건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 2. 13. ○○시 ○○리 164-73번지상 지상4층 건축물을 취득한 소유자로, 위 건축물 1층 내지 3층 고시원(이하‘이 사건 건축물’이라 한다)에 대하여 임차인들과 임대차계약을 체결하고 임대를 하고 있다. 피청구인은 이 사건 건축물이 제2종 근린생활시설(고시원)로 건축허가 및 사용승인 되었으나 취사시설을 설치함으로써 신고 없이 주택으로 용도변경하여 「건축법」 제19조를 위반하였다는 사유로 청구인에게 처분사전통지를 거쳐 2019. 6. 21.과 같은 해 7. 22. 원상복구 시정명령하였으나, 청구인이 이를 이행하지 않자 처분사전통지 후 2020. 2. 21. 이행강제금 7,175,540원 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 피청구인은 2020. 2. 21. 청구인이 소유하고 있는 이 사건 건축물의 각 용도가 고시원임에도 불구하고 취사시설이 있어 신고 없이 무단으로 주택으로 용도변경 하여 이용하였다는 사유로 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금 7,175,540원을 부과하였다. 그러나 해당 위반사항이 인정된다고 하더라도 청구인이 이 사건 건축물 소유권을 취득할 당시 이미 위반사항이 존재하였고, 현재 다수의 임차인이 임대차계약에 따라 거주를 하고 있는 상황이어서, 위반사항을 시정하기 위한 건물철거 등의 조치를 현실적으로 취할 수 없기에 이 사건 처분은 부당하다고 할 것이다. 2) 신뢰보호의 원칙 위반 이 사건 건축물은 고시원을 용도로 하여 건축허가를 받았음에도 취사시설이 각 호실에 설치되어 있는 점은 사실이나, 이 사건 건축물이 건축되어 최초 건축허가 및 사용승인을 받을 당시 이미 취사시설의 설치가 완료되어 있었고, 피청구인 △△△에서 심의를 마치고 2011. 7. 13. 사용승인이 행해진 것이다. 피청구인도 이 사건 건축물은‘사용승인 시 제3의 건축사가(의) 현장조사가 이루어진 후 적법하게 사용승인을 득한 건축물’이라고 진술하고 있다. 건축물 현황실사에 대하여 외주를 주었다고 하더라도, 관할 행정기관의 위임을 받은 기관의 행위는 관할 행정기관의 행위로 볼 수 있다. 즉, 이 사건 건축물의 전 소유자인 강☆☆은 적법한 건축허가 및 사용승인을 득하여 시정처분 등의 제한 없이 소유권행사를 해왔다. 결국 피청구인은 이 사건 건축물과 관련하여 행해진 건축허가 및 사용승인과 관련하여 이 사건 건축물이 적법한 건축물이라는 행정적 의사표시를 한 것이라 볼 수 있다. 청구인의 입장에서는 이 사건 건축물의 취사시설이 건물용도 위반에 해당한다는 사실을 알리가 없고, 이 사건 건축물을 전 소유자로부터 취득할 당시 그러한 사실을 고지 받은 바도 없다. 나아가 전 소유자가 피청구인로부터 어떤 건축허가 위반사항에 대한 시정처분을 받은 사실도 없고 이에 대한 불이행으로 이행강제금 부과처분을 받은 사실도 없다. 또한 이 사건 건축물의 전 소유자가 건축허가를 받을 당시 어떤 사술을 써서 건축허가 담당공무원으로 하여금 착오를 일으키게 한 것도 아니고, 건축허가 담당공무원이 현장실사를 나왔다면 충분히 인지할 수 있는 내용이었다. 또한 전 소유자는 당초 사용승인을 받은 후 불법적으로 개축을 하여 용도변경을 한 것도 아니다. 사정이 이러함에도 불구하고 이 사건 건축물이 건축용도를 위반한 사정이 발견되었다 하여, 현실적으로 철거나 위반사항 시정이 불가능한 상황에서 이행강제금을 부과하는 처분은 당사자의 신뢰이익을 심히 해하는 것이라 볼 수 있다. 3) 비례의 원칙 위반 건축물 용도변경 위반사항이 인정된다고 하더라도, 청구인이 이 사건 건축물의 소유권을 취득할 당시 이미 위반사항이 존재하였고, 현재 다수의 임차인이 적법한 임대차계약에 따라 거주를 하고 있어 위반사항을 시정하기 위한 건물철거 등의 조치를 현실적으로 취할 수 없는 상황이기에 이 사건 처분은 부당하다고 할 것이다. 이 사건 건축물 용도변경 위반행위 시정으로 얻을 수 있는 공익은 건축물용도에 맞는 사용으로 인한 안정성 확보 및 세수 확보 등이 있을 수 있으나, 이 사건 건축물에 설치된 취사시설은 비록 건축용도에 위반된 것이라 하더라도 안전이 문제되고 있는 것은 아니며, 청구인은 임대업자로 등록하여 적법한 임대차계약을 임차인들과 체결하고 해당 계약으로 얻은 경제적 이익에 대한 임대소득을 빠짐없이 신고하고 세금을 납부하고 있기에, 행정목적 상 어떠한 불이익이 발생하는 것은 아니라고 할 것이다. 이에 반하여 이 사건 건축물 임차인들은 취사시설이 있는 것을 전제로 하여 임대차계약을 체결하고 거주를 하고 있어 청구인이 임대인으로서 일방적으로 취사시설 철거를 할 수 없는 상황이고, 「주차장법」과 관련 조례에 따른 주차장 확보가 사실상 어려워 다중주택으로 의 용도변경도 어려운 상황이다. 청구인은 이 사건 건축물 1층을 주차장으로 개조하는 방안까지 고려하여 피청구인에게 문의를 하였으나, 실질적으로 건물을 철거하고 다시 건축하는 방법 외에는 달리 방법이 없었다. 