건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ◎◎시 ☆☆구 ○○○동 산●●●-1번지(임야, 4,915㎡)에 대하여 ♣♣국유림관리소와 국유림☆☆계약(2016. 12. 1. ~ 2021. 11. 30.)을 체결하고, 위 토지상 관리사와 축사(이하‘이 사건 가설건축물’이라 한다)에서 꿩 사육을 하는 자이다. 피청구인은 이 사건 가설건축물이 1999. 4. 30. 존치기간 만료 후 연장신고가 없어 「건축법」 제11조를 위반하였다는 사유로 2016년부터 2019년까지 매년 1회 위반용도를 농어가주택과 축사로 하고 부과요율을 0.03으로 하여 이행강제금을 부과하였으나, 2019년 피청구인의 내부감사결과 부과요율이 부적정함을 지적받아 2019. 12. 26. 위반용도를 관리사와 축사로 변경하고 부과요율을 0.35로 변경하여 이행강제금 1,054,000원 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인 등 8명은 1996년 12월경 국유지(♣♣청 소유)인 ◎◎시 ☆☆구 ○○○동 산253번지 소재 임야를 공동으로 임대계약 하였다. 관리사 128㎡, 축사 189㎡를 건축하였으나 건축과정에서 문제가 발생하여 준공검사를 받지 못한 무허가 건물이 되었고, 꿩을 사육하며 매년 임대료를 납부하고 있다. 피청구인이 2018년 이행강제금 76,460원을 부과하여 2018. 5. 25.경 납부하였고, 2017년에는 96,050원을 부과하였으나, 2019. 12. 26. 15배가 넘는 1,054,000원을 부과하였다. 2) 처분의 위법·부당성 피청구인은 이행강제금 변경 부과 계고 시 변경사유를 정확하게 고지하지 않고 막연히 부과하였고, 법적 근거와 기준도 없이 감액하였다가 증액하여 고지하는 등 신뢰할 수 없다. 이 사건 가설건축물은 25년 이상 되어 건축물이 노후되었고 공시지가가 인하되어 이행강제금도 그만큼 감액되어야 하나, 삭감은커녕 10배를 초과하여 부과하였다. 또한 1,054,000원은 청구인에게 너무나 가혹한 처분이며 지나치게 무거워 재량권을 일탈하거나 권한을 남용한 것으로 마땅히 취소되어야 할 것이다. 3) 결론 청구인 등 8명은 ◎◎시가 개발되기 전인 1996년 12월경 ♣♣청 소유 임야를 임대 계약하여 건축허가까지 받아 관리사 건물, 축사 등을 건축하였으나 준공검사를 받지 않아 건축허가가 취소되고 무허가 건축물로 남게 되었다. 이행강제금을 근거도 없이 담당자가 마음대로 올렸다가 내렸다가 부과하는 것은 믿을 수 없고, 청구인은 어떤 이유로든 이를 인정하거나 납득할 수 없다. 법적 근거에 의하여 일관된 이행강제금을 부과할 것을 청구한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 건축물 현황 가) 대지현황: 소유자(♣♣청), 사용자(전◇◇), 신고현황(1997. 5. 2. ~ 1999. 4. 30.) 나) 「건축법」 제20조(가설건축물) 위반 현황 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024867"></img> 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 이 사건 가설건축물은 「건축법」 제20조(가설건축물 축조)에 따라 가설건축물 축조 신고를 득하였으나 1999. 4. 30. 연장 신고 없이 존치기간이 만료됨에 따라 불법건축물로 등재된 미신고 가설건축물로 「건축법」 위반사항에 해당된다. 나) 2015년 정기분 ~ 2017년 정기분 이행강제금 부과 시 감소된 건물시가표준액을 적용하여 감액 부과하였으며, 2019. 6. 12. 2018년 정기분 이행강제금을 부과 계고 하였으나, 2019년 ☆☆해양본부 종합감사 결과에 따라 2019. 8. 29. 요율을 변경하여 부과 계고하였다. 2019. 10. 14.에는 주택 위반면적 128㎡의 위반 사항을 허가사항 위반에서 신고사항 위반으로 요율을 변경 적용하여 감액하였으며, 2019. 11. 19.에는 위반건축물의 용도를 주택에서 관리사와 축사로 변경 적용하여 감액한 사안으로 변경 부과 계고 시 사유 및 금액 등을 고지하였으므로 변경사유를 명확하게 고지하지 않았다는 청구인의 주장은 이유 없다. 다) 피청구인 소속 ☆☆해양본부에 대한 피청구인 소속 감사관의 2019년 행정종합감사 결과‘불법건축물 이행강제금 부과 부적정’에 대하여 지적되었고, 대법원 판례에 따라 신고하지 않고 가설건축물을 축조한 경우에도 「지방세법」에 의거 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액의 이행강제금을 부과하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 3) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 이유가 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【구 건축법】(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 개정되기 이전의 것) 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2.“건축물”이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. ③ 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. 다만, 이 법 또는 다른 법령에 따라 심의, 동의, 협의, 확인 등이 필요한 경우에는 20일 이내에 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> ④ 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 신고가 제3항 단서에 해당하는 경우에는 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고인에게 그 내용을 통지하여야 한다. 