건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 0000-6외 6필지 ○○아파트상가 제25동(4층 건물) 제005호 및 제001호의 소유자로서 피청구인으로부터 허가를 받고 위 각 호실을 판매시설에서 조산원(산후조리원, 상호 : ○○○○산후조리원)으로 용도변경을 한 자이다. 피청구인은 2013. 9. 11. 청구인에게 005호, 001호, 옥상 각 면적 5.48㎡에 대한 불법대수선(파손)을 사유로 「주택법」 및 「건축법」 위반건축물 원상복구 시정명령 후, 청구인의 시정조치가 이루어지지 아니하자, 2014. 2. 21. 1차 이행강제금 267,000원 부과처분, 2015. 12. 29. 2차 이행강제금 300,000원 부과처분을 하고, 2022. 2. 7. 이행강제금 부과 처분사전통지 등 이행강제금 부과계고 절차를 걸쳐 같은 해 12. 12. 청구인에게 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금 74,954,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 기초사실 가) 청구인의 지위 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 0000-6외 6필지 ○○아파트상가 제25동(이하 ‘이 사건 상가건물’이라 한다) 중 제3층 제005호 및 제4층 제001호의 각 소유자이다. 나) 청구인의 이 사건 건축물 용도변경 청구인은 당초 수영장으로 사용하고 있던 이 사건 상가건물 중 제005호 및 제001호(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)를 산후조리원으로 활용하기 위하여, 2012년 9월경 피청구인에게 이 사건 건축물의 용도를 ‘판매시설(수영장)’에서 ‘제1종근린생활시설(조산원)’로 변경하는 신고를 하였고, 피청구인은 2012. 9. 10. 위 신고를 수리하였다. 청구인은 이 사건 건축물의 용도변경 과정에서 제005호 바닥 5.48㎡ 부분과 제001호 천장 5.48㎡ 부분에 구멍을 뚫고(이하 ‘이 사건 수선행위’라 한다) 엘리베이터를 설치하였다. 산후조리원에서 조리를 하는 산모들과 신생아들은 계단을 이용하여 이동할 수 없기 때문에 엘리베이터는 산후조리원의 운영을 위한 필수시설이다. 이후 피청구인은 공사가 진행 중인 2012. 11. 14. 청구인에게 공사 중 위법사항에 대한 시정명령 및 공사중지 명령을 발송하였다. 청구인이 4층 지붕 중 5㎡ 부분을 무단으로 대수선(파손)을 하였다는 것이 당시 피청구인이 지적한 위반내용이었다. 이에 청구인은 2012. 11. 22. 및 같은 해 12. 2.에 두 차례에 걸쳐 피청구인에게 위법사항을 원상복구하였다는 내용의 서면을 제출한 이후, 다시 공사를 재개하여 2012. 12. 26. 이 사건 건축물의 용도변경을 완료하였다. 다) 피청구인의 2014년부터 2016년까지의 기간 동안의 이행강제금 부과 청구인의 2012. 11. 22. 및 같은 해 12. 2.의 두 차례에 걸친 위법사항 원상복구 확인서 제출에도 불구하고, 피청구인은 위법사항에 대하여 원상복구가 이루어지지 않았다고 판단하여, 2014. 2. 21.부터 2016. 12. 21.까지의 기간 동안 세 차례에 걸쳐 이행강제금을 부과하였다. 당시 부과된 각 이행강제금의 구체적인 액수는 아래와 같다. [표 1] 2014년 ~ 2016년 사이에 청구인에게 부과된 이행강제금 액수 2) 이 사건 처분의 경위 및 쟁점 가) 이 사건 처분의 경위 위 제3회차 이행강제금이 부과된 이후 피청구인은 청구인에게 이행강제금을 부과하지 않았다. 그런데 피청구인은 2022. 2. 7. 청구인에게 이 사건 상가건물 중 제005호 바닥 5.48㎡ 부분, 제001호 바닥 5.48㎡ 부분, 그리고 옥상층(제001호 천장) 5.48㎡ 부분을 대수선하여 「건축법」을 위반하였다는 이유로 이행강제금 178,167,000원을 부과할 것이라는 처분사전통지를 하였다.[[[FOOTNOTE]]]7[[[FOOTNOTE]]]피청구인은 이후 2022. 3. 29. 청구인에게 시가표준액이 변경되었음을 이유로 하여 이행강제금의 금액을 249,848,000원으로 정정하여 다시 처분사전통지를 하였다. 청구인은 종전에 대략 30만 원 수준이었던 이행강제금이 갑자기 2억 5천만 원 가량으로 늘어났다는 사실이 도무지 납득이 가지 않았다. 이에 청구인은 피청구인의 담당자를 찾아가 이행강제금 산정이 어떻게 이루어지는 것인지 질의하고, 의견제출서도 제출하는 등의 노력을 기울였다. 그 과정에서 담당자가 청구인이 주장한 사항 중 일부를 받아들였고, 피청구인은 2022. 7. 1. 청구인에게, 이행강제금의 금액을 74,954,000원으로 정정(정정사유: “시가표준액의 100분의 3 규정 적용”)하여 재차 처분사전통지를 하고, 피청구인은 2022. 12. 12. 청구인에게, 「건축법」 제11조(불법 대수선)을 위반하였다는 이유를 들어 이행강제금 74,954,000원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 나) 이 사건의 쟁점 피청구인은 이 사건 이행강제금 산정 과정에서, ① 면적을 잘못 적용하였고(쟁점 1), ② 대수선 건축물에 적용되어야 하는 산출비율도 적용하지 아니하였으므로(쟁점 2), 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다. 이하에서는 「건축법」에 따른 이행강제금 및 그 전제가 되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액 산정 방식에 대하여 설명하고, 이어서 피청구인의 이 사건 이행강제금 산정이 위법한 구체적인 이유에 대하여 설명한 후, 마지막으로 적법한 방식으로 산정된 이행강제금의 액수가 얼마인지에 대하여 설명하겠다. 3) 이행강제금 및 시가표준액 산정 방식 가) 「건축법」에 따른 이행강제금 산정방식 「건축법」 위반 건축물에 대하여 부과되는 이행강제금의 산정 방식에 대하여는 「건축법」 제80조제1항이 정하고 있다. 「건축법」 제80조제1항제2호의 위임에 따라, 「건축법 시행령」 제115조의2제2항은 “법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다.”고 규정하고 있고, [별표 15]에서는 위반행위의 유형에 따라 시가표준액에 일정 비율(부과율)을 곱한 금액을 이행강제금 금액으로 정하고 있다. 결국 「건축법」 제80조제1항제2호에서의 ‘대통령령’은 시행령 제115조의2 제2항 관련 [별표 15]를 의미하는바, 위 규정에 따른 이행강제금 산정 방식을 산식으로 나타내면 다음과 같다. 