건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○○ ○○○ 000-00 연와조슬라브 경량철골조 주택 및 근린생활시설 341.4㎡(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 2002. 7. 15.부터 현재까지 소유하고 있는 자이다. 피청구인은 2021. 2. 23. 이 사건 건축물에 대한 불법건축물 신고 민원을 접수하여 2021. 3. 4. 청구인이 「건축법」 제14조를 위반하여 이 사건 건축물 중 지상 1층 조립식패널조 창고 17.54㎡, 지상 3층 조립식패널조 주택 47.14㎡, 지상 3층 철파이프조 주택 5.8㎡을 무단으로 증축한 사실을 확인하고 2021. 3. 8. 사전통지, 같은 해 4. 15. 시정명령, 같은 해 6. 2. 시정명령 촉구, 같은 해 7. 20. 이행강제금 부과예고의 각 절차를 거쳐 2021. 8. 23. 이행강제금 987,660원의 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 피청구인이 적발한 불법증축된 이 사건 건축물은 청구인이 매수하기 전 소유자였던 매도인이 증축한 것이고 부동산 매매 계약 시 양성화될 것이라는 말을 듣고 매수하였다. 2) 피청구인은 청구인에게 이 사건 건축물이 위반 건축물이라고 하여 시정명령을 촉구하여 원상복구를 요구하였으나 현재 이 사건 건축물 3층은 임차인이 2019. 5. 20.부터 보증금 1천만 원에 월 차임 80만 원에 임대차계약을 체결하여 거주하고 있고, 1층 창고는 임차인이 영업하는 편의점에서 사용하고 있는 등 임대차계약 기간 중이므로 현실적으로 원상복구가 어려운 상황이다. 3) 청구인은 위 건물 임대 수익으로 82세의 몸이 불편한 노모와 두 자녀를 부양하고 있고, 현실적으로 임차인이 현재 점유 중이어서 원상복구가 어려워, 임대차 기간이 끝나는대로 원상복구를 할 것이므로 이러한 점들을 고려하여 이 사건 처분의 감경을 구한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 건축물 지상 1층에 조립식패널조 창고 17.54㎡, 지상 3층에 조립식패널조 주택 47.14㎡, 철파이프조 주택 5.8㎡를 「건축법」 제14조에 따른 건축신고를 하지 아니하고 불법으로 증축하여 임대 등 영리를 목적으로 사용하고 있다. 청구인의 청구원인을 보면, 청구인은 2002. 7. 이 사건 건축물 매입 시 매도자로부터 지상 1층 불법증축 사항에 대한 고지를 받고서도 해당 건물을 매입하였으며, 청구인이 제출한 의견서의 내용을 보면 지상 3층 불법증축은 청구인이 이 사건 건축물 매입 후에 직접 증축한 것이다. 2) 청구인은 이 사건 건물에 임차인이 거주하고 있어 원상복구가 어렵다고 주장하고 있으나, 최초 시정명령 후 이미 약 5개월의 시정기간이 있었으며, 그 기간 동안에도 임대소득을 얻고 있었다. 3) 위와 같이, 청구인도 이 사건 건축물 지상 1층, 지상 3층의 건축법 위반사항에 대하여는 이견 없이 인정하고 있는 것으로 보이며, 이행강제금을 감액해 줄 근거도 없으므로, 이 사건 처분은 적법하며, 청구인의 주장 역시 이유가 없어 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 1. 축사 등 농업용ㆍ어업용 시설로서 500제곱미터(「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 외의 지역에서는 1천제곱미터) 이하인 경우는 5분의 1을 감경 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 【건축법 시행령】 제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① 법 제80조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다. 1. 건폐율을 초과하여 건축한 경우: 100분의 80 2. 용적률을 초과하여 건축한 경우: 100분의 90 3. 허가를 받지 아니하고 건축한 경우: 100분의 100 4. 신고를 하지 아니하고 건축한 경우: 100분의 70 ② 법 제80조제2항에서 “영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 위반행위 후 소유권이 변경된 경우는 제외한다. 1. 