건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 소재 다가구주택건물(이하 ‘이 사건 건축물’라 한다)을 소유한 자로, 위탁자 정○○으로부터 신탁(부동산담보신탁계약)을 원인으로 이 사건 건축물의 소유권을 이전받았다. 피청구인은 2008. 9. 4. 현장점검 결과 이 사건 건축물에 구 「건축법」(2007. 10. 17. 법률 제8662호로 일부개정되어 2008. 1. 18. 시행된 것, 이하 ‘구 「건축법」’이라 한다) 제11조에 따른 건축허가 없이 5~6층 가구간 경계벽 증설의 대수선 사실과 같은 법 제19조에 따른 건축신고 없이 1~4층 근린생활시설이 주택으로 용도변경된 사실을 적발하여, 같은 날 당시 소유자였던 최○○에게 같은 법 제79조에 따라 위반사항 원상복구를 하라는 시정명령을 하였으나 최○○의 시정조치가 없자 같은 해 11. 13. 이행강제금 부과계고 절차를 거쳐 2009. 4. 1. 최○○에게 이행강제금을 부과한 바 있고, 2022. 6. 10. 현 소유자인 청구인에게 위반사항이 시정되지 않은 이 사건 건축물에 대하여 반복부과 대상 위반건축물임을 사전 안내한 후 같은 해 7. 19. 시정명령 및 같은 해 10. 18. 이행강제금 부과계고 절차를 걸쳐 같은 해 12. 14. 청구인에게 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금 39,029,400원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. 다만, 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만으로서 대수선에 해당되는 공사를 수반하지 아니하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 1. 축사 등 농업용ㆍ어업용 시설로서 500제곱미터(「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 외의 지역에서는 1천제곱미터) 이하인 경우는 5분의 1을 감경 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 ② 허가권자는 법률 제4381호 건축법개정법률의 시행일(1992년 6월 1일을 말한다) 이전에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 주거용 건축물에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제80조에 따른 이행강제금을 감경할 수 있다. 구【건축법】[시행 2008. 1. 18.] [법률 제8662호, 2007. 10. 17., 일부개정] 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 10. “대수선”이라 함은 건축물의 기둥ㆍ보ㆍ내력벽ㆍ주계단 등의 구조 또는 외부형태를 수선ㆍ변경 또는 증설하는 것으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다. 제69조(위반건축물등에 대한 조치등) ① 허가권자는 대지 또는 건축물이 이 법 또는 이 법의 규정에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우에는 이 법의 규정에 의한 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “建築主등”이라 한다)에 대하여 그 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한 기타 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항의 규정에 의하여 허가 또는 승인이 취소된 건축물 또는 제1항의 규정에 의한 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 당해 건축물을 사용하여 행할 다른 법령에 의한 영업 기타 행위의 허가를 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업 기타 행위를 허용한 주택과 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항의 규정에 의한 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없는 한 이에 응하여야 한다. ④ 허가권자는 제1항의 규정에 의한 시정명령을 하는 경우에는 건설교통부령이 정하는 표지를 당해 위반건축물 또는 그 대지안에 설치하여야 하며, 건설교통부령이 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 기재하여야 한다. ⑤ 누구든지 제4항의 표지설치를 거부 또는 방해하거나 이를 훼손하여서는 아니된다. 