결국 이 사건 처분은 사실상 위반사항에 대한 시정조치를 할 수 없는 상황에서 행정목적 달성을 위하여 특별히 이익이 발생하는 것도 아님에도 청구인에게 과도한 경제적 피해만 입히는 처분으로, 비례원칙을 위반하여 위법·부당하다고 볼 수 있다. 4) 이행강제금의 감액 필요성 「건축법」 제80조의2제1항제2호는 건축용도위반으로 이행강제금을 부과하는 경우에도 특정사유가 있는 경우에는 이를 감액할 수 있다고 정하고 있고, 같은 법 시행령 제115조의4제1항제1호는 처분 당사자가 소유권을 취득하기 전에 위반사항이 있었던 경우를 규정하고 있다. 또한 같은 법 시행령 제115조의4제1항제2호는 다수의 임차인이 존재하여 시정사항을 이행하기 사실상 어려운 경우에도 이행강제금을 감액할 수 있다고 규정하고 있다. 청구인의 경우 「건축법」에서 규정하는 이행강제금 감액 사유 2가지에 해당되므로 이행강제금은 적절하게 감액되어야 할 것이다. 5) 결어 이 사건 처분은 이미 건축허가 및 사용승인이 적법하게 행해진 것으로 생각한 청구인의 신뢰이익을 침해하는 것일 뿐만 아니라, 이행강제금 부과로 달성할 행정목적의 이익에 비해서 이 사건 처분 당사자가 입는 경제적 피해가 현저하게 큰 경우로 비례원칙에도 위반되는 처분이기에 취소되어 할 것이다. 또한 위법·부당한 처분이 아니라고 가정하더라도, 청구인의 과실이라고 볼 수 없는 이 사건 건축물의 위반행위에 대하여 법령의 규정상 감액될 수 있는 부분이 최대한 반영되어야 할 것이다. 사정이 이러하니 청구인의 청구를 모두 인용하여 주길 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 피청구인은 2019년 5월경 이 사건 건축물 1층 159.7㎡, 2층 173.52㎡, 3층 148.36㎡ 등 총 481.58㎡ 제2종 근린생활시설(고시원)용도 부분을 주택으로 무단변경 한 「건축법」 제19조(용도변경) 위반사항을 확인하고, 2019. 5. 20. 청구인에게 위반건축물 원상복구 시정명령 사전통지를 하였다. 그 후 2019. 6. 21. 위반건축물 원상복구 1차 시정명령, 2019. 7. 22. 2차 시정명령을 하였으며, 수개월의 원상복구 기간을 주었으나, 이행되지 않아 이 사건 처분을 하게 되었다. 2) 이 사건 처분의 적법성 청구인은 이 사건 건축물 사용승인을 받을 당시 이미 취사시설의 설치가 완료되었다고 주장하나, 이 사건 건축물은 2011. 7. 13. 「건축법」 제27조(현장조사·검사 및 확인업무의 대행)에 따라 특별검사원이 현장을 확인 후 도면대로 시공하였음을 확인하여 사용승인 처리된 건축물로, 사용승인을 받을 당시 이미 취사시설이 설치되어 있다는 주장은 이유 없다 할 것이다. 또한 「건축법 시행령」 제115조의4(이행강제금의 감경)에 따라 위반행위 후 소유권이 변경된 경우 및 임차인이 있어 위반내용을 현실적으로 시정하기 어려운 상황은 이행강제금을 감액할 수 있는 사유이고, 이행강제금 부과를 취소할 수 있는 사유에 해당하지 않는다. 아울러, 이 사건 처분 이행강제금 6,368,850원은 「건축법 시행령」 제115조의4(이행강제금의 감경)에 따라 감경요율을 이미 적용(0.05 = 용도변경 0.1 × 이행강제금 감경 사항 0.5)하여 부과된 것으로 청구인의 이 주장 또한 이유 없다 할 것이다. 3) 결론 따라서 이 사건 청구는 이유가 없어 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 구【건축법】(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 타법개정 되기 이전의 것) 제2조(정의) ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 7. 16.> 1. 단독주택 4. 제2종 근린생활시설 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. <개정 2011. 5. 30., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 제22조(건축물의 사용승인) ① 건축주가 제11조·제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 2. 3.> ② 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 다음 각 호의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 다만, 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물은 사용승인을 위한 검사를 실시하지 아니하고 사용승인서를 내줄 수 있다. <개정 2013. 3. 23.> 1. 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부 2. 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부 ③ 건축주는 제2항에 따라 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23.> 1. 허가권자가 제2항에 따른 기간 내에 사용승인서를 교부하지 아니한 경우 2. 