건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○시 ○○구 ○○동 67-2번지 외 2필지(67-25, 68-1) 지상 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 공동소유자이다. 피청구인은 이 사건 건축물을 제1종 근린생활시설(소매점)로 사용해야 함에도 창고시설로 임의 사용한다는 민원신고를 접수하여 2019. 8. 9. 현장 점검한 결과 무단으로 용도변경한 사항을 확인하였다. 이에 피청구인은 2019. 8. 13. 청구인들에게 건축법위반 건축물시정명령 및 건축물대장 기재 사전통지를 하고, 같은 해 10. 28. 1차 시정명령, 2020. 1. 13. 시정촉구를 하였다. 또한 피청구인은 「건축법」 제102조제1항에 따라 청구인들을 경찰에 고발하였다. 한편, 피청구인은 「건축법」 위반사항이 시정되지 아니하자 2020. 6. 4. 청구인들에게 이행강제금 부과처분 사전통지를 하였고, 같은 해 8. 21. 청구인들에게 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인들은 이 사건 건축물의 공동소유자로, 각 주류도매업자인 ○○주류(대표이사 청구인 2 박○○) 및 ○○주류(대표이사 이○○, 청구인 1의 부친)와 위 건물을 임대하는 임대차계약을 체결하고, 위 주류도매업자들은 위 건물을 도매영업시설로 활용하여 왔다. 그런데 피청구인은 2019년 청구인들이 제1종 근린생활시설(소매점)으로 허가받은 다음 창고시설로 용도를 무단으로 변경하였다며 「건축법」 제19조 위반이 있으므로 원상복구하라는 각 시정명령을 내린 바 있고, 이어서 2020. 8. 21. 청구인들에게 이행강제금 19,480,000원을 부과하는 처분을 하였다. 또한 피청구인은 청구인들을 고발조치하여 현재 「건축법」 위반을 사유로 형사재판이 진행 중이기도 하다. 그러나 이러한 피청구인의 처분은 도매영업활동 개념을 오해한 것에서 시작된 것으로, 위법하면서 또한 부당한 것이다(위 형사재판도 약식명령을 인정할 수 없다는 점을 이유로 하여 정식재판으로 전환된 상태이다). 2) 처분의 위법성 가) 절차적 하자 행정청은 필요하다고 인정하는 경우 청문을 하거나 의견제출의 기회를 주어야 하고(「행정절차법」 제22조제1항, 제3항), 상당한 이유가 있으면 반영하여야 한다(같은 법 제27조의2 제1항). 따라서 제도의 본질상 청구인의 의견이 제출되면 피청구인은 당연히 잘 읽고 고려하여 처분을 하여야 할 것이다. 그러나 이 사건의 경우 피청구인이 제대로 의견을 읽고 고려한 것인지 의문스럽다. 청구인들은 위 처분의 하자에 대하여 2019. 8. 30.부터 2020. 2. 12.까지 수차례 이메일로 의견서를 제출하여 의견을 진술한 바 있다. 그 내용들은 이 사건 주류도매회사가 창고회사가 아니라는 내용, 다른 주류회사도 1종 근린생활시설에 판매시설을 두고 있다는 것, 그리고 이 사건 주류도매회사 건물에도 2층에 사무실이 있다는 것을 주요 내용으로 하고 있으며, 충분한 근거를 같이 제시한 자료들이다. 그런데 형사재판 과정에서 현출된 경찰 수사관의 의견서에 따르면, 이 사건 피청구인 담당주무관 이○○은 '청구인들로부터 받은 의견서는 찾을 수 없다'고 진술하였다. 그렇다면, 이는 피청구인측에서 청구인들이 제출한 의견서를 수령하고도 제대로 반영하지 않았다는 것이다. 이 하나만 보아도 이 사건 처분은 심각한 절차적 하자에 기반한 위법한 처분이라고 하지 않을 수 없다. 또한 이러한 절차적 하자로 인하여 청구인들의 의견이 묵살된바, 다음에서 자세히 설명하는 것과 같은 실체적 하자 있는 위법한 이 사건 처분이 나올 수 밖에 없었을 것으로 보인다. 나) 실체적 하자 「건축법」은 건축물을 건축하기 이전에 용도를 지정하여 건축허가를 받을 것을 규율하고 있고, 다른 용도로 사용하고자 할 때는 용도변경 허가나 신고절차를 거쳐야 하며, 이러한 절차를 위반하는 경우 사용제한 및 이행강제금을 부과할 수 있고, 형사처벌까지 가능하다. 구체적인 용도기준은 「건축법 시행령」 [별표 1]에 상세히 표시되어 있다. 이에 따르면 '3. 제1종 근린생활시설'과 '18. 창고시설'은 분명히 구분되는 두 용도로 파악된다. 그런데 실무상 위와 같은 구분은 혼란을 야기한다. 예를 들면 아파트는 공동주택인데, 아파트 베란다 끝부분에 흔히 문이 달린 물건을 보관할 수 있는 공간이 있다. 이 공간은 사전적으로 창고라고 할 수 밖에 없다.[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]그렇지만 이 공간으로 인하여 아파트는 공동주택이 아닌 창고시설로 용도를 지정해야 한다고 주장하는 것과 같다. 이 경우 아파트를 용도변경 안하고 창고로 사용하였다면, 형사처벌까지 받아야 한다는 억지결론에 도달한다. 이 사건 처분은 위와 같은 「건축법」에 대한 억지스러운 해석에서 비롯된 것이다. 「건축법」상 ‘창고시설’의 정확한 의미는 우리 「상법」상 전형적 상인 업종의 하나인 ‘창고업’에 이용하는, 나아가 이를 포함하여 더 확장된 현대적 물류 개념에서 쓰이는 물류터미널, 하역장, 집배송시설을 포괄하는 창고전문업에 사용되는 큰 규모의 창고를 말한다고 보아야 마땅하다. 이 사건에서 청구인들이 허용한 건축물의 용도는 '주류도매업의 부수적인 시설'이다. 