제69조의2(이행강제금) ① 허가권자는 제69조제1항의 규정에 의하여 시정명령을 받은 후 시정기간내에 당해 시정명령의 이행을 하지 아니한 건축주등에 대하여는 당해 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하는 경우에는 다음 각호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적 85제곱미터이하의 주거용 건축물인 경우와 제2호중 주거용 건축물로서 대통령령이 정하는 경우에는 다음 각호의 1에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위안에서 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제47조 및 제48조의 규정에 의한 건폐율 또는 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 의하여 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터당 시가표준액의 100분의 50에 상당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액이하 2. 건축물이 제1호외의 위반건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 의하여 당해 건축물에 적용되는 시가표준액에 상당하는 금액의 100분의 10의 범위안에서 그 위반내용에 따라 대통령령이 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과하기 전에 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과하는 경우에는 이행강제금의 금액, 이행강제금의 부과사유, 이행강제금의 납부기한 및 수납기관, 이의제기방법 및 이의제기기관등을 명시한 문서로써 행하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회이내의 범위 안에서 당해 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 제1항 각호외의 부분 단서에 해당하는 경우에는 총 부과회수 5회를 넘지 아니하는 범위안에서 당해 지방자치단체의 조례로 부과회수를 따로 정할 수 있다. ⑤ 허가권자는 제69조제1항의 규정에 의하여 시정명령을 받은 자가 시정명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 이를 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항의 규정에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 기한 이내에 납부하지 아니하는 때에는 지방세체납처분의 예에 따라 이를 징수한다. 【건축법 시행령】 제3조의2(대수선의 범위) ① 법 제2조제1항제9호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 증축ㆍ개축 또는 재축에 해당하지 아니하는 것을 말한다. 8. 다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다. 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지의 규정에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토교통부령으로 정한다. ■ 건축법 시행령 [별표 15] <개정 2020. 10. 8.> 이행강제금의 산정기준(제115조의2제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828271"></img> 제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① 법 제80조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다. 3. 허가를 하지 아니하고 건축한 경우: 100분의 100 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. 1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우 7. 그 밖에 위반행위의 정도와 위반 동기 및 공중에 미치는 영향 등을 고려하여 감경이 필요한 경우로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조의2제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 1. 제1항제1호부터 제6호까지 및 제6호의2의 경우: 100분의 50 2. 제1항제7호의 경우: 건축조례로 정하는 비율 ③ 법 제80조의2제2항에 따른 이행강제금의 감경 비율은 다음 각 호와 같다. 1. 연면적 85제곱미터 이하 주거용 건축물의 경우: 100분의 80 2. 연면적 85제곱미터 초과 주거용 건축물의 경우: 100분의 60 구【건축법 시행령】[시행 2008. 5. 26.] [대통령령 제20791호, 2008. 5. 26. 타법개정] 제3조의2(대수선의 범위) 법 제2조제1항제10호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 증축ㆍ개축 또는 재축에 해당하지 아니하는 것을 말한다. 8. 