2제1항 단서에 따른 기간은 최초 이행강제금 부과한 날을 기준으로 3년으로 한다. ⑤ 영 제115조의4제1항제7호에서 “건축조례로 정하는 경우”란 재난·재해 등으로 긴급조치를 위하여 건축된 건축물을 말하며, 이에 관한 영 제115조의4제2항제2호에 따른 감경비율은 100분의 50으로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 임대차 계약서, 위탁운영계약서, 출장복명서, 위반건축물관리대장, 시정명령서, 이행강제금 부과계고서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○○○로 000 소재 ‘A대학교’를 운영 중인 학교법인이다. 나) 청구인은 청구외 주식회사 B에게 2022. 1. 17. 이 사건 건축물을 스크린골프연습장 설치·운영 목적으로 임대차계약을 체결한 후 임대하였고, 같은 해 6. 23. 위 스크린골프연습장 운영에 따른 매출액의 일부를 분배받는 내용 등으로 주식회사 B와 위탁운영계약을 체결하였다. 다) 피청구인은 민원신고에 따라 2023. 6. 20. 현장 출장하여 교육연구시설인 이 사건 건축물이 운동시설인 스크린골프연습장으로 운영되고 있는 사실을 확인하여, 같은 해 6. 22. 청구인에게 「건축법」 제19조를 위반하여 이 사건 건축물을 무단 용도변경(위반면적 2,946,55㎡, 철근콘크리트조)하였다는 이유로 같은 법 제79조 및 제80조에 따라 시정명령 처분 사전통지한 후, 같은 해 8. 9. 1차 시정명령 및 같은 해 10. 17. 2차 시정명령하였고, 시정되지 않자 같은 해 12. 8. 이행강제금 부과계고를 거쳐 2024. 4. 30. 이행강제금 200,341,000을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 가) 우선 청구인은 무단 용도변경을 하고 현재 이 사건 건축물을 점유하고 있는 주식회사 B에게 시정명령과 이행강제금을 부과해야 하고 청구인에게 부과할 수 없으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 「건축법」 제79조제1항 및 제80조제1항에 의하면, 허가권자는 위반건축물의 시정명령을 받은 후 시정기한 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주, 공사시공자, 현장관리인, 소유자, 관리자 또는 점유자에게 소정의 이행강제금을 부과한다고 규정되어 있다. 위 법률 조항은 건축물의 안전과 기능, 미관을 향상시켜 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것으로서, 비록 소유자가 건축물의 위법상태를 직접 초래하거나 또는 그에 관여한 바 없다 하더라도 소유자에게 시정명령을 할 수 있다고 할 것이다(대법원 2013. 9. 13. 선고 2012두20137 판결 참조). 따라서 청구인의 위 주장은 이유 없다. 나) 다음으로 청구인은 이행강제금을 부과하는 이 사건 처분 이전에 도시관리계획이 변경되었고, 변경된 도시관리계획에 따르면 교육연구시설의 부대시설로 골프연습장을 설치·운영할 수 있으며, 주식회사 B가 영리 목적으로 사용하는 부분은 다른 법률로 운영형태를 규제할 사항일 뿐 「건축법」으로 규제할 사항이 아니므로, 「건축법」상 이행강제금을 부과한 것은 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 그러나 「건축법」상 건축물의 용도변경 행위에는 유형적으로 건축물의 용도를 변경하는 행위뿐만 아니라 원래의 용도와 다른 용도로 사용하는 행위까지 포함되고 반드시 유형적인 변경이 수반되어야 하는 것은 아니다(대법원 1995. 12. 22. 선고 94도2148 판결, 2017. 5. 31 선고 2017두30764 판결 등 참조). 따라서 현재 건축물이 교육연구 목적이 아닌 영리 목적으로 사용되고 있는 이상 「건축법」상의 무단 용도변경에 해당한다고 할 것이다. 따라서 청구인의 위 주장도 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.