제20조(가설건축물) ① 도시·군계획시설 및 도시·군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. ② 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 해당 가설건축물의 건축이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니면 제1항에 따른 허가를 하여야 한다. <신설 2014. 1. 14.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제64조에 위배되는 경우 2. 4층 이상인 경우 3. 구조, 존치기간, 설치목적 및 다른 시설 설치 필요성 등에 관하여 대통령령으로 정하는 기준의 범위에서 조례로 정하는 바에 따르지 아니한 경우 4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한규정을 위반하는 경우 ③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다. <개정 2014. 1. 14.> ④ 제3항에 따른 신고에 관하여는 제14조제3항 및 제4항을 준용한다. <신설 2017. 4. 18.> ⑤ 제1항과 제3항에 따른 가설건축물을 건축하거나 축조할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제25조, 제38조부터 제42조까지, 제44조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제64조까지, 제67조, 제68조와 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 중 일부 규정을 적용하지 아니한다. <개정 2014. 1. 14., 2017. 4. 18.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하“건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. <개정 2014. 5. 28., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6., 2015. 8. 11.> 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 1. 축사 등 농업용·어업용 시설로서 500제곱미터(「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 외의 지역에서는 1천제곱미터) 이하인 경우는 5분의 1을 감경 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 【구 건축법 시행령】(2020. 1. 7. 대통령령 제30337호로 개정되기 이전의 것) 제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① 법 제80조제1항제1호에서“대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다. 3. 허가를 받지 아니하고 건축한 경우: 100분의 100 4. 신고를 하지 아니하고 건축한 경우: 100분의 70 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서“대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. <개정 2018. 9. 4.> 1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우 2. 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우 3. 위반면적이 30제곱미터 이하인 경우(별표 1 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정하며, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물은 제외한다) 4. 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물의 구분소유자가 위반한 면적이 5제곱미터 이하인 경우(별표 1 제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정한다) 5. 법 제22조에 따른 사용승인 당시 존재하던 위반사항으로서 사용승인 이후 확인된 경우 6. 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제9조에 따라 같은 조 제1항 각 호에 따른 기간(같은 조 제3항에 따른 환경부령으로 정하는 규모 미만의 시설의 경우 같은 항에 따른 환경부령으로 정하는 기한을 말한다) 내에 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 허가 또는 변경허가를 받거나 신고 또는 변경신고를 하려는 배출시설(처리시설을 포함한다)의 경우 6의2. 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제10조의2에 따라 같은 조 제1항에 따른 기한까지 환경부장관이 정하는 바에 따라 허가신청을 하였거나 신고한 배출시설(개 사육시설은 제외하되, 처리시설은 포함한다)의 경우 7. 그 밖에 위반행위의 정도와 위반 동기 및 공중에 미치는 영향 등을 고려하여 감경이 필요한 경우로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조의2제1항제2호에서“대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. <개정 2018. 9. 4.> 1. 제1항제1호부터 제6호까지 및 제6호의2의 경우: 100분의 50 2. 