건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○○시 ○○로 2○○ 지상 건축물(이하 ‘이 사건 건물’이라고 한다)의 공동소유자들로, 피청구인은 이 사건 건물 5층의 베란다 부분에 불법 증축이 된 사실을 확인하고, 사전통지 및 시정명령, 이행강제금 계고 등 절차를 거쳐 2018. 11. 9. 청구인에게 이행강제금 4,629,780원을 부과하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 이 사건 건물 5층 베란다에 눈, 비가림막을 설치하여 창고 및 빨래건조장으로 쓰고 있다가 건축법 위반으로 적발되었고, 이에 피청구인 산하 ○○○시 ○○동장에게 가설건축물신고를 하였으나 홍선동장은 위 신청을 2018. 2. 27. 불허가 하여, 현재까지 홍선동장을 상대로 가설건축물축조신고불허가처분 취소 소송을 진행하고 있다. 청구인은 피청구인이 위반사항에 대한 시정명령을 할 때마다 동 사안이 소송 중에 있음을 들어 행정절차법 제3조 제2항 제2호에 해당하는 사안이니 소송이 종료될 때까지 보류하여 달라는 취지의 이의 신청을 하였고, 이 사건 처분에 대하여도 같은 이유를 들어 건축이행강제금 부과처분 취소를 구하는 소송을 제기하였다. 2) 그러나 이후 청구인은 지방행정심판위원회를 방문하여 청구인이 법리를 잘못 해석하였다고 판단하고, 이 사건 처분에 대한 소송은 취하하고, 창고 증축 부분은 인부가 동원 되는대로 철거할 예정이다. 3) 그동안 청구인은 수차례에 걸친 피청구인의 시정명령 및 계고의 의견 제출 절차에서, 계속 이 사안이 행정절차법 제3조 제2항 제2호에 해당되는 사안이라는 의견을 제출하였다. 그렇다면 피청구인은 청구인의 위와 같은 해석이 잘못된 것임을 청구인에게 설명해 주었어야 함에도 불구하고, 한 번도 위와 같은 설명을 해주지 않았다. 피청구인이 발송한 계고장에는 “문의사항이나 궁금한 사항은 의견제출 기관에 문의”하도록 안내되어 있는바, 피청구인은 청구인이 제출한 의견에 법리해석 등의 오류가 있으면 이를 지적하여 청구인이 올바르게 판단할 기회를 주어야 하는 것이다. 위 절차가 결여된 것은 피청구인이 전문가이자 감독청으로서 지켜야 할 신의성실의 의무에 반하는 것이므로, 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다. 4) 이 사건 처분을 취소할 수 없다면, 이행강제금을 대폭 감경하여 주기 바란다. 청구인은 이 사건 건물에서 요양원을 운영하고 있는바, 요양원은 노인장기요양법에 의한 사회복지시설로서 국가의 업무를 대행하고 있는 비영리시설이며, 국가로부터 수가를 받아 운영하며 지출에 대하여 공단이나 시청으로부터 엄격하게 회계감사를 받는다. 나랏돈을 받아 운영하다 보니 매달 운영이 빠듯할 수밖에 없고, 고지된 이행강제금을 납부하려면 외부에서 빚을 얻어다 충당하여야 한다. 빨래를 말리기 위하여 세탁원이 절실히 필요하다고 하여 아무 생각 없이 설치된 눈, 비가림막이고 관리자의 법률에 대한 무지 때문에 이렇게 큰 파장을 일으키게 되었다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 청구인에게, ○○○시 ○○동장을 상대로 소송중인 소송 건과 이 사건 위반 사실로 인한 계고 등 행정처분 사건은 별도의 건으로 중지할 수 없다는 취지로 현장 및 사무실에서 구두로 설명하였고, 의견제출서에 대한 답변 역시 회신하였다. 또한, 피청구인을 상대로 한 이행강제금부과처분 효력정지 가처분 신청은 법원에서 기각되었다. 2) 이 사건 이행강제금은 건축법 제80조 제1항 제1호, 지방세법 제4조, ○○○시 건축 조례 제48조에 따라 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 ○○○시 건축 조례 제48조에 따라 100분의 60에 해당하는 금액을 산출한 뒤, 여기에 증축 위반면적을 곱하여 산출하였다. 한편 이 사건 건물의 시가표준액은 다음과 같이 산출하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. "건축물의 용도"란 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가·면허·인가·등록·지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014.5.28.> ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013.3.23., 2016.1.19.> 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30., 2015.8.11.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다. <신설 2015.8.11.> ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015.8.11.> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. <개정 2015.8.11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014.5.28., 2015.8.11.> ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. <개정 2015.8.11.> ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 1. 축사 등 농업용·어업용 시설로서 500제곱미터(「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 외의 지역에서는 1천제곱미터) 이하인 경우는 5분의 1을 감경 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 ② 허가권자는 법률 제4381호 건축법개정법률의 시행일(1992년 6월 1일을 말한다) 이전에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 주거용 건축물에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제80조에 따른 이행강제금을 감경할 수 있다. 