이 사건에서 [별표 15]에 따른 부과율이 3%라는 점에 관하여는 청구인과 피청구인 사이에 다툼이 없는바, 결국 ‘지방세법에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액’이 얼마인지가 쟁점이다. 나) 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액 시가표준액의 산정 방식에 대하여는 다음과 같이 「지방세법」 제4조 및 같은 법 시행령 제4조에서 정하고 있다. 「지방세법 시행령」 제4조 제1항의 위임에 따라 행정안전부장관이 정하는 기준이 ‘2022년 지방세 시가표준액 조사·산정 업무요령’(이하 ‘이 사건 업무요령’이라 한다)이다.[[[FOOTNOTE]]]6[[[FOOTNOTE]]]그리고 이 사건 업무요령에 따르면 건축물의 시가표준액 산정방식은 다음과 같다. 먼저 이 사건 건축물의 시가표준액을 산정함에 피청구인은 이 사건 상가건물의 연면적 4,143.42㎡을 적용하였으나, 이 사건 상가건물은 다수인이 구분소유하고 있는 집합건물이므로, 이 사건 상가건물의 연면적이 아닌 이 사건 건축물의 세대 면적이 적용되어야 한다(쟁점 1). 나아가 이 사건 업무요령에 따르면, 증축 건축물, 개축 건축물, 대수선 건축물의 시가표준액을 산정함에 있어서는 [표1] 또는 [표2]의 비율을 곱하여 산정한 금액을 ㎡당 시가표준액으로 정하도록 하고 있다(이 사건 업무요령 제46면~제48면). 그럼에도 피청구인은 이 사건 건축물의 시가표준액을 산정함에 있어서 이 사건 업무요령 [표2]의 비율(이하 ‘이 사건 대수선 산출비율’이라고 한다)를 적용하지 아니하였다(쟁점 2). 아래에서는 이에 관하여 구체적으로 살펴보도록 하겠다. 4) 쟁점 1: 피청구인은 개별 세대 면적이 아닌 이 사건 상가건물 전체면적을 기준으로 이행강제금을 산정한바 이는 위법하다. 가) 피청구인은 이 사건에서 이행강제금을 산정하는 과정에서 면적을 4,143.42m2으로 보아 이 사건 건축물의 시가표준액을 산정하였는데, 위 면적은 이 사건 건축물의 세대 면적이 아닌 이 사건 상가건물의 전체 연면적에 해당한다. 나) 그러나 이 사건 상가건물은 하나의 건축물을 다수인이 구분소유하고 있는 집합건물에 해당하므로, 이행강제금 부과를 위한 면적 산정 시 세대별 면적을 기준으로 산정하여야 한다. 아래와 같이 실무례 및 법원의 판결 등도 하나의 건물을 다수인이 구분소유하고 있는 경우 이행강제금 산정은 세대별 면적을 기준으로 해야 한다는 입장이다. 먼저, 청구인의 민원에 대한 송파구청의 2023. 2. 13. 자 민원회신에 따르면, 송파구청은 ‘하나의 건물을 다수인이 구분소유하고 있는 경우 이행강제금 부과를 위한 면적 산정 시 세대별 면적을 기준으로 산정’한다고 밝히고 있다. 한편 아래와 같이 하급심 판결 또한 구분소유하고 있는 건축물에 대하여는, 건축물 전체가 아니라 그러한 위반행위가 있는 개별 세대의 시가표준액을 기준으로 이행강제금이 산정되어야 한다고 밝히고 있다(수원지방법원 2019. 12. 19. 선고 2019구합68467 판결 참조). 나아가, 국토교통부 역시 개인별로 구분소유하고 있는 건축물에 대하여는 세대별 면적을 기준으로 이행강제금을 산정해야 한다고 밝히고 있다. 다) 이 사건 상가건물은 하나의 건축물을 다수인이 구분소유하고 있는 집합건물에 해당한다. 이 사건에서 피청구인이 문제삼고 있는 청구인의 행위는 이 사건 상가건물 중 제005호의 바닥 부분과 제001호의 천장 부분에 구멍을 뚫은 행위이다. 그렇다면 제005호의 면적인 382.643㎡와 제001호의 면적인 736.48m2 합계 1,119.123㎡ 기준으로 하여 이 사건 건축물의 시가표준액을 산정하여 이행강제금을 부과하여야 한다. 이와 달리 이 사건 상가건물 전체 연면적인 4,143.42m2을 기초로 이행강제금을 산정한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. 5) 쟁점 2: 피청구인은 이 사건 대수선 산출비율을 적용하지 아니한 채로 이행강제금을 산정한바 이는 위법하다. 가) 앞서 본 대법원 2017. 5. 31. 선고 2017두30764 판결은 ‘앞서 본 관계 법령의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하면, 이 사건 조정기준의 각 규정들은 일정한 유형의 위반 건축물에 대한 이행강제금의 산정기준이 되는 시가표준액에 관하여 행정자치부장관으로 하여금 정하도록 한 위 「건축법」 및 지방세법령의 위임에 따른 것으로서 그 법령규정의 내용을 보충하고 있으므로, 그 법령규정과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지고, 그중 증·개축 건물과 대수선 건물에 관한 특례를 정한 이 사건 산출요령의 규정들도 마찬가지라고 보아야 한다. 이처럼 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 엄격하게 해석·적용하여야 할 뿐만 아니라 법령규정과 결합하여 대외적인 구속력을 가지는 이 사건 조정기준 및 이 사건 산출요령은 대수선건물에 대한 시가표준액을 정하면서 대수선 행위가 적법한지 여부에 따라 대수선 산출비율의 적용 여부를 구별하고 있지 아니하다. 따라서 무단 대수선 건물에 대하여 부과하는 이행강제금의 액수를 산정할 때에도 그 기준이 되는 시가표준액은 이 사건 조정기준 및 이 사건 산출요령 규정의 문언대로 대수선 산출비율을 적용하여야 하고, 합리적 이유 없이 그 적용을 배제하는 것은 허용되지 아니한다.’고 판시한 바 있다. 위와 같은 판례의 법리에 따르면, 이 사건 이행강제금의 액수를 산정할 때에도 그 기준이 되는 시가표준액은 이 사건 업무요령(제48면) [표2]의 이 사건 대수선 산출비율인 25% 또는 18%가 적용되어야 함은 분명하다. 나) 피청구인이 이 사건 대수선 산출비율은 적용하지 아니한 정확한 이유를 청구인으로서는 알 수 없지만, ‘건축물 시가표준액 조정기준’이 개정됨에 따라 이 사건 대수선 산출비율이 적용될 수 없다는 것이 피청구인의 입장이라는 것을 전해 들은 바는 있다. 즉 2019년 이전의 건축물 시가표준액 조정기준에서 ‘대수선 건축물에 대한 시가표준액은 해당 건축물의 구조별 신축건물시가표준액에 [별표 2]의 비율을 곱하여 산출한 금액을 ㎡당 시가표준액으로 한다’고 규정되어 있던 것이, 2019년도 건축물 시가표준액 조정기준에서는 “대수선 건축물에 대한 취득세 부과시의 시가표준액은 해당 건축물의 구조별 신축건물시가표준액에 [별표 2]의 비율을 곱하여 산출한 금액을 ㎡당 시가표준액으로 한다”라고 개정되었는바, 이와 같이 건축물 시가표준액 조정기준의 내용이 개정되었음을 이유로 들어 이 사건 이행강제금을 산정함에 있어서는 대수선 산출비율을 적용하지 않은 것으로 추측된다. 다) 그러나 행정안전부는 위와 같이 “취득세 부과시의”라는 문구가 추가된 이유에 대하여 “대수선에 따른 산출비율 적용시 적용대상 세목 명시”라고 밝히고 있다. 