제1항제7호의 경우: 건축조례로 정하는 비율 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 가설건축물 축조 신고 수리서, ◎◎시 ☆☆구 ○○○동 산●●●-1번지 등기사항전부증명서, 이행강제금 부과 알림 공문, 2019년 ☆☆해양본부 종합감사 결과 통보서, 위반건축물 원상복구 이행강제금 변경 부과 계고 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024869"></img> 가) 피청구인은 1997. 5. 2. 다음과 같이 ◎◎시 ☆☆구 ○○○동 산●●●번지상 가설건축물 축조 신고를 수리한 바 있으며, 산●●●-1번지(임야, 4,915㎡)는 2013. 8. 12. 산●●●번지에서 분할되었다. 나) 피청구인은 2016년부터 2019년까지 매년 1회 청구인이 「건축법」 제11조를 위반하였다는 사유로 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024871"></img> 다음과 같이 이행강제금을 부과하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024873"></img> 다) 피청구인 소속 감사관은 2019. 8. 16. 2019년 피청구인 소속 ☆☆해양본부 종합감사 결과‘불법건축물 이행강제금 부과 부적정’에 대하여 다음과 같이‘주의’통보하였다. 라) 피청구인은 2019. 8. 29. 청구인에게 다음과 같이 위반건축물 원상복구, 이행강제금 변경 부과 계고 및 처분사전통지 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024877"></img> 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024875"></img> 마) 피청구인은 2019. 10. 14.‘1999. 4. 30. 가설건축물 존치기간 만료 건으로 「건축법」 제20조의 가설건축물 축조 미신고하여 부과요율 조정 및 「건축법」 제80조의2(이행강제금 부과의 특례)에 따른 감경 반영’한다는 사유로 청구인에게 다음과 같이 위반건축물 원상복구, 이행강제금 변경 부과 계고 및 처분사전통지 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024865"></img> 바) 피청구인은 2019. 11. 19. 청구인에게 다음과 같이 위반건축물 용도지수를 변경 적용하여 위반건축물 원상복구(2019. 12. 6.까지), 이행강제금 변경 부과 계고 및 처분사전통지 하였다. 사) 피청구인은 2019. 12. 26. 청구인이 「건축법」 제20조를 위반하였다는 사유로 이행강제금 1,054,000원 부과처분 하였다. 2) 구 「건축법」(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 개정되기 이전의 것, 이하‘구 건축법’이라 한다) 제11조제1항에 따라 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장(이하‘시장 등’이라 한다)의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제20조제1항에 따르면 도시·군계획시설 및 도시·군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하며, 같은 조 제3항과 구 「건축법 시행령」(2020. 1. 7. 대통령령 제30337호로 개정되기 이전의 것, 이하‘구 건축법 시행령’이라 한다) 제15조제5항을 종합하면 컨테이너 또는 이와 비슷한 것으로 된 가설건축물로서 임시사무실·임시창고 또는 임시숙소로 사용되는 것, 연면적이 100제곱미터 이상인 간이축사용, 가축분뇨처리용, 가축운동용, 가축의 비가림용 비닐하우스 또는 천막구조 건축물, 농업·어업용 고정식 온실 및 간이작업장, 가축양육실 등을 축조하려는 자는 시장 등에게 신고한 후 착공하여야 한다. 구 건축법 제79조제1항에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하‘건축주등’이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 같은 법 제80조제1항과 구 건축법 시행령 제115조의3제1항제3호와 제4호에 의하면 허가권자는 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 허가를 받지 아니하고 건축한 경우 100분의 100, 신고를 하지 아니하고 건축한 경우 100분의 70을 곱한 금액을, 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액을 이행강제금으로 부과한다. 구 건축법 제80조제3항 내지 제5항에 의하면 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 하고, 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 하며, 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 한편, 같은 법 제80조의2제1항제1호에 의하면 허가권자는 축사 등 농업용·어업용 시설로서 500제곱미터 이하인 경우 이행강제금을 5분의 1 감경하여 부과할 수 있다. 3) 청구인은 피청구인이 이행강제금 금액 변경사유를 정확하게 고지하지 않고 막연히 부과하였으며, 법적 근거와 기준도 없이 감액하였다가 증액하여 고지함으로써 신뢰보호 원칙을 위반하였고, 건축물이 25년 이상 노후되어 공시지가가 인하된 점에 비추어 감액되어야 함에도 전혀 감액하지 않아 재량권을 일탈·남용하였으므로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 주장한다. 가) 이 사건 처분이 변경사유를 정확하게 고지하지 않고 막연히 부과한 것인지 피청구인은 2019. 12. 26. 이 사건 처분을 하면서 「건축법」 위반사항을 원상복구토록 시정통보 하였으나 원상복구가 이루어지지 않아 같은 법 제80조 규정에 의거하여 이행강제금을 부과함을 통보하였으며, 2019. 