사용승인서를 교부받기 전에 공사가 완료된 부분이 건폐율, 용적률, 설비, 피난·방화 등 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합한 경우로서 기간을 정하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 임시로 사용의 승인을 한 경우 제25조(건축물의 공사감리) ⑥ 공사감리자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 감리일지를 기록·유지하여야 하고, 공사의 공정(工程)이 대통령령으로 정하는 진도에 다다른 경우에는 감리중간보고서를, 공사를 완료한 경우에는 감리완료보고서를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 각각 작성하여 건축주에게 제출하여야 하며, 건축주는 제22조에 따른 건축물의 사용승인을 신청할 때 중간감리보고서와 감리완료보고서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 2. 3.> 제27조(현장조사·검사 및 확인업무의 대행) ① 허가권자는 이 법에 따른 현장조사·검사 및 확인업무를 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축사법」 제23조에 따라 건축사사무소개설신고를 한 자에게 대행하게 할 수 있다. <개정 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> ② 제1항에 따라 업무를 대행하는 자는 현장조사·검사 또는 확인결과를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 서면으로 보고하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하“건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다. <신설 2015. 8. 11.> ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014. 5. 28., 2015. 8. 11.> ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6., 2015. 8. 11.> 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 1. 축사 등 농업용·어업용 시설로서 500제곱미터(「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 외의 지역에서는 1천제곱미터) 이하인 경우는 5분의 1을 감경 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 ② 허가권자는 법률 제4381호 건축법개정법률의 시행일(1992년 6월 1일을 말한다) 이전에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 주거용 건축물에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제80조에 따른 이행강제금을 감경할 수 있다. [본조신설 2015. 8. 11.] 구【건축법 시행령】(2020. 2. 18. 대통령령 제30423호로 타법개정 되기 이전의 것) 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. ■ 건축법 시행령 [별표 1] <개정 2018. 9. 4.> 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 1. 단독주택[단독주택의 형태를 갖춘 가정어린이집·공동생활가정·지역아동센터 및 노인복지시설(노인복지주택은 제외한다)을 포함한다] 가. 단독주택 나. 다중주택: 다음의 요건을 모두 갖춘 주택을 말한다. 1) 학생 또는 직장인 등 여러 사람이 장기간 거주할 수 있는 구조로 되어 있는 것 2) 독립된 주거의 형태를 갖추지 아니한 것(각 실별로 욕실은 설치할 수 있으나, 취사시설은 설치하지 아니한 것을 말한다. 이하 같다) 3) 1개 동의 주택으로 쓰이는 바닥면적의 합계가 330제곱미터 이하이고 주택으로 쓰는 층수(지하층은 제외한다)가 3개 층 이하일 것 다. 다가구주택: 다음의 요건을 모두 갖춘 주택으로서 공동주택에 해당하지 아니하는 것을 말한다. 1) 주택으로 쓰는 층수(지하층은 제외한다)가 3개 층 이하일 것. 다만, 1층의 전부 또는 일부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 주택의 층수에서 제외한다. 2) 1개 동의 주택으로 쓰이는 바닥면적(부설 주차장 면적은 제외한다. 이하 같다)의 합계가 660제곱미터 이하일 것 3) 19세대(대지 내 동별 세대수를 합한 세대를 말한다) 이하가 거주할 수 있을 것 4. 제2종 근린생활시설 거. 다중생활시설(「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따른 다중이용업 중 고시원업의 시설로서 국토교통부장관이 고시하는 기준에 적합한 것을 말한다. 이하 같다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 제14조(용도변경) ④ 법 제19조제3항 단서에서“대통령령으로 정하는 변경”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물 상호 간의 용도변경을 말한다. <개정 2009. 