건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○시 ○○대로 ○○-○○(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 건물주로, 이 사건 건물 옥탑을 주택으로 용도변경하여 사용하고 있던 중, 위 사실이 민원이 피청구인에게 제기되자, 피청구인은 2015. 7. 10. 현장을 확인한 후 청구인의 위 행위가 건축행정 및 도시미관을 크게 저해 한다는 이유로 2015. 7. 14. 위반건축물 자진정비 시정명령, 2015. 8. 31. 2차 시정명령, 2015. 11. 2. 이행강제금 사전통지를 한 후, 2015. 12. 2. 위반건축물 이행강제금 336,000원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 이 사건 건물의 소유자인 청구인들에 대하여 「건축법」 제19조, 제79조, 제80조, ○○시 건축과-24168호를 근거로 옥탑물탱크실 6㎡를 주택으로 용도를 변경하였다고 하여 피청구인이 2015. 12. 2. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 그런데 청구인 소유 이 사건 건물 옥탑 물탱크실 6㎡는 수압이 약할 경우에 필요한 것이나 수압이 높아 물탱크실의 필요성이 없어 그냥 방치하는 것보다 건물관리를 위해 비품 등을 보관할 창고로 사용하고자 함이었으나 피청구인은 물탱크실을 주택으로 용도변경 하였다고 하여 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 그러나 국민의 권익을 무시한 행정편의적인 처분은 취소되어야 한다. 행정명령을 이행하지 못하는 사정과 또 청구인의 해결방안을 고려하지 않은 채 단순히 시정명령을 이행하지 않았다는 이유로 이행강제금을 부과하는 것은 국민의 권익을 무시한 것으로 취소되어야 한다. 이행강제금부과는 국민의 재산권에 관계되는 것으로 신중하게 하여야 하며, 이행되지 못하는 사유가 충분히 검토되어야 한다. 더구나 그 이행이 처분청의 노력여하에 따라 가부가 결정되는 것이라면 처분청도 이행되도록 노력을 하여야 하며, 이러한 노력이 있고 또 이행이 가능하였음에도 불구하고 이행하지 않을 때는 징벌적 수단 또는 이행을 강제하는 수단으로 이행강제금부과처분을 하여야 하는 것이다. 3) 또한 공익을 해하지 않는 범위 내에서 국민의 사익보호를 하여야 함이 마땅하다. 피청구인은 이 사건 물탱크실 6㎡를 주택으로 용도변경 하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 청구인은 물탱크실이 필요없고, 그냥 방치하는 것보다 청소도구 등 건물관리를 위한 비품 등을 보관할 창고로 사용하고자 함이었으나 피청구인은 이를 전혀 고려하지 않고 이 사건 처분을 하였다. 4) 편협한 법해석과 법집행방법으로 행하여진 이 사건 처분은 재량권일탈 및 남용에 해당하므로 마땅히 취소되어야 한다. 이행강제금은 국민에 대하여 일정한 기간 안에 법령상 의무를 이행하지 않으면 일정한 금전벌에 처하는 것을 내용으로 하는 침익적 행정행위로서 법치행정의 원리상 엄격한 법적 근거를 필요로 함에도 행정관리상의 어려움을 이유로 임의적으로 법을 적용한 피청구인의 처분은 청구인의 권익을 과도하게 침해한 위법·부당한 처분이라 아니할 수 없다. 위에서 본바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈 남용한 위법한 처분으로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 「건축법 시행령」 제119조제1항 규정에 따르면, 옥상의 건축면적 산입은 승강기탑, 계단탑, 망루, 장식탑, 옥탑, 그 밖에 이와 비슷한 건축물의 옥상 부분으로서 그 수평투영면적의 합계가 해당 건축물 건축면적 8분의 1 이하인 것은 건축물 층수에 산입하지 아니한다고 규정되어 있어 있는바, 옥상에 사용하는 용도는 위 규정에서 정하는 용도로만 사용해야 하며 이외로 사용하는 부분을 적발하여 조치하는 것은 당연한 것이다. 2) 「건축법」 제79조제1항에서 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도면경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제80조제3항에서 허가권자는 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하도록 하여 위 규정에 따라 청구인에게 상당한 기간을 정하여 적법한 절차에 따라 이 사건 처분을 한 것으로 정당한 것이다. 3) 피청구인은 건축물의 옥상부분에 허용되는 용도 이외의 사용부분을 현장의 501호 우편함에서 거주자로 추정되는 우편물을 통하여 확인하여 조치하였으며, 옥탑 물탱크실을 501호로 용도를 변경하여 사용하는 것은 명백한 「건축법」위반이고, 또한 상당한 시정기간 부여와 충분한 통지하였기 때문에 이 사건 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 따라서피청구인의 이 사건 처분은 건축법령에 따라 적법한 것인바, 청구인들의 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ②생략 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ④~⑩ 생략 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.3.23., 2014.1.14., 2014.5.28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2014.5.28.