도매업은 당연히 소매점에 물건을 공급하는 것을 본업으로 하므로, 주문을 받는 등의 영업과 함께 주문에 대응하여 물건을 보관하고 분배하는 물류기능까지 같이 수행한다. 따라서 주된 용도가 도매시설이라면 부수적인 보관 용도는 도매시설의 개념 안에 포함되어야 마땅하다. 「건축법」에 대한 위와 같은 해석은 주무부처인 국토교통부의 입장이기도 하다. 창고에 의약품 도매시설을 함께 담당할 수 있도록 요청하는 의약품 도매업계의 의견에 대하여 국토교통부는 창고가 의약품 보관을 위한 부수적 시설이라면 질의의 의약품 도매시설은 창고의 면적을 포함해 규모에 따라 제2종 근린생활시설 또는 판매시설로 분류되야 할 것으로 사료된다고 답한 사실이 있다. 이에 따르면 부속용도에 해당하면 주용도에 따라 용도분류가 가능하다는 것이다. 위 입장을 반대해석해보면 창고시설 용도로 허가를 받았다면 창고업에 사용하여야지, 부수적 시설의 주용도(도매업)로 사용한다면 용도위반이라고도 볼 수 있다. 따라서 결국 이 사건 처분은 불가능한 것을 요구하는 셈이 되어버리는 것인 바, 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다. 3) 처분의 부당성 이 사건 처분의 시작은 제1종 근린생활시설(소매점) 용도로 허가를 받았는데, 도매업 용도로 사용하는 것은 무단용도변경이라는 민원에 의한 것으로 추정된다. 그런데 이에 대하여 청구인들이 갑 제3호증을 제시하여 이것이 잘못된 해석이라는 점에서 문제 삼기 어려워지자, 이제는 창고로 사용하고 있으면 창고시설이니 창고시설로 무단용도 변경하였다는 쪽으로 변경하여 청구인들에게 위법이라는 혐의를 거두지 않은 것이다. 더 나아가 이 사건 시설을 창고로 판단하는 것은 청구인들이 제출한 지방국세청장이 승인한 주류 공동집배송센터 설치 승인서에 기인하는 것으로 판단된다. 이를 보면 ‘공동집배송센터’라는 용어를 사용하고 있고, 창고면적이란 용어를 사용하고 있어서 마치 이 사건 시설을 창고라고 오인할 수 있을 것이다. 그러나 실제 주류공동집배송센터 설치는 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 창고시설 등이 모두 허용되는 것이다. 그리고 이 사건 시설은 업종 특성상 주류면허를 가진 자에게만 주류를 판매하는 주류판매장으로 사용되는 시설이다. 또한 공동집배송센터의 사전적 의미는 일정 규모 이상의 시설을 의미하는 바. 이 사건 시설에 해당되지도 않는다. 즉 주류 공동집배송센터 설치 승인서 상의 용어는 사전적 의미로 사용된 것이 아닐 뿐더러 국세청에서 이 사건 부지를 현재의 용도로 사용할 수 있음을 승인해준 것이라 할 것이다. 한편 실제로 거의 모든 주류도매업체가 동일한 방식으로 제1종 근린생활시설에 주류공동집배송센터 설치 승인을 받아 운용하면서 사업을 하고 있다. 이러함에도 피청구인이 이를 문제 삼는 것은 현실을 도외시하는 것일 뿐만 아니라 마치 아파트 베란다 창고를 빌미로 공동주택을 창고시설로 무단 용도변경하였다는 혐의를 씌우는 것과 같이 부당하다 할 것이다. 그리고 이와 같은 피청구인의 위법한 처분 때문에 청구인들은 형사소송 및 이행강제금 부과라는 막대한 피해를 입고 있다. 4) 결론 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분은 부당하다. 청구인들이 제출한 자료를 면밀히 검토하여 이러한 청구인들의 어려운 입장 및 상황을 고려하여, 청구취지와 같은 재결을 바란다. 【보충서면】 5) 이 사건 처분의 절차적 하자에 대하여 가) 청구인들은 담당 공무원의 개인 메일로 의견을 보낸 것이 아니다. 먼저 피청구인은 청구인들이 담당공무원의 개인메일로 의견을 보냈다고 주장하고 있는데, 이는 전혀 사실이 아니다. 청구인들이 보낸 메일 주소(○○le△△△@korea.kr)는 담당공무원이 공무상 사용하는 메일이지 담당공무원이 사적으로 사용하는 이메일이 아니다. 이는 청구인들이 피청구인에게 공적으로 의견을 제시하였음을 입증하는 자료라 할 것이다. 또한 청구인들은 다양한 자료를 제출하고, 심지어 2019. 8. 31. 보낸 메일에서는 ‘건축법 위반 이의’라는 제목으로 메일을 보내, 사안에 대하여 의견을 제시하고 있음을 명확하게 하였다. 또한 청구인들은 피청구인의 주장과 같이 피청구인 담당공무원과 수차례 전화 통화하면서, 당 사안에 대하여 의견을 제시하였고, 이에 피청구인 담당공무원이 청구인에게 이메일 주소를 알려주면서 의견 정리 및 그 근거자료들을 이메일로 전달하라고 하여 수차례 이메일을 보낸 것이다. 따라서 이를 담당공무원의 개인 메일로 보낸 것일 뿐이지 의견제시한 것이 아니라는 피청구인의 주장은 부당하다 할 것이다. 나) 피청구인의 주장과 같이 의견서로 갈음한다는 청구인들의 요청 여부가 의견 제출의 효력을 부여하는 것이 아니다. 피청구인은 답변서에서 청구인들이 공무원 개인메일로 의견을 진술한 것을 의견제출서로 갈음해달라고 요청한 적이 없으며, 만약 의견제출서로 갈음해줄 것을 요청하였다면 담당 공무원이 해당 메일 내용을 갈무리하여 정식적인 의견제출서를 제출하도록 요구하였거나, 청구인들을 대행하여 접수하여 처리하였을 것이라고 주장한다. 그러나 이러한 피청구인의 주장 역시 부당하다. 해당 사안에 대하여 이의를 제기한다는 것을 명확히 한 이메일 및 자료들을 받아놓고도, 의견제출서에 갈음한다는 요청이 없었다는 이유로 의견서 제출이 아니라고 간주하여 일처리 해버리는 것은 결국 피청구인의 업무태만을 자인하는 것에 불과하다. 