【건축법 시행령】 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다. <개정 2011. 12. 30.> ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. 1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우 2. 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우 3. 위반면적이 30제곱미터 이하인 경우(별표 1 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정하며, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물은 제외한다) 4. 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물의 구분소유자가 위반한 면적이 5제곱미터 이하인 경우(별표 1 제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정한다) 5. 법 제22조에 따른 사용승인 당시 존재하던 위반사항으로서 사용승인 이후 확인된 경우 6. 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제9조에 따라 같은 조 제1항 각 호에 따른 기간 내에 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 허가 또는 변경허가를 받거나 신고 또는 변경신고를 하려는 배출시설(처리시설을 포함한다)의 경우 7. 그 밖에 위반행위의 정도와 위반 동기 및 공중에 미치는 영향 등을 고려하여 감경이 필요한 경우로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조의2제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 비율"이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 1. 제1항제1호부터 제6호까지의 경우: 100분의 50 2. 제1항제7호의 경우: 건축조례로 정하는 비율 ③ 법 제80조의2제2항에 따른 이행강제금의 감경 비율은 다음 각 호와 같다. 1. 연면적 85제곱미터 이하 주거용 건축물의 경우: 100분의 80 2. 연면적 85제곱미터 초과 주거용 건축물의 경우: 100분의 60 나. 판 단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인들은 ○○○시에 소재한 이 사건 건물의 공동소유자들이다. 나) 피청구인은 이 사건 건물의 법정 조경 훼손, 불법 증축 등 위반사실을 확인하고, 사전통지를 거쳐 2018. 1. 25. 청구인들에 대하여 시정명령 및 이행강제금 부과 계고를 하였다. 다) 이후 피청구인은 2018. 4. 23. 시정촉구 통지를 하면서 이행강제금 부과 2차 계고를 하고, 이후에도 시정명령이 이행되지 아니하자 2018. 7. 5. 청구인들에 대하여 이행강제금 부과 계고를 하였다. 라) 한편 피청구인은 2018. 10. 24. 이 사건 건물에 현장 출장을 나가 확인한 결과, 법정 조경 훼손 부분은 시정되었으나 5층 베란다의 증축 부분은 시정되지 아니한 사실을 확인하였다. 마) 피청구인은 2018. 11. 9. 건축법 제80조에 따라 청구인에게 불법 증축 부분에 관한 이행강제금 4,629,780원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 「건축법」제79조 제1항, 제80조 제1항에 따르면, 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 제80조 제1호 및 제2호 규정에 따른 이행강제금을 부과한다. 3) 청구인은 이 사건 건물의 불법 증축 사실을 인정하면서도, 피청구인이 이 사건 이행강제금 처분의 사전 절차에서 청구인이 법령을 오해하고 있는 사실을 설명하여 주지 않은 점을 들어 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. 살피건대, 청구인들이 신고를 하지 아니하고 이 사건 건물의 5층 베란다 부분을 무단으로 증축한 사실, 피청구인의 수차례의 시정명령 및 계고에도 불구하고 위 부분이 시정되지 않은 사실이 인정되므로, 피청구인이 건축법 제80조에 따라 청구인에게 이행강제금을 부과한 것에 어떠한 위법이 있다고 보기는 어렵다. 청구인들은 피청구인이 처분의 사전 절차에서 청구인이 법리를 오해하고 있다는 사실을 제대로 설명해주지 않았다고 주장하나, 피청구인이 청구인의 법 위반 사실, 위반 법령을 구체적으로 지적하고 처분에 필요한 사전 절차를 통지한 이상 청구인들이 시정명령을 이행하기 위하여 필요한 사항들을 모두 설명해 주었다고 보아야 하고, 다른 법률적인 견해를 가진 청구인을 설득하는 것까지 피청구인의 책임이라고 보기는 어려우므로, 이 부분 청구인들의 주장은 받아들이지 아니한다. 또한 청구인들은 이 사건 건물의 불법 증축 부분과 관련하여 ○○○시 ○○동장을 상대로 하여 가설건축물축조신고불허가처분취소 소송을 제기하였고, 위 소송이 대법원에 계속 중이므로, 위 소송의 계속 중에 진행된 이 사건 처분절차가 무효라는 취지로 주장하나, 건축물 축조 신고와 이 사건 처분은 별개의 처분이고, 불법 증축 부분에 대하여 사후적으로 신고를 하여 위 신고가 수리된다고 하더라도 기존의 법 위반사실이 치유되는 것은 아니므로, 위 소송의 계속 사실이 이 사건 처분의 효력이나 적법성 여부에 어떠한 영향을 미친다고 볼 수 없다. 한편 청구인들은 청구인들이 이 사건 건물에서 운영하고 있는 요양원이 국비로 운영되는 비영리 시설인 점을 들어 이 사건 처분이 감경되어야 한다고 주장하나, 청구인이 주장하는 이행강제금의 감경사유는 건축법 및 같은 법 시행령에서 정한 감경사유의 어디에도 해당한다고 보기 어려우므로, 청구인들에 대한 이행강제금 처분을 감경하지 않은 것이 부당하게 과중한 처분이라고 보기도 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.