임대 등 영리를 목적으로 법 제19조를 위반하여 용도변경을 한 경우(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정한다) 2. 임대 등 영리를 목적으로 허가나 신고 없이 신축 또는 증축한 경우(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정한다) 3. 임대 등 영리를 목적으로 허가나 신고 없이 다세대주택의 세대수 또는 다가구주택의 가구수를 증가시킨 경우(5세대 또는 5가구 이상 증가시킨 경우로 한정한다) 4. 동일인이 최근 3년 내에 2회 이상 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우 5. 제1호부터 제4호까지의 규정과 비슷한 경우로서 건축조례로 정하는 경우 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. 1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우 2. 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우 3. 위반면적이 30제곱미터 이하인 경우(별표 1 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정하며, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물은 제외한다) 4. 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물의 구분소유자가 위반한 면적이 5제곱미터 이하인 경우(별표 1 제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정한다) 5. 법 제22조에 따른 사용승인 당시 존재하던 위반사항으로서 사용승인 이후 확인된 경우 6. 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제9조에 따라 같은 조 제1항 각 호에 따른 기간(같은 조 제3항에 따른 환경부령으로 정하는 규모 미만의 시설의 경우 같은 항에 따른 환경부령으로 정하는 기한을 말한다) 내에 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 허가 또는 변경허가를 받거나 신고 또는 변경신고를 하려는 배출시설(처리시설을 포함한다)의 경우 6의2. 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제10조의2에 따라 같은 조 제1항에 따른 기한까지 환경부장관이 정하는 바에 따라 허가신청을 하였거나 신고한 배출시설(개 사육시설은 제외하되, 처리시설은 포함한다)의 경우 7. 그 밖에 위반행위의 정도와 위반 동기 및 공중에 미치는 영향 등을 고려하여 감경이 필요한 경우로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조의2제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 1. 제1항제1호부터 제6호까지 및 제6호의2의 경우: 100분의 50 2. 제1항제7호의 경우: 건축조례로 정하는 비율 【○○○ 건축 조례】 제38조(이행강제금의 탄력적 운영) 영 제115조의3제1항 단서에서 건축조례로 정하는 비율은 다음 각 호와 같다 1. 건폐율을 초과하여 건축한 경우 : 100분의 60 2. 용적률을 초과하여 건축한 경우 : 100분의 60 3. 허가를 받지 아니하고 건축한 경우 : 100분의 70 4. 신고를 하지 아니하고 건축한 경우 : 100분의 60 【주택임대차보호법】 제6조(계약의 갱신) ① 임대인이 임대차기간이 끝나기 6개월 전부터 2개월 전까지의 기간에 임차인에게 갱신거절(更新拒絶)의 통지를 하지 아니하거나 계약조건을 변경하지 아니하면 갱신하지 아니한다는 뜻의 통지를 하지 아니한 경우에는 그 기간이 끝난 때에 전 임대차와 동일한 조건으로 다시 임대차한 것으로 본다. 임차인이 임대차기간이 끝나기 2개월 전까지 통지하지 아니한 경우에도 또한 같다. 제6조의3(계약갱신 요구 등) ① 제6조에도 불구하고 임대인은 임차인이 제6조제1항 전단의 기간 이내에 계약갱신을 요구할 경우 정당한 사유 없이 거절하지 못한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항의 경우 임대차의 존속기간은 2년으로 본다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 임대차계약서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 건축물을 2002. 