피청구인이 주장하는 의견제출 양식은 하나의 예시일 뿐, 처분 당사자가 의견을 제시함에 있어 반드시 규격화된 양식에 따라 행하여 하는 것도 아닐 것이기 때문이다. 피청구인의 이러한 주장은 분명히 청구인들로부터 의견을 담은 이메일을 받고, 관련 자료들을 받았음에도, 이를 의견서로 취급하지 않았음을 분명히 하는 것으로 스스로 절차적 하자를 자인하는 것이라 할 것이다. 다) 청구인들은 이메일 외에도 2019. 11. 19. 직접 구청에 찾아가 피청구인에게 의견서를 제출한 바 있다. 이메일을 보내는 것 외에도 청구인들은 자신들의 자료 제출 및 의견 개진에도 피청구인의 처분이 번복되지 않자, 자신들의 주장들을 정리하여 2019. 11. 19. 직접 구청에 찾아가 피청구인 담당 공무원에게 의견서를 제출하였다. 당시 담당공무원은 의견서를 받았음에도, 접수증을 준다든지 영수증을 준다든지 하지 않았다. 그러나 청구인들은 자신들이 제출한 의견서가 피청구인의 주장과 같이 읽혀지지도 않았을 것이라고는 상상도 하지 못했다. 그러나 청구인들의 의견은 피청구인의 의사결정에 전혀 반영되거나, 영향을 미치지 않았다. 그도 그럴 것이 피청구인의 답변서를 봐도 알 수 있듯이 피청구인은 청구인들이 수차례 보낸 의견을 의견으로써 받아들이지도 않았기 때문이다. 피청구인은 청구인들에게 이행강제금 처분을 하겠다고 공언한 이후 시점인 2020. 7. 21. 청구인들이 보낸 의견서만을 의견서로 보고, 나름대로의 회신을 한 후 이 사건 처분을 한 것이다. 그런데 후술하겠지만 그 피청구인의 회신도 자의적인 판단일 뿐, 그간 청구인들이 수차례 설명을 위하여 의견제시한 부분은 전혀 고려되지 않았다. 라) 소결 이렇듯 청구인들은 「행정절차법」이 규정하고 있는바와 같이 이 사건 처분에 대하여 의견을 제시하였으나, 피청구인은 이러한 청구인들의 다양한 의견제시를 단지 ‘의견서 제출에 갈음한다’는 표현을 사용하지 않았다는 황당한 의유로 의견서 제출로 받아들이기조차 하지 않고 묵살하였다. 이는 「행정절차법」 제22조제3항 및 같은 법 제27조의2 제1항의 취지를 몰각하는 것으로 중대하고 명백한 절차적 하자임에 분명하다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다. 6) 이 사건 처분의 실체적 하자에 대하여 가) 이 사건 임차인들은 도매업을 운영하는 사업자들로 이들이 운영하는 도매업은 제1종 근린생활시설에서 할 수 있다. 청구인들에게서 이 사건 건축물을 임차한 임차인[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]들은 종합주류도매업면허증을 취득한 주류도매업자들이다. 이들은 각 1999년(주식회사 ○○물산)과 1990년(주식회사 ○○주류)부터 일반탁주와 주정을 제외한 전 주류를 취급하는 도매업자들이다. 그런데 주류의 경우 일반적인 제품들과는 달리 주류도매업 허가를 받은 도매업자 역시 주류업을 허가받은 소매업자에게만 팔 수 있으며, 주류를 판매하는 때에는 도매업자들이 거래 상대방의 영업장까지 운반, 인도하도록 하여야 한다.[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]그리고 이 사건 임차인들과 같이 영세한 도매업자들이 함께 공동집배송센터를 공동 사용하는 경우에는 공동사용 사업자의 차량으로만 배송할 수 있다. 즉 주류도매업의 경우에는 이 사건 임차인들과 같은 도매업자들이 주류제조업자로부터 주류를 공급받아 판매하기 위해서 직접 거래 상대방의 영업장까지 운반, 인도하여야 하는바, 필수불가결하게 주류판매를 위해서는 주류를 보관하기 위한 공간이 필요하다. 그런데 이 사건 임차인들과 같은 대량으로 소매업소에 일용품을 판매, 공급하는 도매영업시설의 경우에도 그 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 경우, 그 시설은 「건축법 시행령」 제3조의4 및 [별표 1] 제3호 가목에 따른 제1종 근린생활시설에 해당한다는 것이 확립된 법제처의 유권해석이다. 즉 이 사건 건축물이 소매점이 아니라 상품을 대량으로 보관, 관리하면서 대량으로 유통하는 도매업 형태를 하고 있기 때문에 창고시설로 판단하였다는 피청구인의 주장은 위 법제처 해석에 반하는 부당한 주장인 것이다. 이러한 법제처의 유권해석은 현재 의약품 창고에 대하여 근린생활시설 또는 판매시설의 부속용도시설로 구분하고 있는 것에도 부합한다. 나) 이 사건 건축물은 임차인들의 도매업장의 부속시설로 판매를 위한 곳이다. 또한 피청구인은 이 사건 건축물이 개인구매자가 현장에서 물건을 구매할 수 있는 가판이나 이와 유사한 판매형태가 전혀 없으므로 판매시설이 아닌 창고시설이라고 판단하였다고 주장한다. 그러나 이는 앞서본 바와 같이 주류업의 특성을 도외시한 자의적인 판단이다. 앞서 설명한 바와 같이 주류도매업의 경우에는 주류제조사로부터 주류를 받아, 직접 거래 상대방의 영업소까지 운반을 하는 것이 판매행위의 필수불가결한 일부이다. 대개의 경우는 이미 공급이 예정된 영업소와 판매계약이 체결된 후에 이러한 판매절차가 진행되기 때문에, 매일 매입되는 주류의 양과 매출되는 주류의 양이 비슷하며, 적재되는 시간 역시 불과 몇 시간에서 길어도 하루 이틀을 넘기지 않는다. 