다가구주택 및 다세대주택의 가구 및 세대간 경계벽을 증설ㆍ해체하거나 수선ㆍ변경하는 것 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제69조의2제1항 단서에서 “대통령령이 정하는 경우”라 함은 다음 각 호의 경우를 말한다. 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지의 규정에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제69조의2제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토해양부령으로 정한다. ■ 건축법 시행령 [별표 15] <개정 2006. 5. 8.> 이행강제금의 산정기준(제115조의2제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828269"></img> 부 칙 <대통령령 제19466호, 2006. 5. 8.> 제1조(시행일) 이 영은 2006년 5월 9일부터 시행한다. 제2조(일반적 경과조치) 이 영 시행당시 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 건축기준 등의 적용(제10조의2 및 제17조제5항을 적용하는 경우를 제외한다)에 있어서는 종전의 규정에 따른다. 다만, 종전의 규정이 개정규정에 비하여 건축주ㆍ시공자 또는 공사감리자에게 불리한 경우에는 개정규정에 의한다. 1. 건축허가를 신청한 경우와 건축허가를 받거나 건축신고를 한 경우 2. 건축허가를 신청하기 위하여 제5조에 따라 건축위원회의 심의를 신청한 경우 3. 건축하고자 하는 대지에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조제6항에 따라 지구단위계획에 관한 도시관리계획의 결정고시(다른 법률에 따라 의제되는 경우를 포함한다)가 있는 경우. 다만, 지구단위계획에 포함된 건축기준에 한하여 종전의 규정을 적용할 수 있다. 제3조(건축조례에 위임된 사항에 관한 경과조치) 이 영에 따라 건축조례에 위임된 사항은 당해 건축조례가 제정 또는 개정될 때까지 종전의 규정에 따른다. 부 칙 <대통령령 제20647호, 2008. 2. 22.> 제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제107조제2항제3호의 개정규정은 2008년 6월 22일부터 시행한다. 제2조(용도변경에 관한 적용례) 제14조제5항제9호 및 별표 1의 개정규정은 이 영 시행 후 최초로 용도변경을 하는 분부터 적용한다. 제4조(건축조례에 위임된 사항에 관한 경과조치) 제5조제4항제3호의2 및 제15조제5항제12호의 개정규정에 따라 건축조례에 위임된 사항은 해당 건축조례가 제정 또는 개정될 때까지 종전의 규정에 따른다. 【○○시 건축 조례】 제42조(이행강제금의 부과) ① 법 제80조제5항의 규정에 따라 부과 횟수는 1회로 한다. ② 법 제80조제1항의 단서 규정에 따른 이행강제금 부과금액은 법 제80조제1항제1호 및 제2호의 기준금액의 2분의 1로 한다. ③ 법 제80조제2항에 따라 조례로 정하는 비율은 100분의 50으로 한다. ④ 영 제115조의2제1항제5호 중 별표15 제13호에 따라 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분에 위반한 건축물의 이행강제금의 부과 기준은 다음 각 호에 따른다. 1. 법 제20조제1항에 따른 가설건축물 허가를 받지 아니하고 건축된 경우 : 시가표준액의 3/100에 해당하는 금액 2. 법 제20조제2항에 따른 가설건축물 축조신고와 법 제83조에 따른 옹벽 등 인공구조물 축조신고를 하지 아니하고 건축된 경우 : 시가표준액의 2/100에 해당하는 금액 ⑥ 영 제115조의3제2항제5호에 따라 건축 조례로 정하는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 위법공사 진행에 대한 법 제79조제1항에 따른 시정명령에도 불구하고 30일 이상 시정하지 않고 위반한 경우 2. 위반사항을 시정(구「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」에 따라 양성화된 경우 포함)한 후 같은 건물에 시정된 사항과 같은 형태의 내용으로 위반사항이 재발된 경우 3. 법 제43조에 따라 설치된 공개공지를 다른 용도로 사용하는 경우 ⑦ 법 제80조의2제1항 단서 규정에서 “지방자치단체의 조례로 정하는 기간”이란 법 제79조제1항에 따라 최초의 시정명령을 받은 날부터 1년을 말한다. 다만, 영115조의4제1항제6호의 경우 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제9조에 따라 같은 조 제1항 각 호에 따른 기간으로 한다. ⑧ 영 제115조의4제1항제7호에서 “건축조례로 정하는 경우”란 재난 재해 등으로 긴급조치를 위하여 건축된 건축물을 말한다. ⑨ 영 제115조의4제2항제2호에서 “건축조례로 정하는 비율”이란 100분의 50을 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 압류촉탁 의뢰서, 압류해제촉탁 의뢰서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 소재 다가구주택인 이 사건 건축물을 소유한 자로, 부동산담보신탁계약(2020. 