6. 30., 2009. 7. 16., 2011. 6. 29., 2012. 12. 12., 2014. 3. 24.> 1. 별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경 ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. <개정 2008. 10. 29., 2010. 12. 13., 2011. 6. 29., 2014. 3. 24., 2016. 2. 11., 2017. 2. 3.> 5. 영업시설군 라. 제2종 근린생활시설 중 다중생활시설 8. 주거업무시설군 가. 단독주택 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서“대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다. <개정 2011. 12. 30.> 1. 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 아니하고 건축물을 사용한 경우 2. 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우 3. 법 제60조에 따른 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 4. 법 제61조에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지 및 제13호에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ■ 건축법 시행령 [별표 15] <개정 2019. 8. 6.> 이행강제금의 산정기준(제115조의2제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023379"></img> ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013. 3. 23.> [전문개정 2008. 10. 29.] 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서“대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. <개정 2018. 9. 4.> 1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우 2. 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우 5. 법 제22조에 따른 사용승인 당시 존재하던 위반사항으로서 사용승인 이후 확인된 경우 7. 그 밖에 위반행위의 정도와 위반 동기 및 공중에 미치는 영향 등을 고려하여 감경이 필요한 경우로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조의2제1항제2호에서“대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. <개정 2018. 9. 4.> 1. 제1항제1호부터 제6호까지 및 제6호의2의 경우: 100분의 50 2. 제1항제7호의 경우: 건축조례로 정하는 비율 구【건축법 시행규칙】(2020. 3. 2. 국토교통부령 제704호로 타법개정 되기 이전의 것) 제21조(현장조사·검사업무의 대행) ① 법 제27조제2항에 따라 현장조사·검사 또는 확인업무를 대행하는 자는 허가권자에게 별지 제23호서식의 건축허가조사 및 검사조서 또는 별지 제24호서식의 사용승인조사 및 검사조서를 제출하여야 한다. <개정 2006. 5. 12., 2008. 12. 11.> ② 허가권자는 제1항에 따라 건축허가 또는 사용승인을 하는 것이 적합한 것으로 표시된 건축허가조사 및 검사조서 또는 사용승인조사 및 검사조서를 받은 때에는 지체 없이 건축허가서 또는 사용승인서를 교부하여야 한다. 다만, 법 제11조제2항에 따라 건축허가를 할 때 도지사의 승인이 필요한 건축물인 경우에는 미리 도지사의 승인을 받아 건축허가서를 발급하여야 한다. <개정 2006. 5. 12., 2008. 12. 11.> 제40조의2(이행강제금의 부과 및 징수절차) 영 제115조의2제3항에 따른 이행강제금의 부과 및 징수절차는 「국고금관리법 시행규칙」을 준용한다. 이 경우 납입고지서에는 이의신청방법 및 이의신청기간을 함께 기재하여야 한다. 【다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법】 제1조(목적) 이 법은 화재 등 재난이나 그 밖의 위급한 상황으로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위하여 다중이용업소의 안전시설등의 설치·유지 및 안전관리와 화재위험평가, 다중이용업주의 화재배상책임보험에 필요한 사항을 정함으로써 공공의 안전과 복리 증진에 이바지함을 목적으로 한다. <개정 2012. 2. 22., 2014. 1. 7.> [전문개정 2011. 5. 30.] 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 8. 4., 2014. 1. 7.> 1.