또한 피청구인의 주장과 같이 현장 판매가 불가능한 것은 아니다. 현장에 주류판매업 허가를 얻은 소비자들이 찾아온다면 물건을 확인하고 구매하는 것도 가능하다.[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]다만 그 업 특성상 그 빈도가 낮은 것뿐이다. 그러다보니 주류도매업자들은 주류제조사 근처에 이 사건 건축물과 같은 시설이 필요하게 된다. 실제로 이 사건 건축물 인근인 ○○시 ○○구에 우리나라의 대표적인 주류제조사들의 직매장이 있다. 그리고 인근에서 이 사건 임차인들과 같은 많은 다른 주류도매업자들 역시도 근린생활시설에 하치창 또는 공동집배송센터를 두고 영업을 하고 있는 것도 주류제조사와 인접해 있기 때문이다. 다) 이 사건은 의약품 도매점이나 마트 등의 사례와 다르게 판단될 이유가 없다. 피청구인은 아무런 근거를 제시하지 않고 막연하게 청구인들이 첨부한 의약품 도매점의 사례가 이 사건과 관계없다고 주장한다. 그러나 의약품 도매점이나, 마트와 마찬가지로 이 사건 임차인들은 주류를 도매로 판매하는 업을 영위하는 자이다. 그리고 도매업은 주문을 받는 등의 영업과 함께 주문에 대응하여 물건을 보관하고 분배하는 물류기능을 같이 수행한다. 이러한 점에서 주류도매업이 의약품 도매업이나 마트판매업과 다르게 판단되어야할 타당한 이유가 없다. 그리고 이 사건 건축물의 경우에도 주류판매를 위한 부속시설인바, 의약품 도매점이나 마트 등에서 필요한 창고들과 다르게 판단되어야 할 이유가 없다. 라) 소결 피청구인의 주장과 같이 이 사건 건축물에서 주류의 보관, 관리가 이루어진다. 그러나 앞서본 바와 같이, ① 해당 시설이 1천 제곱미터 미만이고 매출규모가 크지 않은 점, ② 주류를 보관한다고 하나, 이는 바로바로 판매목적으로 단기간 동안 적재가 이루어진다는 점, ③ 이러한 사정은 주류 판매를 하기 위해서는 직접 배송해주어야 하는 주류도매업의 특성이 기인하는 점, ④ 실제 판매에 용이하게 하기 위하여 서울사업장 근처가 아닌 주류제조사 근처에 이 사건 건축물을 둔 점, ⑤ 판매를 위한 부속시설로서 의약도매업이나 마트의 창고와 이 사건 건축물을 달리 평가하여야 할 이유가 없다는 점, ⑥ 국세청에서도 이러한 점을 감안하여 이 사건 건축물에 공동집배송센터의 허가를 내준 점 ⑦ 그렇기 때문에 실제로 많은 주류도매업체들도 근린생활시설에서 청구인들과 같이 운영한다는 점 등을 종합적으로 고려해본다면, 이 사건 건축물이 창고시설에 해당한다는 피청구인의 판단은 부당하며, 그 판단에 기인하여 이행강제금을 부과한 이 사건 처분은 부당하다 할 것이다. 7) 결론 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분은 부당하다. 청구인들은 피청구인과 수차례 전화통화를 하였고, 이메일 등으로 자신들의 의견과 주류도매업의 특성 및 임차인들이 처한 사정을 알렸으나, 피청구인은 이를 의견으로 받아들이지 않고, 고려하지 않았다. 또한 도매업을 영위하기 위한 부속시설을 창고로 무단 용도변경 하였다는 피청구인의 판단은 부당하다. 현재 이러한 피청구인의 위법한 처분 때문에 청구인들은 이행강제금 부과 및 형사소송의 피고인이 되는 등 막대한 피해를 입고 있다. 이러한 청구인들의 어려운 입장을 감안하여 이 사건 처분을 취소하는 재결을 내려주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 건축물은 사용승인 받은 대로 사용해야 하고 이를 변경하려는 자는 「건축법」 제19조에 따라 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 그러나 청구인들 소유의 이 사건 건축물은 사용승인 받은 제1종 근린생활시설(소매점)로 사용해야 함에도 창고시설로 임의 사용한다는 민원신고가 있어 2019. 8. 13. 적발하였으며, 위 불법행위에 대하여 같은 해 10. 27. 시정명령하였고 청구인이 이에 응하지 아니하여 2020. 6. 4. 이행강제금 부과예고 후 같은 해 8. 21. 이행강제금 부과처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성(피청구인 답변) 가) 이 사건 행정처분의 경위와 처분의 근거 (1) 「건축법」 제19조제1항에 따르면 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다, 제2항에 따르면 제22조의 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 제2항제1호에 따르면 허가대상은 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하려는 경우라고 규정되어 있다. (2) 허가권자는 「건축법」 제19조제1항 및 제2항의 단서에 따라 허가를 받지 아니한 무단 용도변경 사항에 대하여는 건축법 제79조에 따라 “시정명령”을 할 수 있으며, 같은 법 제80조 및 제108조에 따라 시정명령을 받은 후 그 시정 기간 내에 그 시정명령을 이행하지 않는 경우 이행강제금을 부과 및 고발조치 하도록 규정되어 있다. (3) 피청구인은 청구인들에게 「건축법」 위반 사실에 대해 처분 사전통지 절차를 이행하고, 시정에 필요한 충분한 기간을 주어 시정하도록 ‘시정명령’하였음에도 청구인들이 시정하지 아니하여 법이 정하는 바에 따라 이행강제금 부과 및 고발조치 하기에 이른 것이다. 