3. 5.)을 통해 위탁자 정○○으로부터 신탁을 원인으로 이 사건 건축물의 소유권을 이전받았다. 나) 피청구인은 불법건축행위가 있다는 민원이 접수되어 2008. 9. 4. 현장 점검 결과 이 사건 건축물에 구 「건축법」 제11조에 따른 허가 없이 5~6층 가구간 경계벽 증설의 대수선 사실과 같은 법 제19조에 따른 신고 없이 1~4층 근린생활시설이 주택으로 용도변경된 사실을 적발하여, 같은 날 당시 소유자였던 최○○에게 같은 법 제79조에 따라 위반사항 원상복구를 하라는 시정명령을 하였다. 다) 피청구인은 이 사건 건축물의 원상복구 등 시정조치가 없자 2008. 11. 13. 이행강제금 부과계고 절차를 거쳐 2009. 4. 1. 최○○에게 아래의 계산으로 이행강제금 27,377,000원을 부과하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828265"></img> 라) 피청구인은 최○○이 이행강제금을 체납하자 2010. 4. 15. ○○지방법원 ○○○등기소장에게 채권확보를 위한 부동산압류 등기를 촉탁하여 같은 해 4. 20. 이 사건 건축물에 압류 등기가 설정되었다. 마) 피청구인은 2012. 2. 13. 최○○의 이행강제금 납입을 확인하여 ○○지방법원 ○○○등기소장에게 압류해제 등기를 촉탁하여 같은 해 2. 20. 위 라)항의 압류 등기가 말소되었다. 바) 이후 피청구인은 이 사건 건축물의 원상복구 시정조치가 이루어지지 않음을 확인하고 2022. 6. 10. 현 소유자인 청구인에게 아래의 위반사항이 시정되지 않은 이 사건 건축물에 대하여 반복부과 대상 위반건축물이라며 시정명령 사전통지 절차를 거쳐 같은 해 7. 19. 청구인에게 시정명령을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828263"></img> 사) 피청구인은 2022. 10. 18. 자진시정 촉구 및 이행강제금 부과계고 절차를 걸쳐 같은 해 12. 14. 청구인에게 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금 39,029,400원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828267"></img> 아) 한편, 법제처에서는 무허가 대수선에 대한 이행강제금 산정기준을 정하는 「건축법 시행령」 [별표 15] 등과 관련한 유권해석(안건번호 16-0088, 2016. 6. 23.)으로, [별표 15] 제1호에서 무허가 대수선이 행해진 건축물에 대해 이행강제금의 부과 범위를 한정하는 별도의 문구 없이 “시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액”이라고만 규정하는 것은 위반행위가 존재하는 부분만이 아니라 건축물 전체에 대해서 그 시가표준액을 기준으로 이행강제금을 산정하라는 의미로 보는 것이 문언에 충실한 해석이라고 하면서, 일부 층이 근린생활시설이고 나머지 층이 다가구주택인 건축물의 건축주가 그 건축물의 다가구주택에 해당하는 부분의 일부에 대해서 허가를 받지 않고 대수선(경계벽 증설)을 하여 시정명령을 받았음에도 이를 이행하지 않은 경우, 건축주에 부과하는 이행강제금은 건축물 전체의 면적을 기준으로 산정하여야 한다고 표명하였다. 2) 처분의 적정 여부 청구인은 ① 부동산담보신탁계약에 따라 형식적으로 소유권을 이전받는 신탁회사(수탁자)에 불과하고 이 사건 건축물의 실질적인 의무자는 위탁자인 정○○이어서 「건축법」에서 정의하는 “건축주 등”에 해당하지 않아 이 사건 처분 대상이 아니고, ② 위반행위 시 구 「건축법」에 따르면 대수선은 선행처분인 시정명령 및 후행처분인 이행강제금 부과 대상이 아니며, ③ 대수선 산출비율을 적용하지 않는 등 이행강제금 산정에 오류가 있어 감경이 고려되어야 하고, ④ 무단 용도변경에 대한 이행강제금을 산정하면서 이 사건 건축물의 전체면적을 기준으로 대수선 이행강제금을 산정한 후 또 다시 용도변경을 한 부분만 위반면적으로 이행강제금을 산정하는 것은 이중제재에 해당하여 위법하고 부당하다는 취지로 주장한다. 「건축법」 제11조제1항에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하지만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제14조에 따르면, 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하며, 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 ① 허가 대상[제4항 각 호(1. 자동차 관련 시설군, 2. 산업 등의 시설군, 3. 전기통신시설군, 4. 문화 및 집회시설군, 5. 영업시설군, 6. 교육 및 복지시설군, 7. 근린생활시설군, 8. 주거업무시설군, 9. 그 밖의 시설군)의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우], ② 신고 대상[제4항 각 호(1. 