즉, 시가표준액은 취득세, 등록면허세, 재산세, 지역자원시설세 등 다양한 세목의 과세표준의 산정에 사용되는데, 개정 이후에는 대수선 산출비율 규정이 여러 세목 중 취득세에 대하여만 적용되도록 변경된 것이다. 따라서 위 개정취지와 무관한 「건축법」상 이행강제금 산정에 있어서는 종전과 동일하게 대수선 산출비율 규정이 적용되어야 하는 것이다. 조금 더 부연을 하자면, 「건축법」 제80조제1항제2호의 규정에 따르면, ‘「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액’을 기준으로 이행강제금이 산정되어야 한다. 대수선과 관련하여 2018년 이전에는 ‘「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액’은 하나밖에 없었는데, 2019년부터는 위와 같은 개정으로 인하여 ‘취득세 부과시’ 적용되는 건축물의 시가표준액과 ‘등록면허세, 재산세, 지역자원시설세 부과시’ 적용되는 건축물의 시가표준액이 상이하게 되었고, 결과적으로 ‘지방세법에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액’은 하나가 아닌 복수(複數)가 되었다. ‘취득세 부과시 적용되는 건축물의 시가표준액’ 또한 여전히 ‘「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액’에 해당함이 분명하므로, 침익적 행정처분인 이 사건 처분을 함에 있어서 아무런 법적 근거 없이 ‘등록면허세, 재산세, 지역자원시설세 부과시 적용되는 건축물의 시가표준액’이 「건축법」 제80조제1항제2호의 규정에서 정한 ‘지방세법에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액’이라고 볼 수는 없는 것이다. 즉, 「건축법」 제80조제1항제2호의 규정에서 ‘지방세법에서 등록면허세, 재산세, 지역자원시설세 부과시 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액’이라고 규정하지 아니하고, 단순히 ‘지방세법에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액’이라고 정하고 있는바, 「건축법」 제80조제1항제2호에서 명확하게 규정하고 있지 아니한 데에 따른 불이익을 침익적 행정처분의 상대방인 청구인에게 전가하는 해석은 허용될 수 없다고 할 것이다. 라) 한편 청구인은 다른 지방자치단체들에 유선, 이메일, 서면 등의 방법으로 이 사건 대수선 산출비율 적용 여부에 대하여 질의하였고, 그 구체적인 내용은 다음과 같다. [표 2] 이 사건 대수선 산출비율 관련 원고 질의에 따른 각 지방자치단체의 회신 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828721"></img> 이상과 같이 다른 지방자치단체들은 모두 대수선 건축물에 대하여는 대수선 산출비율을 적용하고 있다. 한편, 위 업무를 담당하고 있는 행정안전부 공무원 역시 2019년 건축물 시가표준액 조정기준에서 ‘취득세 부과시의’라는 문구가 추가되었다고 하더라도, 여전히 대수선 건축물의 이행강제금 산정에 있어서는 대수선 산출비율을 적용하여야 한다는 입장에 서 있다. 사정이 이와 같음에도 유독 피청구인만이 이 사건에서 대수선 산출비율이 적용될 수 없다고 주장하고 있는 것이다. 6) 적법한 방식을 바탕으로 한 이 사건 이행강제금의 산정 가) 단위면적당 시가표준액 계산 (1) 앞서 설명한 바와 같이 이 사건 건축물의 시가표준액은 이 사건 업무요령에 따라 ‘건물신축가격기준액 × 구조지수 × 용도지수 × 위치지수 × 경과연수별잔가율 × 면적 × 가감산율’의 산식을 통하여 정하여지고, 위 산식에서 면적을 제외하면 단위면적당 시가표준액이 산출된다. 순서대로 살펴보겠다. (2) 먼저 건물신축가격기준액은 국세청장이 산정·고시하는 금액을 말하는데, 2022년도의 경우 780,000원/m2이다.[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]](3) 다음으로 구조지수, 용도지수, 위치지수를 살펴보겠다. (가) 구조지수의 경우 이 사건 업무요령 26-28면에서 정하고 있는데, 이 사건 건축물은 철근콘크리트조 건물이므로, 구조번호 4번에 해당하고 지수는 1.00에 해당한다. (나) 용도지수의 경우 이 사건 조정기준 29-35면에서 정하고 있는데, 이 사건 건축물은 조산원 내지는 산후조리원으로서 39번의 근린생활시설에 해당하고, 이 경우 적용되는 지수는 1.17이다. (다) 위치지수의 경우 이 사건 업무요령 36-37면에서 정하고 있고, 이 사건 상가건물의 건물부속토지가격은 3,762,000원이므로, 지역번호 17에 해당하고, 이 경우 적용되는 지수는 118이다. (4) 다음으로 경과연수별잔가율을 살펴보겠다. 경과연수별잔가율은 이 사건 조정기준 38-40면 이하에서 정하고 있는데, 이 사건 건축물은 철근콘크리트조로서, 내용연수는 40년이라 할 것이고, 신축연도는 1992년이다. 따라서 이에 대응하는 잔가율은 0.400이다. 다만, 이 사건 건축물의 경우 대수선 건축물에 해당하여 이 사건 산정요령이 적용되어야 하는데, 이 사건 산정요령에서는 대수선 건축물의 신축연도에 대하여 다음과 같은 추가적인 규정을 두고 있다. [이 사건 업무요령 47면(이 사건 산정요령) 중 발췌] <그림 삽입으로 인한 여백> 위 규정을 적용하여 계산하면, 1997년[=1992 + {20(=2012-1992) × 0.40} × 0.7]이 이 사건 상가건물의 신축연도가 된다. 그리고 이를 바탕으로 다시 경과연수별잔가율을 구하면, 0.500이 도출된다. (5) 다음으로 이 사건 건축물에서 가감산율 사유는 존재하지 않는바, 위에서 각 도출한 건물신축가격기준액, 구조지수, 용도지수, 위치지수, 경과연수별잔가율을 모두 곱하면 538,434원이다. (6) 위 538,434원에 앞서 설명한 바와 같이 이 사건 대수선 산출비율이 적용되어야 하므로 25% 혹은 18%의 비율이 적용되어야 한다. 이 사건 수선행위가 허가를 받아야 하는 대수선에 해당한다면 그 경우의 단위면적당 시가표준액은 134,000원[134,608.5(=538,434원 × 0.25)원에서 이 사건 업무요령에 따라 천 원 미만 절삭]이고, 신고를 하여야 하는 대수선에 해당한다면 그 경우의 단위면적당 시가표준액은 96,000[96,918(=538,434 × 0.25)원에서 이 사건 업무요령에 따라 천 원 미만 절삭]원이라 할 것이다. 