건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 0000번지 소재 자동차관련시설(3층, 연면적 2,534.08㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 건축주이자 소유자이다. 청구인은 2021. 3. 26. 피청구인으로부터 이 사건 건축물에 대한 건축허가를 득하여 공사 완료 후 사용승인신청을 하였다가 이를 취하하고, 2022. 12. 7. 피청구인에게 허가사항변경 신청(이하 ‘이 사건 건축허가변경 신청’이라 한다) 후 피청구인의 허가를 받지 아니하고 허가사항을 변경하여 공사를 완료하고, 같은 해 12. 30. 건축허가변경에 관한 추인을 받을 목적으로 피청구인에게 이행강제금 부과를 요청하였다. 피청구인은 2023. 1. 3. 청구인에게 위반건축물 이행강제금 9,105,210원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하고, 같은 해 1. 4. 청구인으로부터 위 이행강제금을 납부받고, 같은 해 1. 9. 이 사건 건축허가변경신청에 대하여 허가하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건의 개요 청구인이 2022. 11. 23. 피청구인에게 건축 사용승인 민원을 신청하자, 피청구인은 같은 해 12. 6. 청구인에게 건축물의 실구획 변경을 이유로 민원취하 처분을 하였고, 청구인이 같은 해 12. 7. 피청구인에게 허가사항변경을 신청하자, 피청구인은 2023. 1. 3. 청구인에게 허가사항변경전 공사를 완료했다는 이유로 이행강제금 처분을 하였다. 2) 사건의 경위 피청구인은 2023. 1. 3. 청구인에게 이행강제금 부과 처분을 하였다. 3) 이 사건의 처분(또는 부작위)의 위법·부당성 피청구인이 2022. 12. 6. 처분한 실구획의 변경을 이유로 한 민원취하는 「건축법」상 명확한 내용이 없어 국토교통부 질의 회신 내용을 토대로 보면 실구획 변경은 허가사항 변경이 아니며 2023. 1. 3. 처분한 이행강제금 부과는 「건축법」 제80조(이행강제금)의 내용을 보면 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니했을 때 부과되는 내용으로 시정명령 및 시정기간의 고지 없이 이행강제금을 부과한 내용으로 이행강제금 부과의 처분은 부당하다. 4) 결론 위에서 살펴본 바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 2022. 11. 23. 사용승인 신청 당시 허가사항변경 절차가 누락되었음이 확인되어 그 위반 사실을 통보하고, 같은 해 12. 30. 청구인의 이행강제금 부과 건의에 따라, 이행강제금 부과요청서 등 관련된 자료 및 법령을 확인하여 2023. 1. 3. 「건축법」 제80조제1항에 의거하여 이행강제금 부과를 통보하였다. 2) 피청구인 답변 청구인은 2021. 6. 17. 자동차관련시설(주차장, 세차장)과 제1종근린생활시설(휴게음식점), 제2종근린생활시설(사무소)의 용도로 건축허가를 득하였으며, 당초 허가 받은 대로 시공하여 사용승인을 신청하여야 하나 이를 위반하여 사용승인을 접수한 사실이 확인되었다. 지하1층의 경우 당초 허가사항으로 폐수처리시설, 숙직실, 기계실로 계획하였으나, 실구획 변경을 수반하며 저수조, 폐수처리시설, 기계실 등으로 변경하였고, 지상층으로 직접 통하는 출입구가 삭제되는 등 그 변경 면적이 286.38㎡인 것으로 확인되었다. 지상1층의 경우 당초 허가받은 제1종근린생활시설(휴게음식점)을 삭제하고 제2종근린생활시설(사무소)와 자동차관련시설(세차장)으로 용도변경(127.47㎡)하는 등의 변경사항이 확인되었다. 지상2층의 경우 118.73㎡, 지상3층의 경우 32.61㎡에 해당하는 면적이 자동차관련시설(주차장)에서 방범실, 대기실과 공용부(복도, 화장실)로 변경되어 주차대수가 삭제되는 등의 변경사항이 확인되었다. 허가·신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 「건축법」 제16조에 따라 허가를 받거나 신고하여야 하며, 「건축법」 제16조제1항 후단에 따르면 「건축법 시행령」 제12조제2항에 근거하여 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ이전ㆍ대수선 또는 용도변경에 해당하지 아니하는 변경은 허가사항변경 대상이 아니라고 규정하고 있는 것으로 보아, 이는 허가사항 중 건축물의 용도를 변경하는 경우에는 허가 또는 신고해야 하는 것이다. 해당 건은 실구획 변경 시 실의 용도뿐만 아니라 당초 허가받은 건축물의 용도변경이 수반되었으며, 그 사실을 「건축법」 제16조를 위반한 것으로 판단하였다. 이 사건과 관련하여 사용승인 시 일괄로 신고할 수 있는 경우는 건축물의 동수나 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분의 바닥면적의 합계가 50㎡ 이하일 때 가능할 것이나, 상기 변경사항은 이 기준을 초과하는 것으로 판단하였다. 아울러, 청구인은 2022. 12. 30. 피청구인에게 허가사항변경 신청서와 동시에 이행강제금 부과 요청서를 작성 제출하였으며, 제출된 이행강제금 부과요청서 및 관련서류, 관련법령을 검토 후 2023. 1. 3. 이행강제금 부과 통보하였다. 「건축법」 제79조제1항에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 「건축법」 또는 「건축법」에 따른 명령이나 처분에 위반되면 건축법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나, 그 건축물의 건축주, 공사시공자, 현장관리인, 소유자, 관리자 또는 점유자(이하“건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체, 개축, 증축, 수선, 용도변경, 사용금지, 사용제한 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 위반건축물이 현행 건축법령에 의한 건축기준 및 기타 관계법령에는 적합하나 건축허가(신고) 절차만 이행하지 아니하고 위반한 경우라면 이행강제금 1회 부과 등 행정조치를 선행한 후 새로운 건축허가를 하는 방안을 검토할 수 있을 것으로 판단하였다. 3) 결론 2023. 1. 3. 