나) 절차적 하자라는 내용에 대해서 (1) 시정명령에 대한 처분 사전통지는 2019. 8. 13.에 통지하였고, 청구인들은 이에 대한 의견제출서를 제출한 바가 없으며, 청구인들이 의견을 제출했다고 하는 내용은 공무원 개인 메일에 의견을 진술한 내용이며 청구인들은 이를 의견제출서로 갈음해 달라고 요청한 바가 없다. (2) 만일, 청구인들이 메일 내용을 의견제출서로 갈음해 줄 것을 요청했었다면 담당 공무원은 해당 메일 내용을 갈무리하여 정식 의견제출서를 제출하도록 요구했을 것이고, 청구인들이 의견제출서 서식에 의한 제출이 곤란하다고 판단되면 담당자가 청구인들을 대행하여 의견제출서를 접수하여 처리하였을 것이다. (3) 청구인들은 사전통지 후 담당자와 여러 차례 통화가 있었음에도 이러한 요구를 한 바가 없으므로 청구인들의 의견제출을 피청구인이 처리하지 않았다는 주장은 처분을 취소할 이유가 되지 않으며, 이후 부과예고 처분에 대한 청구인들의 2020. 7. 21.자 의견제출서에 대하여는 같은 해 8. 12.에 정상적으로 회신하였다. 따라서, 이후 진행된 피청구인의 처분절차에 대하여는 하자가 전혀 없다고 판단된다. 다) 현재 쓰는 용도를 창고시설로 규정한 것에 대해서는 「건축법」의 억지스러운 해석이라는 주장에 대하여 (1) 「건축법 시행령」 [별표 1] 용도별 건축물의 종류 제3호 제1종 근린생활시설의 가. 식품·잡화·의류·완구·서적·건축자재·의약품·의료기기 등 일용품을 판매하는 소매점으로 같은 건축물(하나의 대지에 두 동 이상의 건축물이 있는 경우에는 이를 같은 건축물로 본다. 이하 같다)에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 것으로 규정하고 있으며 소매업이란 용어를 살펴보면 ‘개인용으로 사용하려는 최종 소비자에게 직접 상품이나 서비스를 제공하여 소매 활동을 하는 유통기관’으로 정의할 수 있다. 한편 창고시설은 [별표 1] 제18호에 창고시설(위험물 저장 및 처리시설 또는 그 부속용도에 해당하는 것은 제외한다)라고 명시하며 창고, 하역장, 물류터미널, 집배송시설 등으로 규정하고 있고, 창고의 사전적 의미는 ‘물건이나 자재를 저장하거나 보관하는 건물’로 정의할 수 있으며, 「건축법」상 창고시설에 대해 별도의 관계 법령에 따르라는 명문 규정이 없으므로 창고시설에 해당하는지는 「건축법」의 기준에 따라야 할 것이다. (2) 청구인들은 소재지 시설에 상품을 대량으로 보관하면서 대량으로 유통하는 도매업 형태를 하고 있다. 불법신고에 의해 현장을 확인한 결과 소매점으로 볼 수 있을 만한 영업 형태가 아니었고 오히려 내부에 물건을 대량으로 쌓아놓고 대형화물차로 상품을 상·하차 및 운송하는 상황으로 판단컨대 「건축법」 용도 분류상 하역장 내지는 집배송 시설인 창고시설에 해당하였다. (3) 가사, 청구인들이 이 사건 건물에서 소매업의 형태를 대부분 유지하면서 일부 창고시설을 사용하였을 경우 소매점으로 볼 수도 있으나, 해당 건물 1층에는 개인 구매자가 현장에서 물건을 진열하고 구매할 수 있는 가판이나 이와 유사한 판매 형태가 전혀 없었으며, 이러한 청구인의 영업 형태는 물품을 보관·관리하는 창고시설의 형태로 보이므로 이 사건 건축물은 「건축법」상 창고시설로 봄이 타당하다. 또한 청구인들의 의견에서 “하치장(공동집배송센터)”이란 주류의 제조자가 직접 생산한 주류와 주류판매업자가 직접 구입한 “주류의 보관·관리시설만을 갖춘 장소”라고 규정하고 있으며 주류의 보관·관리에 따른 행위는 「건축법」에 따른 건축물 용도 분류상 창고시설에서 운영하여야 할 것이다. (4) 청구인들이 첨부한 기사 내용은 이 사건과 관련 없는 의약품 도매점과 관련한 기사 내용이므로 이 사건의 행정심판에 참고할 수 없다고 판단된다. 이 내용에 대한 청구인들의 의견은 청구인들의 주관적인 판단일 뿐, 건축물의 용도를 판단할 때 고려할 수 있는 내용이 아니다. 라) 처분이 부당하다는 내용에 대해서 (1) 2019. 8. 13. 처분의 사전통지부터 피청구인은 불법 용도변경에 해당하는 내용으로 “창고시설”로 명시하여 시정명령을 하였으며 청구인들이 처분의 부당성을 주장한 내용은 피청구인의 이행강제금 부과예고 이후 이에 대한 의견을 진술한 내용으로 이행강제금 부과의 원인이 되는 시정명령 당시에 이와 관련된 자료는 제출한 바가 없고, 피청구인은 시정명령 당시부터 이행강제금 부과까지 이 사건의 처분은 「건축법」상 불법용도변경에 해당하는 처분이었으며, 현재도 이 처분의 법적 근거는 변동이 없다. 다시 말해, 이 사건은 「건축법」상 사용승인 받은 용도인 제1종 근린생활시설(소매점)을 창고시설로 사용한 것에 대한 처분임을 밝힌다. (2) 피청구인은 이 사건의 건축물의 용도를 판단하는데 「건축법 시행령」 [별표 1]에 따라 건축물의 구조·이용 목적 및 형태를 보고 가장 유사한 용도로 판단하는 것일 뿐이다. 또한 「건축법」이 특정시설에 대하여 별도의 관계 법령에 따르라는 명문의 규정을 두고 있지 않은 이상 창고시설에 해당하는지는 「건축법」의 독자적인 기준에 따라 판단하여야 할 것이다. 