나) 이행강제금 산정 한편, 앞서 말씀드린 바와 같이 이 사건 이행강제금 산정에 있어 적용되어야 하는 면적은 1119.123㎡이므로, 이를 위 단위면적당 시가표준액에 곱한 후, 「건축법 시행령」 제115조의2제2항 [별표 15]에 따른 부과율을 적용하면 최종적으로 올바른 이 사건 이행강제금이 산출되게 된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828713"></img> 7) 결론 이상과 같이 이 사건 이행강제금은 그 계산 과정에서 잘못된 면적이 적용되고 대수선 산출비율이 적용되지 않는 등 위법한 방식으로 과다하게 산정된바, 이 사건 처분은 위법하다. 따라서 이 사건 처분 중 3,223,074원을 초과하는 부분[[[FOOTNOTE]]]8[[[FOOTNOTE]]]을 취소하여 주기 바란다. 【보충서면】 8) 들어가며 피청구인은 2023. 3. 23. 자 답변서에서, ① 이 사건 이행강제금의 산정은 이 사건 상가건물 전체면적을 기준으로 하여야 하고(이하 ‘제1주장’이라 한다), ② 이 사건 이행강제금의 산정에 있어 대수선 산출비율은 적용될 수 없다고 주장하고 있다(이하 ‘제2주장’이라 한다). 이하에서는 항을 달리하여 각 주장의 부당성에 대하여 설명하겠다. 9) 피청구인의 제1주장의 부당성(피청구인의 2023. 3. 23. 자 답변서 4) 가) 항에 대한 반박) 가) 피청구인 주장의 요지 피청구인은, ① 법제처의 법령해석 사례들[안건번호 16-0088, 회신일자 2016. 6. 23.(이하 ‘제1법령해석’이라 한다), 안건번호 21-0233, 회신일자 2021. 6. 8.(이하 ‘제2법령해석’이라 한다)] 및 경기도청의 2022. 2. 3. 자 및 2022. 11. 4. 자 관원질의 반려 사례들을 근거로 들면서 이 사건 상가건물의 전체면적을 기준으로 이행강제금을 산정하여야 한다고 주장하고 있으며, ② 청구인이 제시한 국토교통부 민원회신 사례는 「건축법 시행령」 제3조의2제8호의 다세대주택의 경계벽 증설 또는 해체와 관련된 것으로서 청구인 사안과 무관한 것이라고 주장하고 있다. 경기도청의 2022. 2. 3. 자 및 2022. 11. 4. 자 관원질의의 실질적인 내용은 법제처의 제1법령해석의 내용과 동일하고, 제2법령해석 역시 그 실질적인 내용은 제1법령해석과 동일하므로, 이하에서는 법제처의 제1법령해석은 오히려 청구인의 주장을 뒷받침하는 법령해석 사례라는 점에 대하여 설명하고, 이어서 이 사건 국토교통부 민원회신의 경우 청구인 사안에 적용될 수 있다는 점에 대하여 설명하도록 하겠다. 나) 제1법령해석 및 제2법령해석은 오히려 청구인의 주장을 뒷받침하는 법령해석 사례이다. (1) 제1법령해석의 질의요지 및 회신내용은 다음과 같다. [표 3] 제1법령해석(법제처 16-0888, 2016. 6. 23.) 질의요지 및 회신 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828723"></img> 제1법령해석에서 문제된 건물은 일부 층은 근린생활시설이고 나머지 층은 다가구주택인 건축물로서, 구분소유가 불가능한 일반건물에 해당한다. 일반건물의 경우 구분소유가 불가능하므로 전체 건축물에 대하여 단일한 시가표준액만 존재하며, 개별 세대에 대한 시가표준액이라는 것은 존재할 수가 없다. 그렇기에 제1법령해석의 질의자는 이행강제금의 산정을 ‘건축물 전체 면적’을 기준으로 하여야 하는지, 아니면 ‘대수선이 이루어진 부분의 면적(해당 건에서는 경계벽을 설치한 부분의 면적)’만을 기준으로 하여야 하는지를 질의한 것이다. 그리고 이에 대하여 법제처는 이행강제금의 산정에 있어서는 특정 위반면적만을 기준으로 하여서는 아니된다는 취지에서 건축물 전체 면적 기준으로 하여야 한다고 회신하였다. 즉, 경계벽을 설치한 부분의 면적만을 기준으로 하여서는 아니되고, 개별세대에 대한 시가표준액 전체를 기준으로 하여야 한다는 취지에서 위와 같이 회신을 한 것이다. (2) 이를 청구인 사안에 적용하여 보면 다음과 같다. 청구인 사안에서 문제된 이 사건 상가건물의 경우 집합건물로서 구분소유가 가능하여 개별 세대 별로 시가표준액이 존재한다. 피청구인 또한 이 사건 상가건물이 집합건축물로서 총 54명의 구분소유자가 구분소유하고 있다는 점을 인정하고 있다. 따라서 제1법령해석에서의 ‘건축물 전체 면적’에 대응하는 것은 제005호 및 제001호의 면적인 1,119.123㎡이고, 제1법령해석에서의 ‘대수선이 이루어진 부분의 면적’에 대응하는 것은 제005호 및 제001호에 천공한 부분의 면적 합계인 10.96㎡이다. 그런데 이 사건에서 청구인은 대수선이 이루어진 부분의 면적인 10.96㎡를 기준으로 하여 이행강제금을 산정해야 한다고 주장하고 있는 것이 아니고, 제005호 및 제001호의 면적 전체인 1,119.123㎡를 기준으로 하여야 한다고 주장하고 있다. 즉, 청구인의 주장은 특정 위반면적인 10.96㎡만이 아닌 세대 전체 면적인 1,119.123㎡를 기준으로 하여야 한다는 것으로서, 제1법령해석의 회신의 내용과 동일한 내용인 것이다. 따라서 제1법령해석의 회신 내용은 오히려 청구인 주장이 타당하다는 점을 뒷받침하는 법령해석 사례라 할 것이다. 다) 이 사건 국토교통부 민원회신은 청구인 사안과 직접적으로 관련이 있다. 이 사건 국토교통부 민원회신은 「건축법 시행령」 제3조의2제8호의 ‘다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것’에 관한 사안이기는 하지만, ‘경계벽의 증설, 해제, 수선’ 또한 「건축법」상 ‘대수선’에 해당한다는 점에서 천장이나 바닥에 구멍을 뚫는 행위와 그 법률적 평가는 동일하다. 이 사건 국토교통부 민원회신은 「건축법」상 대수선 행위가 있다고 하더라도, ‘집합건물에 해당하는 경우 다수인이 구분 소유하고 있는 건물이므로, 이 경우 이행강제금의 산정은 세대별 면적을 기준으로 하여야 한다’고 명확하게 밝히고 있으며, 이는 이행강제금의 부과 근거가 된 위반 행위가 같은 법 시행령 제3조의2 각 호 중 어느 것에 해당하는지는 전체 면적을 기준으로 이행강제금을 산정할 것인지 아니면 해당 세대 면적을 기준으로 이행강제금을 산정할 것인지와는 전혀 무관하다. 즉 이 사건 국토교통부 민원회신은 이행강제금을 산정함에 있어 그 면적은, 구분소유의 객체가 되는 세대별 면적을 기준으로 하여야 한다는 점을 명확하게 확인하여주고 있는 것이다. 한편 이와 관련하여 피청구인은 청구인의 위반행위로 이 사건 상가건물의 구조안전을 침해하여 이 사건 상가건물 구분소유자의 54명의 공익을 침해하였으므로, 전체 면적을 기준으로 이행강제금을 산정하여야 한다는 취지로 주장을 하고 있으나, 이는 다세대주택의 경계벽을 해제하는 경우에도 마찬가지이다. 즉 다세대주택의 경계벽을 해제하는 경우에는 집합건물의 구조안전에 어느 정도의 영향을 미칠 수밖에 없지만, 이러한 경우에 있어서도 각 구분소유권자가 다세대주택을 ‘구분소유’하고 있으므로, 해당 세대의 면적을 기준으로 이행강제금을 산정해야 한다는 것이 위 국토교통부 민원회신의 요지인 것이다. 