8. 29. 위반건축물 원상복구 및 이행강제금 변경부과계고를 함에 있어서 신고하지 않고 가설건축물을 축조한 경우에도 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 35에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액의 이행강제금을 부과한다는 대법원 판례를 적시하여 이행강제금의 산출내역이 변경되었음을 표시하였고, 2019. 10. 14. 위반건축물 원상복구 및 이행강제금 변경부과계고를 함에 있어서도 1999. 4. 30. 가설건축물 존치기간 만료 건으로 「건축법」 제20조(가설건축물)의 가설건축물축조 미신고 건으로 부과요율 조정 및 「건축법」 제80조의2(이행강제금부과에 대한 특례)에 따른 감경 반영을 이유로 이행강제금 산출내역 변경이 있음을 통지하였으며, 2019. 11. 19. 위반건축물 원상복구 및 이행강제금 변경부과계고를 함에 있어서도 위반건축물 용도지수 변경적용에 따른 내역 변경을 명기하여 이행강제금 산출내역이 변경되었음을 통지하였으며, 이행강제금의 산정과 관련하여서도 변경 전과 변경 후로 나누어 위반내역, 위반면적 및 이행강제금의 산출내역으로 공시지가, 건물시가표준액, 시가표준액 산출비율, 부과요율, 감액요율, 부과금액으로 구분하여 고지한 점, 아울러 피청구인은 이 사건 처분의 근거가 「건축법」 제80조 규정에 의한 것임을 명시한 점, 이 사건 처분을 포함하여 2019. 8. 29., 2019. 10. 14., 2019. 11. 19.에도 모두 처분상대방으로 하여금 의견을 제출할 수 있도록 의견제출기간을 부여한 점, 이 사건 처분의 직전인 2019. 11. 19. 위반건축물 원상복구 및 이행강제금 변경부과계고상 산출된 이행강제금과 이 사건 이행강제금의 산정근거 및 액수가 동일한 점 등에 비추어 이 사건 처분이 변경사유를 고지하지 않고 이루어졌다고 보기 어렵다. 나) 법적 근거와 기준도 없이 감액하였다가 증액하여 고지함으로써 신뢰보호의 원칙에 위반되는지 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두19070 판결, 대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조). 한편, 행정청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단함에 있어서는, 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고, 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 하고(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 등 참조), 그 개인의 귀책사유라 함은 행정청의 견해표명의 하자가 상대방 등 관계자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위 등 부정행위에 기인한 것이거나 그러한 부정행위가 없더라도 하자가 있음을 알았거나 중대한 과실로 알지 못한 경우 등을 의미한다고 해석함이 상당하고, 귀책사유의 유무는 상대방과 그로부터 신청행위를 위임받은 수임인 등 관계자 모두를 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2000. 11. 8. 선고 2001두1512 판결 등 참조). 피청구인은 2016년부터 이 사건 처분을 하기 이전인 2019. 6. 12.까지 이행강제금을 부과함에 있어서 위반건축물의 용도를‘주택과 축사’로, 부과요율을‘0.03’으로 산출하였다가, 이 사건 처분을 함에 있어서 위반건축물의 용도를‘관리사와 축사’로, 부과요율을‘0.35’로 변경하였으나, 이와 같이 위반건축물의 용도와 부과요율을 변경한 것은 2016년부터 2019. 6. 12.까지 이행강제금의 산정이 관련 규정에 어긋나게 산정되어 왔기에 이를 시정하는 것이며, 이행강제금은 원상회복명령에 응하지 않은 경우에 부과되는 것으로 피청구인은 2016년부터 현재까지 매해 원상복구명령을 하여 왔고, 원상복구명령에 응하지 않아 각 이행강제금을 부과하여 왔으며, 이 사건 처분과 2016년부터 2019. 6. 12.까지의 이행강제금의 부과는 각 독립된 처분으로 이 사건 처분 이전에 어떤 처분이 있었다고 하여 그것이 이 사건 처분에 대한 신뢰를 형성하였다고 보기는 어렵다고 할 것이어서, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 다) 건축물이 25년 이상 노후되어 공시지가가 인하된 점에 비추어 감액되어야 함에도 전혀 감액하지 않고 행해진 처분으로 재량권을 일탈·남용한 것인지 일반적으로 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 하고(대법원 1991. 10. 11 선고 91누1097 판결 참조), 침익적 행정처분은 제재적 행정처분과 유사하므로 동일한 기준으로 재량권의 일탈남용 여부를 판단하면 된다고 할 것이다. 살피건대, 2016년부터 이 사건 처분까지 5년째 원상복구 명령과 이행강제금 부과처분이 반복하여 이루어진 점, 국유림 대부기간이 종료되고 가설건축물을 철거하여 원래의 지목인 임야로의 원상회복을 통해 달성하고자 하는 공익적 목적은 크다고 할 것이나 대부기간이 종료되면 해당 가설건축물을 철거하여야 한다는 점을 예상할 수 있었던 사정에 비추어 원상복구명령 및 이행강제금 부과로 인해 입게 되는 청구인의 불이익은 공익보다 크지 않다고 판단된다. 나아가 이 사건 처분을 함에 있어서 축사에 대한 원상복구 미이행에 따른 이행강제금 부분은 구 건축법 제80조의2제1항제1호에 따라 5분의 1을 감경하였으므로, 이 사건 처분에 있어서 피청구인이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.