피청구인은 이 사건의 처분에 있어 현장 조사한바 해당 시설은 사회통념 상 창고시설에 해당한다고 보았고, 「건축법」상의 용도 분류 기준에 어긋나지 않는다. 3) 결론 피청구인이 청구인들에게 처분한 이행강제금 부과는 앞서 설명한 바와 같이 제1종 근린생활시설(소매점)을 창고시설로 무단 용도변경하여 사용한 행위에 대해 「건축법」 제79조에 따라 시정명령을 한 후 「건축법」 제80조에 따라 시정명령을 이행하지 아니한 자에게 이행강제금을 부과한 것으로 적법한 처분이다. 건축허가 및 사용승인 받은 용도를 창고시설로 불법 용도변경 사용하는 행태는 비단 ○○시만의 문제가 아니라 경기도 개발제한구역 및 개발제한구역 해제 지역이 있는 시군에 많은 불법 행태이며, 사회적으로도 상당히 문제가 되고 있다. 더욱이, 해당 지역은 개발제한구역 우선해제 금현지구로써 지구단위계획 지침에 따라 주민 생활에 필요한 최소한의 용도로 주택, 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설 중 제한된 용도만 입지 가능하며 인근 주민 생활 범위를 벗어나는 창고시설에 대해서는 입지 제한을 두고 있다. 제1종 근린생활시설(소매점)로 사용승인 받아 창고시설로 사용하는 것은 타 법령을 악용하는 사례이며 지구단위계획 지침 취지에도 어긋나는바 「건축법」뿐만아니라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에도 저촉되는 사항이다. 따라서, 청구인들의 주장은 앞서 설명한 바와 같이 전혀 타당하지 않은 주장이므로 마땅히 이를 “기각”한다는 판단을 원한다. 【보충서면】 4) 이 사건 처분의 절차적 하자에 대하여 이행강제금의 궁극적인 목적은 위반행위로 인한 경제적 이익에 상응하는 금액을 모두 환수하여 원천적으로 위법행위를 방지하고자 하는 것이며, 그 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 위반사항이 존재하는 한 부과하여야 함이 타당하다 할 것이다. 이에 따라 피청구인은 「건축법」 위반과 관련하여 최초 시정명령 및 건축물대장 기재 사전통지를 2019. 8. 13.에 하였고, 같은 해 10. 27.에 1차 시정명령, 2020. 1. 12.에 시정촉구, 같은 해 6. 4.에 이행강제금 부과처분 사전통지, 같은 해 8. 21.에 이행강제금을 부과하기까지 그 시정명령을 이행할 수 있는 기회가 충분히 있었음에도 위반사항에 대한 시정명령을 이행하지 아니하여 2020. 8. 21.에 이 사건 처분을 하였다. 또한 「행정절차법」에 따라 의견 제출을 하였다 하더라도 최초 시정명령에서부터 이행강제금을 부과하기까지 위반사항에 대하여 원상복구 할 의지가 없다고 판단된다면 이행강제금은 당연히 부과되어야 할 것이다. 5) 이 사건 처분의 실체적 하자에 대하여 「건축법」 제79조제1항에서는 ‘허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 (중략) 필요한 조치를 명할 수 있다’로 규정하고 있어 이 사건 건축물의 용도 구분은 「건축법 시행령」 제3조의5 [별표 1]에 따라야 할 것인바, 청구인은 최초 사용승인 받은 ‘제1종 근린생활시설(소매점)’로 사용해야 함에도 ‘창고시설’로 임의 용도변경하여 사용하였다. 또한 같은 법 제79조제2항에서는 ‘허가권자는 (중략) 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 (중략) 하지 아니하도록 요청할 수 있다’라고만 규정하고 있는 바, 특정시설은 관련된 다른 법령에 따라야 한다 라는 규정은 「건축법」에 별도로 명문화하지 않았다. 따라서 피청구인은 「건축법 시행령」 제3조의5 [별표 1]에 따라 이 사건 건축물의 구조·이용목적 및 형태 등을 종합적으로 고려하여 「건축법」 제79조 및 제80조에 따라 불법용도변경에 대한 시정명령과 이행강제금 부과처분을 하게 되었다. 6) 결론 피청구인은 최초 시정명령에서부터 이행강제금을 부과하기까지 시정할 수 있는 충분한 기간을 부여하였음에도 불구하고 원상복구할 의지가 없다고 판단하여 청구인들에 대하여 이행강제금 부과 처분하였으므로 「건축법」위반 이행강제금 부과처분 취소청구는 이유없다 할 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 “기각”하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 3. 제1종 근린생활시설 18. 창고시설 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 2. 산업 등의 시설군 7. 근린생활시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. 다만, 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만으로서 대수선에 해당되는 공사를 수반하지 아니하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 가중할 수 있다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 【건축법 시행령】 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 13. “부속용도”란 건축물의 주된 용도의 기능에 필수적인 용도로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도를 말한다. 가. 건축물의 설비, 대피, 위생, 그 밖에 이와 비슷한 시설의 용도 나. 