따라서 이 사건 국토교통부 민원회신이 청구인 사안과 무관한 원론적인 회신에 불과하다는 피청구인의 주장은 전혀 타당하지 않다. 10) 피청구인의 제2주장의 부당성(피청구인의 2023. 3. 23. 자 답변서 4) 나) 항에 대한 반박). 가) 피청구인 주장의 요지 피청구인은, ① 건축물 시가표준액 조정기준이 2019년도에 개정되면서 ‘취득세 부과시의’라는 문언이 추가되었으므로 이 사건 이행강제금 산정에 있어 대수선 산출비율이 적용될 수 없으며, ② 청구인이 제시한 행정안전부 민원회신(이하 ‘이 사건 행정안전부 민원회신’이라 한다)은 대수선 건축물의 전반적인 시가표준액 산정방식에 관하여 논하였을 뿐 이행강제금 산정 시의 시가표준액에 대한 답변이 아니라는 취지로 주장하고 있다. 나) 2019년도 건축물 시가표준액 조정기준의 개정에도 불구하고, 이 사건 이행강제금 산정에 있어서는 대수선 산출비율이 적용되어야 한다. 청구인이 행정심판청구이유서 13면 내지 21면에서 상세히 설명한 바와 같이, ① 시가표준액은 취득세, 등록면허세, 재산세, 지역자원시설세의 과세표준의 산정에 사용되는데, 2019년도 건축물 시가표준액 조정기준의 개정에 따라 대수선 산출비율 규정이 위와 같은 세목 중 등록면허세, 재산세, 지역자원시설세에 대하여는 적용되지 아니하도록 변경될 것일 뿐이고 이행강제금을 산정함에 있어서 그 적용을 배제하기 위한 개정은 아니므로, 위 개정취지와 무관한 「건축법」상 이행강제금 산정에 있어서는 종전과 동일하게 대수선 산출비율이 적용되어야 한다는 점, ② 위 개정에 의하여 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액은 취득세에 적용되는 것과, 취득세 이외의 세목에 대하여 적용되는 것으로 복수가 존재하게 되었는데, 이에 대하여 「건축법」 제80조제1항제2호에서 이행강제금의 산정 기준이 무엇인지를 명확하게 규정하고 있지 아니하고 있는바, 이러한 불명확함에 따른 불이익을 청구인에게 전가하는 해석은 허용될 수 없는 점, ③ 건축물 시가표준액 조정기준의 개정 주체인 행정안전부 역시도 ‘취득세 부과시의’라는 문구의 추가에도 불구하고 여전히 대수선 건축물의 이행강제금 산정에 있어서는 대수선 산출비율을 적용하여야 한다고 밝히고 있는 점 등을 고려할 때, 피청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 다) 이 사건 행정안전부 민원회신은 이행강제금 산정 시의 시가표준액에 대한 답변임이 명확하다. 이 사건 행정안전부 민원회신은 “해당 조문이 개정되었어도 대수선 건축물의 시가표준액 산정방법은 개정전과 동일함을 알려드립니다”라고 하고 있는데, 피청구인은 위 문장에 ‘이행강제금 산정에 있어서의’라는 문구가 없다는 이유로 이 사건 행정안전부 민원회신이 이행강제금 산정 시의 시가표준액에 대한 답변이 아니라고 주장하고 있는 것으로 보인다. 그러나 청구인의 질의 내용을 고려하면, 이 사건 행정안전부 민원회신은 이행강제금 산정 시의 시가표준액에 대한 답변임이 명백하다. 청구인은 “여기서 문제가 되는 것은 건축법상 무단대수선 시 이행강제금을 산출할 때 ㎡당 시가표준액에 100분의 10의 요율을 적용하여 이행강제금을 부과하도록 규정되어 있는데, 이 때의 시가표준액은 [별표 2]를 적용한 시가표준액을 말하는 것인지 아닌지가 궁금”하다고 질의하였고, 이에 대하여 행정안전부는 위와 같은 회신을 한 것이다. 따라서 이 사건 행정안전부 민원회신은 ‘이행강제금 산정’과 관련한 회신임이 명백하다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 이를 두고 ‘대수선 건축물의 전반적인 시가표준액 산정 방식에 관’한 것일 뿐이라고 주장하는바, 이는 전혀 타당하지 않다. 11) 한편, 수많은 다른 지방자치단체들 역시 이행강제금 산정에 있어 대수선산출비율을 적용하고 있다. 청구인은 행정심판청구이유서 17면 내지 20면에서 다른 지방자치단체들은 대수선 건축물에 대한 이행강제금 산정에 있어 대수선 산출비율을 적용하고 있다는 점에 대하여 설명한바 있다. 청구인은 그 이후로도 다른 지방자치단체들에 대하여도 동일한 내용을 질의하였고, 수많은 다른 지방자치단체들 역시 이행강제금 산정에 있어 대수선 산출비율을 적용하고 있음을 확인할 수 있었다. [표 4] 대수선 위반 건축물 이행강제금 산정 시 대수선 산출비율 적용여부에 관한 각 지방자치단체 회신 내용 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828717"></img> 이와 같이 전국 8도에서 대수선 건축물에 대한 이행강제금 산정에 있어 대수선 산출비율을 적용하고 있음에도 불구하고, 이 사건 이행강제금 산정에 있어 대수선 산출비율을 적용할 수 없다고 주장하는 피청구인을, 청구인으로서는 도저히 이해할 수가 없다. 12) 결론 이상과 같이 피청구인의 주장은 모두 이유 없는바, 이 사건 처분 중 3,223,074원을 초과하는 부분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 청구인이 소유한 건축물이 위반건축물로 적발되어 2022. 12. 12. 「건축법」 제80조에 근거하여 이행강제금을 부과 처분한 사항이다. 2) 청구인 주장 가) 피청구인은 개별 세대 면적(1,119.123㎡)이 아닌 이 사건 상가건물 전체면적(4,143.42㎡)으로 이행강제금을 산정한바, 이는 위법하다고 주장하고 있다. 나) 피청구인은 이 사건 대수선 산출비율(25%)을 적용하지 아니한 채로 이행강제금을 산정한바, 이 역시 위법하다고 주장하고 있다. 3) 청구인이 주장한 기초 사실에 대한 반박 제기된 행정심판은 이행강제금 산정방법의 부당을 주장하는 사항으로 청구인은 피청구인의 행정절차 등에는 이의가 없는바, 사건명을 ‘건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구’에서 ‘건축법위반 이행강제금 부과금액 감액청구’ 내지 ‘건축법위반 이행강제금 부과금액 경정청구’로 정정하는 게 옳을 것이다. 청구인은 2014년~2016년 사이에 3번의 이행강제금이 부과되었다 주장하지만, 피청구인은 세 번째 이행강제금을 부과하지 않았으며, 민원인이 주장하는 321,000원의 이행강제금은 사전 예고 통지된 금액이다. 4) 이 사건 처분의 적법성(피청구인 답변) 가) 무허가 대수선 건축물의 이행강제금은 개별 세대 면적이 아닌 건축물의 전체면적 기준으로 부과하여야 한다. 위반건축물에 대한 이행강제금은 「건축법」 제80조제1항에 따라 부과하며, 같은 항 제1호에 해당하는 위반행위는 제곱미터 당 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱하여 이행강제금을 산정하고 제2호 중 건축물 전체에 영향을 주는 위반행위는 건물전체의 시가표준액을 기준으로 이행강제금을 산정하도록 하고 있다. 