7. 15.부터 현재까지 소유하고 있다. 나) 피청구인은 2021. 2. 23. 이 사건 건축물에 대한 불법건축물 신고 민원을 접수하여 2021. 3. 4. 청구인이 「건축법」 제14조 제1항을 위반하여 이 사건 건축물 중 지상 1층 조립식패널조 창고 17.54㎡, 지상 3층 조립식패널조 주택 47.14㎡, 지상 3층 철파이프조 주택 5.8㎡을 신고 없이 무단으로 증축한 사실을 확인하고 2021. 3. 8. 시정명령 사전통지를 하였다. 청구인은 이에 대해 2021. 4. 2. 1층의 무단 증축 부분은 전 건축주가 매입 전에 한 것이며, 3층의 증축은 청구인이 한 것이고, 현재 이 사건 건축물 1, 3층에 각 임차인이 임대차기간 중에 있어 원상복구가 어렵다는 의견서를 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024657"></img> 다) 피청구인은 청구인에게 2021. 4. 15. 시정명령, 같은 해 6. 2. 시정명령 촉구, 같은 해 7. 20. 이행강제금 부과예고의 각 절차를 거쳐 다음과 같은 산출 방식으로 2021. 8. 23. 이행강제금 987,660원의 이 사건 처분을 하였다. 라) 청구인은 이 사건 건축물 중 3층 전체에 관하여 청구외 ○○○와 보증금 10,000,000원, 월 차임 800,000원, 임대기간 2019. 5. 30.부터 2021. 5. 30.까지로 정하여 체결한 임대차계약이 묵시적 갱신되었고, 1층 중 62.83㎡에 관해서는 청구외 ○○○○○과 ○○○○○ ○○○○○으로 보증금 30,000,000원, 월 차임 1,200,000원, 임대차기간 2020. 5. 8.부터 2022. 5. 7.까지, 30㎡에 관해서는 청구외 ○○○과 ○○○○○○○○○○○○○○로 보증금 20,000,000원, 월 차임 500,000원으로 임대차기간 2020. 1. 31.부터 2022. 1. 31.까지로 정하여 각 임대차계약을 체결하였다. 마) 위 라)항의 임차인들은 이 사건 건축물의 각 임대차 부분을 현재까지 점유하고 있다. 2) 청구인은 이 사건 처분의 이유인 불법 증축은 청구인이 매수하기 전 건축주가 증축한 것이어서 청구인에게 부과하는 것은 부당하며, 현재 이 사건 건축물에 임차인들이 있어 원상복구하기가 어렵다고 주장한다. 살피건대, 「건축법」제79조 제1항에 따르면 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으므로, 시정명령이나 이행강제금 등은 위반행위자뿐만 아니라 건축물의 소유자에게도 부과할 수 있는 것이다. 또한 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 등 참조). 그렇다면 피청구인이 이 사건 건축물의 소유자인 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 적법하므로 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 청구인은 이 사건 건축물의 1, 3층 각 임차인들 모두와 첫 시정명령 이전 시점에 계약을 체결하였으므로 「건축법」제80조의2 제1항 제2호 및 같은 법 시행령 제115조의4 제1항 제2호에 따라 감경할 여지가 있다. 그러나 3층 전체에 관한 청구외 ○○○와의 계약의 경우 당초 임대차계약 했을 당시의 임대차 기간 종료 시점이 첫 시정명령일자인 2021. 4. 15. 이후인 2021. 5. 30.이고, 현재는 계약이 묵시적 갱신된 상태이므로 피청구인의 행정처분 사전통지 시점인 2021. 3. 8.은 임대차기간이 끝나기 2개월 전이어서 임차인에게「주택임대차보호법」 제6조 제1항 소정의 갱신거절 통지를 했다면 임차인이 퇴거하여 시정이 가능했을 수도 있으므로 「건축법 시행령」 제115조의4 제1항 제2호에서 감경의 예외로 두는 갱신에 해당한다고 할 것이다. 그렇다면 이 사건 처분 중 1층에 대한 이행강제금은 임차인이 있어 현실적으로 원상복구가 어렵다는 점이 인정되어 1/2 감경하고, 나머지 이행강제금은 그대로 유지하는 것이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로 이 사건 처분을 감경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.