> ③ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> ④~⑦ 생략 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ②~⑤ 생략 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30., 2015.8.11.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 생략 ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015.8.11.> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. <개정 2015.8.11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014.5.28., 2015.8.11.> ⑥~⑦ 생략 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 이 사건 처분서, 건축물대장, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 건물은 다가구주택 및 근린생활시설 건물로 1층 제1종 근린생활시설, 2, 3, 4층은 각층마다 다가구주택 5가구, 옥탑으로 되어 있다. 나) 이 사건 건물 옥상에 설치된 물탱크실을 주택으로 사용한다는 민원이 2015. 7. 10. 제기되자, 같은 날 피청구인은 이 사건 건물을 방문하여 옥상 물탱크실이 주택으로 용도변경하여 사용하고 있는 사실을 확인하였다. 다) 위 사실을 확인한 피청구인은 2015. 7. 14. 위반건축물 자진정비 시정명령, 2015. 8. 31. 2차 시정명령, 2015. 11. 2. 이행강제금 사전통지를 한 후, 2015. 12. 2. 이 사건 처분을 하였다. 2) 「건축법」 제11조, 제14조, 제19조에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 허가 대상 건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우 등에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보며, 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하고, 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 한편, 「건축법」 제79조제1항, 제80조제1항에 따르면, 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 함)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 허가권자는 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다고 규정한다. 3) 청구인은 이 사건 건물 옥상의 물탱크실은 필요성이 없어 그냥 방치하는 것보다 건물관리를 위해 비품등을 보관할 창고로 사용하고자 함이었는데, 피청구인은 물탱크실을 주택으로 용도변경 하였다고 하여 청구인에게 이 사건 처분을 하였는바, 이러한 사정을 무시한 피청구인의 이 사건 처분은 국민의 권익을 무시한 행정편의적인 처분이고, 이행강제금은 침익적 행정행위로 법치행정의 원리상 엄격한 법적 근거를 필요로 함에도 임의적으로 법을 적용한 피청구인의 처분은 청구인의 권익을 과도하게 침해한 위법·부당한 처분이라고 주장하나, 살피건대, 「건축법」 제14조 및 제19조에 따르면, 증축이나 용도변경 전 신고를 하도록 규정하고 있는바, 청구인이 옥상 물탱크실을 주택으로 용도변경을 하는 행위는 미리 신고를 하고 하여야 하는바, 신고 없이 한 청구인의 위 행위는 당연히 「건축법」 제79조제1항의 시정명령의 대상이 되는 것이고, 시정명령이 있음에도 그 기간 내에 시정을 하지 않는 경우는 같은 법 제80조제1항에 따라 이행강제금부과처분의 대상이 되는 것이다. 아울러, 위에서 본 바와 같이 청구인의 행위에 대하여 처분의 근거가 「건축법」에 명백히 규정하고 있다는 점에서 이행강제금은 법치행정의 원리상 엄격한 법적 근거를 필요로 함에도 임의적으로 법을 적용하였다는 주장은 이유가 없고, 따라서 피청구인의 처분은 청구인의 권익을 과도하게 침해한 위법·부당한 처분이라는 주장은 이유가 없다. 4) 따라서 피청구인의 이 사건 처분이 재량권 일탈·남용이 있는 위법한 처분이라 할 수 없고, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.