이와 관련한 법제처 법령해석(16-0088, 2016. 6. 23.)에 따르면 ‘무허가 대수선 등이 비록 건축물 일부에 대해서 행해진다고 하더라도 이로 인하여 안전에 미치는 영향은 그 위반행위가 이루어진 부분에만 미치는 것이 아니라 건축물 전체에 미치는 것이 일반적이라는 점을 고려한 것’으로 해석하고 있고, 법제처 법령해석(21-0233, 2021. 6. 8.)에선 ‘건축물의 피난시설 등이 법령 등의 기준에 적합하지 않은 경우 건축물 전체 면적을 기준으로 이행강제금을 부과하며, 특정 부분이나 면적을 기준으로 이행강제금을 산정하여 부과할 경우 그 금액이 지나치게 낮아질 수 있게 되어 행정상 의무이행 확보 수단으로서 이행강제금을 부과하도록 한 입법취지에 부합하지 않는다는 점을 고려해야 함’으로 해석하고 있다. 또한 경기도에서는 2차례에 걸쳐서(2022. 2. 3., 2022. 11. 4.) 무허가 대수선의 이행강제금을 개별 세대 면적이 아닌 건축물의 전체면적 기준으로 부과하라는 법제처 법령해석(16-0088, 2016. 6. 23.)을 첨부하여 피청구인의 관원질의를 반려한 바 있다. 청구인은 국토교통부의 민원회신 등의 사례를 들어 무허가 대수선 건축물의 이행강제금을 개별 세대 면적으로 부과해야 한다고 주장하고 있으나, 국토교통부의 민원회신은 다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 「건축법 시행령」 제3조의2제8호에 관련된, 해당 청구와 관계없는 원론적인 회신이고, 청구인의 위반사항은 방화벽 또는 방화구획을 위한 바닥 또는 벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 「건축법 시행령」 제3조의2제5호에 관련된 사항이다. 건축물 전체의 안전에 상대적으로 적은 영향을 끼치는 「건축법 시행령」 제3조의2제8호 위반사항에 비해(비내력벽인 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체), 「건축법 시행령」 제3조의2제5호에 관련된 위반사항은 건축물 전체의 안전에 영향을 미치게 된다(방화벽 또는 방화구획을 위한 바닥 또는 벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경한 것). 청구인은 집합건축물의 슬래브를 천공함으로서 건축물의 방화구획을 훼손하였고(「건축법 시행령」 제3조의2제5호 위반), 중량체인 엘리베이터를 설치함으로서 건축물 전체의 구조안전을 침해했다(「건축법」 제48조 위반). 건축물 전체에 영향을 미치는 불법행위에 대한 건축물 전체 면적 기준 이행강제금 부과는 적법하다. 나) 대수선 산출비율은 ‘취득세 부과시’에만 적용하여야 한다. ‘2019년도 건축물 시가표준액 조정기준’이 개정되었다. 위 개정은 「지방세법」 재산세 산출 및 「건축법」 이행강제금 부과 등 여러 세목의 실무상 논쟁을 해결하기 위한 조정기준 정비로, ‘대수선에 따른 산출비율 적용대상 세목’인 취득세를 제외한 다른 세목에는 대수선 산출비율을 적용할 수 없다. 청구인은 ‘「건축법」상 이행강제금 산정’이 위 개정취지와 무관하고, 여러 세목(등록면허세, 재산세, 지역자원시설세 등)을 제외한 취득세와 이행강제금만이 대수선 산출 비율의 적용대상이며, 이행강제금의 대수선 산출비율 미적용은 피청구인의 근거 없는 확대해석이라 주장하고 있으나, 피청구인은 ‘취득세 부과시의 시가표준액’이라는 문언 그대로 해석하였고, 기타 세목(등록면허세, 재산세, 지역자원시설세)과 이행강제금을 다르게 해석하여 이행강제금 산정 시가표준액에만 대수선에 따른 산출비율을 적용할 이유 역시 없다. 또한, 행정안전부의 민원회신은 대수선 건축물의 전반적인 시가표준액 산정방식에 관하여 논하였을 뿐, 이행강제금 산정 시의 시가표준액에 대한 답변이 아니다. 5) 결론 ○○시 ○○구 ○○동 0000-6외 6필지 현대아파트 상가동은 집합건축물로서 총 54명의 구분소유자가 해당 건물을 구분소유 중이다. 청구인은 본인의 사익을 위해 집합건축물의 방화구획을 훼손하고 구조안전을 침해함으로서 본인을 포함한 상가동의 구분소유자 54명의 공익을 침해했다. 국토를 합리적으로 보전하고 국민의 안전과 생명을 지켜내려면 위반건축물의 시정이 조속히 이루어져야 하는데, 이행강제금을 납부하면서 위반상태를 유지하는 것이 보다 경제적이라면, 사실상 이행강제금 제도의 실효성은 없을 것이며, 공공의 안전에 대한 관심은 나날이 높아지고, 「건축법」 제80조제2항의 이행강제금 가중규정 강화[100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다.(2015) → 100분의 100의 범위에서 가중하여야 한다(2020)], 및 이행강제금 재부과 시 행정처분 간소화 등을 해석한 법제처 법령해석(21-0027, 2021. 2. 24.) 등의 최근 사례를 보았을 때, 2022. 12. 12. 피청구인에 의한 이행강제금 부과처분은 적법한 처분이다. 따라서 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 9. “대수선”이란 건축물의 기둥, 보, 내력벽, 주계단 등의 구조나 외부 형태를 수선ㆍ변경하거나 증설하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제49조(건축물의 피난시설 및 용도제한 등) ① 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물과 그 대지에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 복도, 계단, 출입구, 그 밖의 피난시설과 저수조(貯水槽), 대지 안의 피난과 소화에 필요한 통로를 설치하여야 한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 【건축법 시행령】 제3조의2(대수선의 범위) 법 제2조제1항제9호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 증축ㆍ개축 또는 재축에 해당하지 아니하는 것을 말한다. 1. 내력벽을 증설 또는 해체하거나 그 벽면적을 30제곱미터 이상 수선 또는 변경하는 것 2. 기둥을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 3. 보를 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 4. 지붕틀(한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다)을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 5. 