피청구인에 의한 이행강제금 부과 처분은 건축허가(신고) 절차를 결한 위반사항에 해당하여 처분한 사항으로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. 【건축법】 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. ② 제1항 본문에 따른 허가나 신고사항 중 대통령령으로 정하는 사항의 변경은 제22조에 따른 사용승인을 신청할 때 허가권자에게 일괄하여 신고할 수 있다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. 【건축법 시행령】 제12조(허가ㆍ신고사항의 변경 등) ① 법 제16조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 다음 각 호의 구분에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터를 초과하는 부분에 대한 신축ㆍ증축ㆍ개축에 해당하는 변경인 경우에는 허가를 받고, 그 밖의 경우에는 신고할 것 2. 법 제14조제1항제2호 또는 제5호에 따라 신고로써 허가를 갈음하는 건축물에 대하여는 변경 후 건축물의 연면적을 각각 신고로써 허가를 갈음할 수 있는 규모에서 변경하는 경우에는 제1호에도 불구하고 신고할 것 3. 건축주ㆍ설계자ㆍ공사시공자 또는 공사감리자(이하 “건축관계자”라 한다)를 변경하는 경우에는 신고할 것 ② 법 제16조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경”이란 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ이전ㆍ대수선 또는 용도변경에 해당하지 아니하는 변경을 말한다. ③ 법 제16조제2항에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다. 1. 건축물의 동수나 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분의 바닥면적의 합계가 50제곱미터 이하인 경우로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 경우 가. 변경되는 부분의 높이가 1미터 이하이거나 전체 높이의 10분의 1 이하일 것 나. 허가를 받거나 신고를 하고 건축 중인 부분의 위치 변경범위가 1미터 이내일 것 다. 법 제14조제1항에 따라 신고를 하면 법 제11조에 따른 건축허가를 받은 것으로 보는 규모에서 건축허가를 받아야 하는 규모로의 변경이 아닐 것 2. 건축물의 동수나 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분이 연면적 합계의 10분의 1 이하인 경우(연면적이 5천 제곱미터 이상인 건축물은 각 층의 바닥면적이 50제곱미터 이하의 범위에서 변경되는 경우만 해당한다). 다만, 제4호 본문 및 제5호 본문에 따른 범위의 변경인 경우만 해당한다. 3. 대수선에 해당하는 경우 4. 건축물의 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분의 높이가 1미터 이하이거나 전체 높이의 10분의 1 이하인 경우. 다만, 변경되는 부분이 제1호 본문, 제2호 본문 및 제5호 본문에 따른 범위의 변경인 경우만 해당한다. 5. 허가를 받거나 신고를 하고 건축 중인 부분의 위치가 1미터 이내에서 변경되는 경우. 다만, 변경되는 부분이 제1호 본문, 제2호 본문 및 제4호 본문에 따른 범위의 변경인 경우만 해당한다. ④ 제1항에 따른 허가나 신고사항의 변경에 관하여는 제9조를 준용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물대장, 이행강제금 부과 요청서, 이행강제금 납부 영수증, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 0000번지 소재 자동차관련시설(3층, 연면적 2,534.08㎡)의 건축주이자 소유자이다. 나) 청구인은 2021. 3. 26. 피청구인으로부터 이 사건 건축물에 대한 건축허가를 득하여 공사를 완료 후 사용승인신청을 하였다가 이를 취하하였다. 다) 청구인은 2022. 12. 7. 피청구인에게 이 사건 건축허가변경 신청 후 피청구인의 허가를 받지 아니하고 허가사항을 변경하여 공사를 완료하고, 같은 해 12. 30. 피청구인에게 건축허가변경에 관한 추인을 받을 목적으로 이행강제금 부과를 요청하였다. 라) 피청구인은 2023. 1. 3. 청구인에게 이 사건 처분을 하고, 같은 해 1. 4. 청구인으로부터 위 이행강제금을 납부받고, 같은 해 1. 9. 이 사건 건축허가변경신청에 대하여 허가하였다. 마) 청구인은 2023. 1. 10. 이 사건 건축물에 대하여 사용승인을 신청하였고, 피청구인은 같은 해 1. 20. 이 사건 건축물에 대하여 사용승인을 하였다. 2) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구의 적법 여부를 살펴본다. 「행정심판법」 제2조제1호, 제3조, 제5조제1호, 제27조제1항 및 제4항에 의하면, “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있으며, 한편, 취소심판이란 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말하고, 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하며, 이 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. 인정사실 및 기록에 의하면, 피청구인은 2023. 1. 3. 청구인에게 이 사건 처분을 하였고, 청구인은 같은 해 1. 4. 위 이행강제금을 납부하고, 같은 해 4. 6. 이 사건 심판청구를 한 사실을 인정할 수 있다. 즉, 청구인은 2023. 1. 3. 이 사건 처분이 있음을 알았다고 할 것이고, 같은 해 1. 4. 이 사건 처분에 따른 이행강제금을 납부하였으므로, 아무리 늦어도 그 납부일에는 이 사건 처분이 있음을 알았다고 할 것이며, 이 사건 심판청구는 같은 해 4. 6. 제기된바, 이 사건 심판청구는 청구인이 처분이 있음을 안 날로부터 90일을 도과하여 제기된 것이 역수상 명백하다. 따라서 이 사건 심판청구는 취소심판의 청구기간을 도과하여 제기된 것으로서 행정심판 청구요건을 결하여 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.