사무, 작업, 집회, 물품저장, 주차, 그 밖에 이와 비슷한 시설의 용도 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025631"></img> 제14조(용도변경) ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. 2. 산업 등 시설군 나. 창고시설 7. 근린생활시설군 가. 제1종 근린생활시설 나. 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외한다) 【행정절차법】 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분 시 제21조제1항제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분ㆍ자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 ② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. 1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 3. 국민생활에 큰 영향을 미치는 처분으로서 대통령령으로 정하는 처분에 대하여 대통령령으로 정하는 수 이상의 당사자등이 공청회 개최를 요구하는 경우 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 제27조(의견제출) ① 당사자등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있다. ② 당사자등은 제1항에 따라 의견제출을 하는 경우 그 주장을 입증하기 위한 증거자료 등을 첨부할 수 있다. ③ 행정청은 당사자등이 말로 의견제출을 하였을 때에는 서면으로 그 진술의 요지와 진술자를 기록하여야 한다. ④ 당사자등이 정당한 이유 없이 의견제출기한까지 의견제출을 하지 아니한 경우에는 의견이 없는 것으로 본다. 제27조의2(제출 의견의 반영 등) ① 행정청은 처분을 할 때에 당사자등이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다. ② 행정청은 당사자등이 제출한 의견을 반영하지 아니하고 처분을 한 경우 당사자등이 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 그 이유의 설명을 요청하면 서면으로 그 이유를 알려야 한다. 다만, 당사자등이 동의하면 말, 정보통신망 또는 그 밖의 방법으로 알릴 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 주류 공동집배송센타 설치승인서, 출장복명서, 시정명령 및 건축물대장 기재 사전통지서, 1차 시정명령 공문, 시정촉구 공문, 처분사전통지서, 의견제출서, 부동산임대차계약서, 종합주류도매업면허증, 의견서 회신, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 이 사건 건축물의 공동소유자이다. 나) 피청구인은 이 사건 건축물을 제1종 근린생활시설(소매점)로 사용해야 함에도 창고시설로 임의 사용한다는 민원신고를 접수하여 2019. 8. 9. 현장 점검한 결과 무단으로 용도변경한 사항을 확인하였다. 다) 이에 피청구인은 2019. 8. 13. 청구인들에게 건축법 위반건축물 시정명령 및 건축물대장 기재 사전통지를 하였고, 같은 해 10. 28. 1차 시정명령, 2020. 1. 13. 시정촉구를 하였다. 또한, 피청구인은 「건축법」 제102조제1항에 따라 청구인들을 경찰에 고발하였다. 라) 피청구인은 이 사건 위반사항이 시정되지 아니하자 2020. 6. 4. 청구인들에게 이행강제금 부과처분 사전통지를 하였고, 이에 청구인들은 같은 해 7. 21. 피청구인에게 의견서를 제출하였다. 이에 대해 피청구인은 2020. 8. 12. 청구인들에게 아래와 같이 회신을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025633"></img> 마) 이후, 피청구인은 원상복구 시정명령이 이행되지 아니하여 2020. 8. 21. 청구인들에게 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금 부과처분을 하였는데 위반내용 및 이행강제금 부과 금액은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025635"></img> 2) 「건축법」 제19조에 의하면 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하며, 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 제19조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 같은 법 제79조제1항 및 제80조제1항에 의하면 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 각 호의 이행강제금을 부과한다. 