자동차 관련 시설군, 2. 산업 등의 시설군, 3. 전기통신시설군, 4. 문화 및 집회시설군, 5. 영업시설군, 6. 교육 및 복지시설군, 7. 근린생활시설군, 8. 주거업무시설군, 9. 그 밖의 시설군)의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우]의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 구 「건축법」 제69조 및 제69조의2에 따르면, 허가권자는 대지 또는 건축물이 이 법 또는 이 법의 규정에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우에는 이 법의 규정에 의한 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에 대하여 그 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한 기타 필요한 조치를 명할 수 있고, 허가권자는 제69조제1항의 규정에 의하여 시정명령을 받은 후 시정기간내에 당해 시정명령의 이행을 하지 아니한 건축주등에 대하여 당해 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하는 경우에 ① 건축물이 제47조 및 제48조의 규정에 의한 건폐율 또는 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 의하여 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터당 시가표준액의 100분의 50에 상당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액이하 또는 ② 건축물이 제1호외의 위반건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 의하여 당해 건축물에 적용되는 시가표준액에 상당하는 금액의 100분의 10의 범위안에서 그 위반내용에 따라 대통령령이 정하는 금액으로 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적 85제곱미터이하의 주거용 건축물인 경우와 제2호중 주거용 건축물로서 대통령령이 정하는 경우에는 위 각호의 1에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 금액을 부과한다. 살피건대, 피청구인은 청구인에게 시정명령 처분 사전통지 및 의견제출 절차와 1차 및 2차 시정명령을 거쳐 이 사건 처분을 하기에 이르렀는데, 피청구인으로서는 「건축법」에 따른 건축허가 없이 구조벽으로 인해 일정 면적의 공간이 증가된 것으로 인식되어 시정을 요구하는 것이어서, 피청구인이 2022. 6. 10. 과거 처분에 대한 반복 부과 대상이라면서 시정명령 처분 사전통지를 거쳐 같은 해 7. 19. 청구인에게 시정명령을 하고 같은 해 10. 18. 시정명령 촉구 및 이행강제금 계고 후 같은 해 12. 16. 이행강제금을 부과하는 이 사건 처분에 이르기까지 상당한 시일을 자진하여 시정조치 할 수 있는 기간으로 부여하였다고 보이며, 청구인이 정○○과 신탁관계에 있다고 하더라도 피청구인으로서는 등기상 소유권자를 ‘건축주등’으로 보아 이 사건 처분을 한 것에 위법이 있다거나 부당함이 있다고 볼 수 없다. 또한, 구 「건축법」 제2조제1항제10호 및 같은 법 시행령(법률 제20791호로 2008. 5. 26. 개정ㆍ시행된 것) 제3조의2제8호에 따르면 “대수선”이라 함은 건축물의 기둥ㆍ보ㆍ내력벽ㆍ주계단 등의 구조 또는 외부형태를 수선ㆍ변경 또는 증설하는 것으로서 대통령령이 정하는 것을 말하는데, 여기서 “대통령령이 정하는 것”이라 함은 다가구주택 및 다세대주택의 가구 및 세대간 경계벽을 증설ㆍ해체하거나 수선ㆍ변경하는 것에 해당하는 것으로서 증축ㆍ개축 또는 재축에 해당하지 않는 것을 말하고, 같은 법 시행령 제115조의2제2항 [별표 15]에서 정하는 이행강제금의 산정기준상 대수선에 해당하는 금액을 구체적으로 정하지 않아 ‘15. 기타 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 처분에 위반한 건축물’ 기준의 요율 0.03이 대수선 요율로 적용된다. 청구인이 이 사건 건축물의 5~6층에 건축허가와 사용승인 받은 철근콘크리트구조 건축물의 경계벽을 추가하여 공간을 수선ㆍ변경한 것은 위반 당시의 구 「건축법 시행령」 제3조의2제8호에 따르더라도 대수선에 해당하는 것이어서, 그에 해당하는 153,000원으로 계산된 ㎡당 시가표준액과 대수선인 경우 건축물 전체 연면적으로 판단하는 법제처 해석례를 존중하여 이 사건 건축물의 건축물대장상 건축물 전체 연면적 885.95㎡를 곱한 후 과거 위반건축물 최초 발생 당시의 적용법령상 요율인 0.03을 적용하여 산출한 이행강제금 산정액에 오류가 있다고 보기 어렵다. 더욱이 용도변경과 대수선 관련 이행강제금 산정의 기준이 되는 ㎡당 시가표준액 계산에 문제가 없다고 볼 수 있는바, 산정오류에 관한 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.