“다중이용업”이란 불특정 다수인이 이용하는 영업 중 화재 등 재난 발생 시 생명·신체·재산상의 피해가 발생할 우려가 높은 것으로서 대통령령으로 정하는 영업을 말한다. 【다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법 시행령】 제2조(다중이용업) 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」(이하“법”이라 한다) 제2조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 영업”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 영업을 말한다. 7의2. 고시원업[구획된 실(室) 안에 학습자가 공부할 수 있는 시설을 갖추고 숙박 또는 숙식을 제공하는 형태의 영업] 【다중생활시설 건축기준】(국토교통부고시 제2020-248호, 2020. 3. 4., 일부개정) 제1조(목적) 이 기준은 「건축법 시행령」 제3조의5 및 별표1 제4호거목에 따른 다중생활시설에 대한 건축기준을 정함을 목적으로 한다. 제2조(건축기준) 다중생활시설은 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따른 다중이용업 중 고시원업의 시설로서 다음 각 호의 기준에 적합한 구조이어야 한다. 1. 각 실별 취사시설 및 욕조 설치는 설치하지 말 것(단, 샤워부스는 가능) 2. 다중생활시설(공용시설 제외)을 지하층에 두지 말 것 3. 각 실별로 학습자가 공부할 수 있는 시설(책상 등)을 갖출 것 4. 시설내 공용시설(세탁실, 휴게실, 취사시설 등)을 설치할 것 5. 2층 이상의 층으로서 바닥으로부터 높이 1.2미터 이하 부분에 여닫을 수 있는 창문(0.5제곱미터 이상)이 있는 경우 그 부분에 높이 1.2미터이상의 난간이나 이와 유사한 추락방지를 위한 안전시설을 설치할 것 6. 복도 최소폭은 편복도 1.2미터이상, 중복도 1.5미터이상으로 할 것 7. 실간 소음방지를 위하여 「건축물의 피난·방화구조 등의 기준에 관한 규칙」 제19조에 따른 경계벽 구조 등의 기준과 「소음방지를 위한 층간 바닥충격음 차단 구조기준」에 적합할 것 8. 범죄를 예방하고 안전한 생활환경 조성을 위하여 「범죄예방 건축기준」에 적합할 것 【○○시 건축 조례】 제39조(이행강제금) ① 법 제80조제1항 단서에 따른 연면적 60제곱미터 이하의 주거용 건축물과 법 제80조제1항제2호 중 주거용 건축물의 위반사항이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제80조제1항 각 호에서 정한 이행강제금의 2분의 1을 부과한다. (개정 2020. 3. 31.) 1. 영 제115조의2제1항제1호부터 제4호까지에 해당하는 위반행위 2. 영 제115조의2제1항제5호 관련 별표 15 위반건축물란의 제1호부터 제3호까지(제1호의2는 제외) 및 제10호부터 제12호까지에 해당하는 위반행위 (개정 2017. 3. 7.) 3. 법 제19조제3항에 따른 건축물대장 기재사항의 변경을 신청하지 않은 경우 4. 법 제20조제1항에 따른 가설건축물 허가를 받지 않은 경우 (개정 2017. 3. 7.) 제39조의2(이행강제금 부과 특례) ① 법 제80조의2제1항에서“조례로 정하는 기간”이란 최초 시정명령이 있었던 날부터 1년 이내를 말한다. ② 영 제115조의4제1항제7호에서“조례로 정하는 경우”란 공업지역 또는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지 내 공장부지에 가설건축물을 축조한 경우를 말한다. ③ 영 제115조의4제2항제2호에서“조례로 정하는 비율”이란 100분의 50으로 한다. [본조 신설 2017. 7. 31.,제38조의2에서 이동 2017. 12. 19.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○시 ○○리 164-73번지상 건축물 일반건축물대장, 사용승인조사 및 검사조서, 부동산 전·월세계약서, 시정명령서, 이행강제금 부과계고서, 처분사전통지서, 의견제출서, 이행강제금 부과 산출내역서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) ○건축사사무소 백승☆은 2011년 7월 피청구인에게 ○○시 ○○리 164-73번지상 건축물에 대하여 설계도서대로 시공되었다는 의견으로 사용승인조사 및 검사조서를 제출하였고, 이 사건 건축물은 2011. 7. 13. 사용승인 되었으며, 건축물대장상 이 사건 건축물 1층 내지 3층의 용도는 제2종근린생활시설(고시원)이다. 나) 청구인은 2015. 2. 13. 위 건축물을 취득하였고, 위 건축물 1층 내지 3층 각 호실에 대하여 임차인들과 임대차계약을 맺고 임대하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023381"></img> 다) 피청구인은 2019. 5. 20. 청구인에게 이 사건 건축물에 대하여 다음과 같이 원상복구 시정명령 처분사전통지하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023375"></img> 라) 피청구인은 2019. 