「행정절차법」 제22조 및 제27조에 의하면 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 하며, 당사자등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있으며, 같은 법 제27조의2제1항에 의하면 행정청은 처분을 할 때에 당사자등이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다. 3) 청구인들은 ① 청구인들이 제출한 의견을 제대로 반영하지 않아 절차상 하자가 존재하고 ② 이 사건 건축물이 제1종근린생활시설(소매점)로 용도가 지정된 것은 사실이나 이 사건 건축물의 용도는 청구인들이 운영하는 주류도매점의 부수적인 시설로 창고로 이용하기 위한 것이므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 먼저 절차상 하자가 존재한다는 청구인들의 주장에 관하여 살피건대, 피청구인은 청구인들에게 한 2019. 8. 13. 「건축법」 위반건축물 시정명령 및 건축물대장 기재 사전통지, 2020. 6. 4. 이행강제금 부과처분 사전통지 등을 통해 의견제출의 기회가 충분히 부여되었다고 볼 수 있는 점, 이 사건 처분 전 청구인들이 2020. 7. 21. 의견서를 제출하여 이에 피청구인이 같은 해 8. 12. 청구인들에게 회신을 한 점 등에 비추어보면 청구인들이 주장한 의견이 반영되지 않았다고 하여 이 사건 처분이 청구인들에게 의견제출의 기회를 주지 아니한 절차상 하자가 있다고 보기 어렵다. 다음으로 이 사건 건축물이 제1종 근린생할시설(소매점)로 용도가 지정된 것은 사실이나 이 사건 건축물의 용도는 청구인들이 운영하는 주류도매점의 부수적인 시설로 창고로 이용하기 위한 것이므로 이 사건 처분은 위법하다는 청구인의 주장에 관하여 살펴본다. 「건축법」 제2조제1항제3호는‘건축물의 용도란 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적 및 형태별로 분류한 것을 말한다’라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서 건축물의 용도에 관하여‘3. 제1종 근린생활시설 18. 창고시설’등으로 구별하여 정하고 있으며, 「건축법 시행령」 제3조의5 [별표 1]은‘3. 제1종 근린생활시설. 가. 식품·잡화·의류·완구·서적·건축자재·의약품·의료기기 등 일용품을 판매하는 소매점으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 것. 18. 창고시설 가. 창고(물품저장시설로서 「물류정책기본법」에 따른 일반창고와 냉장 및 냉동 창고를 포함한다) 나. 하역장 라. 집배송 시설’로 구분하고 있으며, 「건축법 시행령」 제2조제13호는‘부속용도란 건축물의 주된 용도의 기능에 필수적인 용도로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도를 말한다. 나. 사무, 작업, 집회, 물품저장, 주차, 그 밖에 이와 비슷한 시설의 용도’라고 규정하고 있다. 청구인들은 이 사건 건축물에 관하여 지방국세청장으로부터 공동집배송센터 설치승인을 받아 주류도매업의 용도로 이 사건 건축물을 사용하고 있고, 이 사건 건축물 전체를 주류의 반입과 반출을 위해 주류를 적치하는 장소로 이용하고 있으며, 용도로 지정된 제1종 근린생활시설(소매점)으로 이용하기 위한 판매대 등 시설을 갖추고 있지 않은 사실을 인정할 수 있다. 살피건대, 청구인들이 이 사건 건축물의 대부분을 주류도매업을 위한 주류의 반입과 반출을 위해 사용하고 있는 점에서 이 사건 건축물을 제1종 근린생활시설(소매점)의 부속용도로 사용하고 있다고 할 수 없고, 청구인들이 영위하는 주류도매업의 운영방식이 주류업 허가를 받은 소매업자에게만 팔 수 있다거나 주류를 판매할 때 거래 상대방의 영업장소까지 운반, 인도하여야 한다는 사정을 감안하더라도, 청구인들이 이 사건 건축물을 용도로 지정된 개인적으로 소비하는 최종 소비자에 대한 판매를 의미하는 제1종 근린생활시설(소매점)로 이용하고 있다고 보기도 어려우며, 오히려 이 사건 건축물의 구조, 이용 목적 및 형태는 창고에 해당하는 하역장 또는 집배송시설에 유사하다고 판단된다. 더 나아가 청구인들이 이 사건 건축물에 관하여 지방국세청장으로부터 공동집배송센터승인을 받은 것이나 주류도매업면허를 받았다고 하더라도 이는 건축법의 용도변경과 관련된 것이 아니라 주류도매업을 영위하기 위한 면허를 취득한 것에 불과하고, 청구인들이 용도를 주류도매업의 운영에 부합하도록 변경할 수도 있으므로, 위 사실을 근거로 이 사건 건축물이 「건축법」에 정한 용도에 부합한다고 할 수도 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 주식회사 ○○물산과 주식회사 ○○주류 2) 창고[倉庫] 물건을 저장하거나 보관하는 공간(고려대한국어대사전). 3) 대학 축제와 같이 그 판매를 업으로 하지 않으나, 단기간에 대량의 주류가 필요한 경우에 지자체에 허가를 얻은 후 사러 오는 경우가 있는데, 이러한 경우 현장에서 판매가 이루어지기도 한다. 4) 「주세사무처리규정」 제71조(거래확인 및 운반) ② 주류를 판매하는 때에는 거래상대방의 영업장까지 운반, 인도하도록 하여야 한다. 다만, 주류도매업자 및 슈퍼·연쇄점 본(지)부 등 중개업자는 주류 제조자로부터 직접 주류를 운반할 수 있다. ③ 제16조제2항 및 제22조제1항제6호아목에 따라 하치장(공동집배송센터)을 공동 사용하는 경우에는 그 하치장(공동집배송센터) 공동사용 사업자의 차량으로만 공동하치장에서 공동배송할 수 있다.