방화벽 또는 방화구획을 위한 바닥 또는 벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 6. 주계단ㆍ피난계단 또는 특별피난계단을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 7. 삭제 8. 다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 9. 건축물의 외벽에 사용하는 마감재료(법 제52조제2항에 따른 마감재료를 말한다)를 증설 또는 해체하거나 벽면적 30제곱미터 이상 수선 또는 변경하는 것 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다. 1. ~ 4. (생략) 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지의 규정에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토교통부령으로 정한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828711"></img> 제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① 법 제80조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다. 1. ~ 2. (생략) 3. 허가를 받지 아니하고 건축한 경우: 100분의 100 【구 건축법 시행령】(2013. 11. 20. 대통령령 제24874호로 개정되어 2013. 11. 20. 시행되기 전의 것) 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다. 1. ~ 4. (생략) 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지 및 제13호에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828709"></img> 【지방세법】 제4조(부동산 등의 시가표준액) ① 이 법에서 적용하는 토지 및 주택에 대한 시가표준액은 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따라 공시된 가액(價額)으로 한다. 다만, 개별공시지가 또는 개별주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 같은 법에 따라 국토교통부장관이 제공한 토지가격비준표 또는 주택가격비준표를 사용하여 산정한 가액으로 하고, 공동주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 산정한 가액으로 한다. ② 제1항 외의 건축물(새로 건축하여 건축 당시 개별주택가격 또는 공동주택가격이 공시되지 아니한 주택으로서 토지부분을 제외한 건축물을 포함한다), 선박, 항공기 및 그 밖의 과세대상에 대한 시가표준액은 거래가격, 수입가격, 신축ㆍ건조ㆍ제조가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 과세대상별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 한다. 【지방세법 시행령】 제4조(건축물 등의 시가표준액 산정기준) ① 법 제4조제2항에서 “대통령령으로 정하는 기준”이란 매년 1월 1일 현재를 기준으로 과세대상별 구체적 특성을 고려하여 다음 각 호의 방식에 따라 행정안전부장관이 정하는 기준을 말한다. 1. 오피스텔: 행정안전부장관이 고시하는 표준가격기준액에 다음 각 목의 사항을 적용한다. 가. 오피스텔의 용도별ㆍ층별 지수 나. 오피스텔의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 그 밖의 여건에 따른 가감산율(加減算率) 1의2. 제1호 외의 건축물: 건설원가 등을 고려하여 행정안전부장관이 산정ㆍ고시하는 건물신축가격기준액에 다음 각 목의 사항을 적용한다. 가. 건물의 구조별ㆍ용도별ㆍ위치별 지수 나. 건물의 경과연수별 잔존가치율 다. 건물의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 그 밖의 여건에 따른 가감산율 【○○시 사무 위임 조례】 제2조(위임사항) ① 시장의 권한중 구청장에게 위임하는 사항은 별표 1과 같다. [별표 1] 구 청 장 에 게 위 임 하 는 사무 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828705"></img> 【○○시 건축 조례】 제28조(이행 강제금의 부과) ① 법 제80조제1항 단서에 따른 이행강제금 부과금액은 법 제80조제1항제1호 및 제2호의 기준금액의 2분의 1로 한다. ② 법 제80조제2항에 따라 조례로 정하는 비율은 100분의 25로 한다. ③ 법 제80조제5항에 따라 조례로 정하는 횟수는 1년에 1회로 한정한다 제28조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 법 제80조의2제1항 단서에 따라 조례로 정하는 기간은 최초 시정명령이 있었던 날부터 1년으로 한다. ② 영 제115조의4제1항제7호에 따라 건축조례로 정하는 경우는 재난·재해 등으로 긴급조치를 위하여 건축된 건축물을 말한다. ③ 영 제115조의4제2항제2호에 따라 건축조례로 정하는 비율은 100분의 50으로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 집합건축물대장, 이행강제금 부과 처분사전통지서, 이행강제금 부과 예고 통지서, 의견제출서에 대한 회신서, 1차 및 2차 이행강제금 부과처분서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 0000-6외 6필지 ○○아파트상가 제25동(4층 건물) 제005호(전유부분 면적 382.643㎡) 및 제001호(전유부분 면적 736.480㎡)의 소유자로서 피청구인으로부터 허가를 받고 위 각 호실을 판매시설에서 조산원(산후조리원, 상호 : ○○○○산후조리원)으로 용도변경을 한 자이다. 나) 피청구인은 2013. 9. 11. 청구인에게 005호, 001호, 옥상 각 면적 5.48㎡에 대한 불법대수선(파손)을 사유로 「주택법」 및 「건축법」 위반건축물 원상복구 시정명령, 같은 해 11. 26. 「주택법」 및 「건축법」 위반건축물 시정촉구 후, 청구인의 시정조치가 이루어지지 아니하자, 2014. 2. 21. 1차 이행강제금 267,000원 부과처분, 2015. 12. 29. 2차 이행강제금 300,000원 부과처분, 2016. 12. 21. 위반건축물 이행강제금 부과예고 통지를 하였다. 다) 피청구인은 청구인에게 2021. 9. 28. 「건축법」 위반건축물 시정촉구, 2022. 2. 7. 이행강제금 부과 처분사전통지, 같은 해 3. 29. 시가표준액 변경에 따른 금액 정정을 내용으로 하는 이행강제금 부과 처분사전통지, 같은 해 7. 