6. 21. 청구인에게 이 사건 건축물에 대하여 같은 해 7. 21.까지 원상복구할 것을 시정명령하였고, 2019. 7. 22. 2차 시정명령하였으나 이행되지 않자 같은 해 11. 19. 청구인에게 다음과 같이 이행강제금 부과처분 사전통지하면서 같은 해 12. 19.까지 자진철거 할 것을 명하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023377"></img> 마) 청구인은 2019. 12. 31. 청구서와 같은 취지로 의견제출하였고, 피청구인은 2020. 1. 8. 의견제출에 대하여 다음과 같이 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022701"></img> 바) 청구인은 같은 해 2. 10. 다시 청구서와 같은 취지로 의견제출하였으며, 피청구인은 같은 해 2. 21. 다음과 같이 회신하였다. 사) 피청구인은 2020. 2. 21. 청구인에게 「건축법」 위반에 따른 이행강제금 7,175,540원을 부과하였고 그 산출내역은 다음과 같으며, 가감산 특례에 「건축법」 제80조제1항단서와 「건축법 시행령」 제115조의2제1항제5호, 「○○시 건축 조례」 제39조제1항에 따른 주거용 건축물로 1/2 감경이 적용되었고, 「건축법」 요율에 「건축법 시행령」 제115조의4제1항제1호에 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022699"></img> 따라 위반행위 후 소유권이 변경된 경우로 1/2 감경이 적용되었다. 2) 구 「건축법」(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 타법개정 되기 이전의 것, 이하‘구 건축법’이라 한다)」 제22조제1항에 의하면 건축주가 제11조·제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 하고, 같은 조 제2항에 의하여 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부(1호)와 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부(2호)에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 같은 법 제27조제1항에 의하면 허가권자는 이 법에 따른 현장조사·검사 및 확인업무를 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축사법」 제23조에 따라 건축사사무소개설신고를 한 자에게 대행하게 할 수 있다. 구 건축법 제19조제4항과 구 「건축법 시행령」(2020. 2. 18. 대통령령 제30423호로 타법개정 되기 이전의 것, 이하‘구 건축법 시행령’이라 한다)」제3조의5 [별표 1]을 종합하면 단독주택 건축물은 단독주택용도에 속하고, 다중생활시설(「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따른 다중이용업 중 고시원업의 시설로서 국토교통부장관이 고시하는 기준에 적합한 것을 말한다. 이하 같다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것은 제2종 근린생활시설에 속한다. 구 건축법 제19조제4항과 구 건축법 시행령 제14조제5항을 종합하면 제2종 근린생활시설 중 다중생활시설(라목)은 영업시설군(5호)에 속하고, 단독주택(가목)은 주거업무시설군(8호)에 속한다. 구 건축법 제19조제2항제2호에 의하면 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장(이하‘시장 등’이라 한다)에게 신고를 하여야 한다. 한편, 구 건축법 제79조제1항에 따르면 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대해 상당한 기간을 정하여 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하‘건축주등’이라 한다)에게 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 같은 법 제80조제1항제2호에 따르면 허가권자는 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우, 법 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액의 이행강제금을 부과한다. 구 건축법 시행령 제115조의2제2항 [별표 15] 1의2에 따르면 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 건축물에 대하여는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 부분의 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액을 이행강제금으로 부과한다. 