1. 이행강제금 부과율 100분의 3 변경 적용에 따라 금액 정정을 내용으로 하는 이행강제금 부과 처분사전통지 등 이행강제금 부과계고 절차를 걸쳐 같은 해 12. 12. 청구인에게 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금 74,954,000원 부과처분을 하였다. 2) 처분의 적정 여부 먼저 이행강제금 산정을 위한 면적기준에 관하여 본다. 피청구인은, 이 사건 상가건물의 전체면적을 기준으로 이행강제금 부과면적을 산정해야 한다고 주장하나, ① 「건축법」 제80조제1항 단서에서 공동주택은 세대 면적을 기준으로 감경기준을 설정한 점을 감안할 때 구분소유 대상인 건축물에 대하여는 위반자가 소유한 세대의 면적을 기준으로 이행강제금을 산정하는 것이 타당한 것으로 보이는 점, ② 건물 전체면적을 기준으로 이행강제금을 산정할 경우 그 상대방은 자신의 위반행위보다 과도한 수준의 이행강제금을 부담할 가능성이 있는 점 등을 감안할 때, 이행강제금은 청구인이 소유한 호실의 면적을 기준으로 산정되는 것이 타당하므로 이와 달리 건물 전체면적을 기준으로 이행강제금을 산정한 이 사건 처분은 위법하다. 다음으로 이행강제금 산정시 대수선 산출비율 적용 여부에 관하여 본다. 피청구인은 2019년 건축물시가표준액 조정기준의 개정에 따라 취득세 부과시에만 대수선 산출비율을 적용되고 이행강제금 부과시에는 대수선 산출비율이 적용되지 않는다고 주장한다. 법 해석의 목표는 법적 안정성을 침해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 추구하는 데 있고 이를 위하여 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 법률을 해석하는 것이 원칙이며, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 법해석의 목표에 맞는 타당한 해석을 하여야 한다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결, 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결 등). 또한, 침익적 행정처분은 수익적 행정처분에 대응하는 개념으로 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 된다(대법원 2016. 11. 25. 선고 2015두37815 판결). 살피건대, 2019년에 개정된 건축물시가표준액 조정기준(대수선 건축물에 관련된 시가표준액 산정기준은 지금도 동일하다)은 그 문언상 대수선 건축물에 대하여는 취득세 부과시에만 대수선 산출비율을 적용하여 건축물 시가표준액을 산정한다는 취지로 해석되기는 한다. 그러나 위 조정기준으로 인하여 하나의 대수선 건축물이 그 부과되는 세목에 따라 시가표준액이 다르게 산정되는 결과가 도출되므로, 이행강제금 산정기초가 되는 「건축법」 제80조제1항제2호의 ‘지방세법에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액’을 어느 금액으로 적용해야 하는지 다소 불분명하게 된다. 그렇다면, ① 이행강제금 부과처분은 침익적 행정처분으로서 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석·적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 되는 점, ② 대수선 건축물의 취득세 부과시 대수선 산출비율을 적용하도록 한 것은 대수선으로 인한 건축물의 가치 하락분을 건축물 시가에 반영하고자 한 취지로 보이는 점 등을 감안할 때, 대수선 건축물의 이행강제금 산정시 대수선 산출비율을 적용해야 하는지 여부가 명확하지 않은 상태에서 청구인에게 보다 불리하도록 대수선 산출비율을 배제하고 이행강제금을 산정한 것은 부당한 처분으로 보인다. 따라서 이 사건 처분은 위반면적을 잘못 적용하였을 뿐 아니라, 시가표준액 산정시 대수선 산출비율을 적용하지 않은 잘못이 있으므로 이를 다투는 청구인의 주장은 이유 있다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 5) 국세청 건물 기준시가 계산방법 고시(2021. 12. 31. 국세청고시 제2021-59호로 개정된 것) 제6조 6) 이와 관련하여 대법원 2017. 5. 31. 선고 2017두30764 판결은 “건축법 제80조 제1항 제2호는, 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액을 이행강제금으로 부과한다고 규정하고 있다. 위와 같은 ‘지방세법에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액’은 거래가격, 수입가격, 신축, 건조,제조가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 과세대상별 특성을 고려하여 ‘대통령령으로 정하는 기준’에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 하는데(지방세법 제4조 제2항), 이때 ‘대통령령으로 정하는 기준’이란 소득세법 제99조 제1항 제1호 나목에 따라 산정, 고시하는 건물신축가격기준액에 건물의 구조별,용도별,위치별 지수, 건물의 경과연수별 잔존가치율, 건물의 규모, 형태, 특수한 부대설비 등의 유무 및 그 밖의 여건에 따른 가감산율을 적용하여 행정자치부장관이 정하는 기준을 말한다(지방세법 시행령 제4조 제1항 제1호). 위와 같은 법령의 위임에 따라 제정된 ‘2014년도 건물 및 기타물건 시가표준액 조정기준’(이하 ‘이 사건 조정기준’이라 한다)은, 시가표준액을 ‘건물신축가격기준액 × 적용지수(구조·용도·위치) × 경과년수별잔가율 × 면적 × 가감산특례’의 산식을 통하여 정하도록 하면서, 증·개축 건물 등에 대한 시가표준액 산출요령(이하 ‘이 사건 산출요령’이라 한다) 부분에서, ‘대수선 건물에 대한 시가표준액은 해당 건물의 구조별 신축건물시가표준액에 [별표2]의 비율을 곱하여 산출한 금액을 ㎡당 시가표준액으로 한다.’고 규정하면서, [별표 2]에서는 연와조 건물의 대수선에 적용될 비율을 0.25로 정하고 있다.”고 판시한 바 있다. 7) 피청구인은 청구인이 이 사건 상가건물 중 제005호 바닥 5.48㎡ 부분, 제001호 바닥 5.48㎡ 부분, 그리고 옥상층(제001호 천장) 5.48㎡ 부분을 대수선하여 「건축법」을 위반하였다고 그 처분사유를 밝히고 있지만, 제001호는 계단이 위치해 있던 공간으로, 청구인은 제001호 바닥에 어떠한 행위나 조치를 취한바 없다. 8) 만약 이 사건 수선행위가 신고가 아닌 허가 대상 대수선에 해당한다면, 4,498,874원을 초과하는 부분이 취소되어야 한다.