구 건축법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서와 구 건축법 시행령 제115조의2제1항제5호를 종합하면, 제2호 중 주거용 건축물로서 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지 및 제13호에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 「○○시 건축 조례」 제39조제1항제2호에 의하면 법 제80조제1항 단서에 따른 연면적 60제곱미터 이하의 주거용 건축물과 법 제80조제1항제2호 중 주거용 건축물의 위반사항이 영 제115조의2제1항제5호 관련 별표 15 위반건축물란의 제1호부터 제3호까지(제1호의2는 제외) 및 제10호부터 제12호까지에 해당하는 위반행위는 법 제80조제1항 각 호에서 정한 이행강제금의 2분의 1을 부과한다. 구 건축법 제80조제3항에 의하면 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 하고, 같은 조 제4항은 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다고 정하고 있다. 구 건축법 제80조의2제1항제2호에 의하면 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경할 수 있으나, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 구 건축법 시행령 제115조의4제1항에 의하면 법 제80조의2제1항제2호에서‘대통령령으로 정하는 경우’란 위반행위 후 소유권이 변경된 경우(1호), 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우(2호). 법 제22조에 따른 사용승인 당시 존재하던 위반사항으로서 사용승인 이후 확인된 경우(5호), 그 밖에 위반행위의 정도와 위반 동기 및 공중에 미치는 영향 등을 고려하여 감경이 필요한 경우로서 건축조례로 정하는 경우(7호) 등이다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우[연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다]이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우)는 제외하고, 같은 조 제2항에 의하면 제1항제1호부터 제6호까지 및 제6호의2의 경우 100분의 50을 감경하며(1호), 제1항제7호의 경우 건축조례로 정하는 비율을 감경한다. 한편, 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」 제1조에 의하면 이 법은 화재 등 재난이나 그 밖의 위급한 상황으로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위하여 다중이용업소의 안전시설등의 설치·유지 및 안전관리와 화재위험평가, 다중이용업주의 화재배상책임보험에 필요한 사항을 정함으로써 공공의 안전과 복리 증진에 이바지함을 목적으로 하고, 같은 법 제2조제1항 및 같은 법 시행령 제2조제7의2를 종합하면 고시원업[구획된 실(室) 안에 학습자가 공부할 수 있는 시설을 갖추고 숙박 또는 숙식을 제공하는 형태의 영업]은 불특정 다수인이 이용하는 영업 중 화재 등 재난 발생 시 생명·신체·재산상의 피해가 발생할 우려가 높은 다중이용업에 해당하며, 「다중생활시설 건축기준」(국토교통부고시 제2020-248호, 2020. 3. 4.) 제2조제1호에 의하면 고시원업 시설은 각 실별 취사시설을 설치하지 말아야 한다. 3) 청구인은 ① 청구인이 이 사건 건축물을 취득하기 전 최초 건축허가 및 사용승인 받을 당시 취사시설 설치가 완료되어 있었고, 그 동안 위반사항에 대한 시정조치나 이행강제금 부과처분을 받은 사실도 없었으므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반하였고, ② 이 사건 건축물 위반행위의 시정으로 얻을 수 있는 공익에 비하여 청구인의 경제적 피해가 과도하므로 비례의 원칙을 위반하였으며, ③ 이행강제금을 감경하지 않았으므로 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, ① 제출된 자료에 의하면 2011. 7. 13. 이루어진 사용승인 당시 건축물현황도에 취사시설이 존재하였다고 할 수 없고, 사용승인은 건축허가도면대로 시공되었는지 여부를 확인하는 것이어서 이를 두고 용도변경에 대한 행정청의 공적인 견해표명이라 할 수 없을 뿐 아니라 청구인에게 보호할 만한 신뢰가 형성되었다고 할 수 없다. 또한 ② 이 사건 위반행위의 시정으로 달성하려는 공익은 건축물이 용도에 맞게 사용됨에 따른 법적안정성 및 세수확보 외에도, 고시원에 취사시설을 제한하도록 함으로써 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에서 정하는 바와 같이 불특정 다수인에게 혹시나 발생할 수 있는 화재 등 재난으로 인한 생명·신체·재산상의 피해를 방지하기 위한 중대한 목적을 달성하기 위한 것으로 보이는 점에 비추어 청구인에게 과도한 경제적 피해가 발생한다고 하여 비례의 원칙에 위반된다고 할 수 없으며, ③ 이행강제금 금액은 이미 감경되어 이 사건 처분이 위법하다거나 재량권을 일탈·남용하였다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.