건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○○동 ○○○-○번지 상 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자로, 허가를 득하지 아니하고 무단증축 및 용도변경하여 「건축법」제14조 및 제19조를 위반한 사실이 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은 청구인에게 2020. 3. 2. 건축물 위반사항에 대한 처분 사전통지 하였고, 계속해서 위반행위가 시정되지 아니하자 2021. 9. 17. 이행강제금 20,950,560원 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 건축물의 2층은 노유자 시설로 어린이집으로 임대하였으나 2층에는 어린이집으로 사용할 수 없다고 하여 현재 교회로 임대 사용하고 있다. 위반 면적 중 일부는 청구인이 건물을 매입할 때부터 축조되어있던 것으로 약 60년 정도 된 것이고, 청구인은 위반 건축물임을 인지하지 못한 채 매입하여 청소 도구 등을 보관하는 창고로 사용하고 있다. 담벼락과 담벼락 사이의 골목은 불상의 사람들이 드나들어 범죄의 장소로 사용될 염려가 있어 임의로 문을 만든 것이고, 옥탑방은 너무 오래되고 낡아 판넬을 이용하여 약간의 보수를 한 것이다. 2) 피청구인은 이 사건 건축물에 대하여 신고 없이 무단 증축 및 용도변경 하였다는 사유로 이행강제금 20,950,560원을 부과하였다. 현재 청구인은 원상복구 계고장을 받고 골목을 막기 위해 설치하였던 문은 제거하여 원상복구 하였다. 2층 노유자 시설 부분은 용도에 맞게 어린이집으로 사용하던 중 2층에는 어린이집이 있을 수 없다고 하여 교회에 임대한 것인데 그렇다면 애초에 허가 관청에서 2층을 노유자 시설로 허가를 내어주면 안 됐으며, 일부는 철거하여 원상복구 하였음에도 불구하고 이행강제금을 부과한 것은 위법·부당하다 할 것이다. 3) 청구인은 정신장애 판정을 받아 경제 활동을 하지 못하고, 아버지 또한 건강이 좋지 못해서 경제 활동을 못하는 상황에서 이 사건 건축물에서 나오는 월세로 생활하고 있다. 그나마도 코로나로 월세가 원활하게 들어오지 않는 상황이어서 생활이 어려워져 1억원의 대출을 받아 생활하고 있다. 청구인의 이러한 제반 사정을 반영하지 아니한 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 남용한 처분이라 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 건축물의 위법 사항 시정을 위하여 법에 정해진 절차에 따라 시정명령과 의견제출 안내를 하였고 청구인은 2021. 9. 4. 의견서를 1회 제출하였다. 의견제출과 관련하여 이행강제금 부과 전 현장 확인을 실시하였고, 이를 근거로 최종 이행강제금을 부과하였으며, 결과적으로 청구인은 시정하겠다는 의견만 제출하였을 뿐 실제 건축법 위반행위를 시정한 것이 전혀 없다. 2) 청구인이 제출한 단속 시 현장 사진을 세부적으로 살펴보면 가) 현장 1번과 2번의 무단증축(지상1층, 30㎡, 근생, 시멘트블록조)에 대하여 2005년경 상가 매입할 때부터 축조되어 있었던 것(약 60년정도 경과)으로 현재 창고로 사용하고 있으며, 추후 철거 예정이라는 의견을 제출하였으나 현장 확인결과 시정조치하지 않았으며, 행위 시기를 특정할 수 있는 근거자료를 제출한 바 없다. 나) 현장 3번의 무단증축(지상1층, 5㎡, 근생, 조립식패널조)에 대하여 청구인은 문을 제거하여 원상복구한 상태라고 주장하나, 위반건축물의 시정은 기둥과 벽체, 지붕 등 골조를 완전히 철거하여야 함에도 부과 당일 현장 확인 결과 및 갑 제5호증을 보면 지붕과 벽이 잔존한 상태로 남아있어 시정조치가 완료되지 않았다. 다) 현장 4번의 무단증축(옥탑층, 25㎡, 근생, 조립식패널조)에 대하여“옥탑층은 세입자 퇴거 후 철거하겠습니다.”는 의견을 제출하였지만 이 역시도 시정하지 않았다. 라) 현장 5번의 무단용도변경((노유자시설⇒근린생활시설), 지상2층, 86.4㎡, 근생, 철근콘크리트조)에 대하여 의견제출서 상 “○○○시에서 해당 건축물 2층을 유치원으로 사용할 수 없다.”고 하였다는 이유로 청구인은 무단 용도변경이 아니라고 주장하지만, 이는 「건축법」제19조제2항에 따라 노유자 시설을 근린생활시설(교회)로 변경하기 전 용도변경 신고를 하지 않은 것으로 건축법 위반행위에 해당한다. 청구인은 해당 건축물의 2층 무단 용도변경은 어린이집 임대 불가능에 따라 근린생활시설(교회)로 임대한 사항으로 이행강제금 부과는 청구인에게 불이익이라고 주장하나 「건축법」제19조2항에 따라 용도변경허가(신고)를 득한 후 그 용도에 맞게 사용하여야 하는 것이 타당하므로「건축법」제79조 (위반건축물 등에 대한 조치 등)에 따라 위반건축물을 시정하지 않을 경우에는 같은 법 제80조(이행강제금) 규정에 의거 이행강제금을 부과하는 법적 사무로서 이는 위반을 시정하지 않는 위반 건축물의 모든 건축주에게 동일한 기준에 따라 조치하는 사항으로 청구인에게만 불이익이라고 할 수 없다. 3) 이와 같이 이 사건 처분은 「건축법」제79조 및 제80조 등 관련 규정에 따라 적법하게 이루어졌으므로 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 없어 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.<개정 2009. 6. 9., 2011. 9. 16., 2012. 1. 17., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28., 2014. 6. 3., 2016. 1. 19., 2016. 2. 3., 2017. 12. 26.> 3. "건축물의 용도"란 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다. ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 6. 종교시설 11. 노유자(老幼者: 노인 및 어린이)시설 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2014. 5. 28.> 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2019. 4. 23., 2019. 4. 30.> ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 5. 28.> ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 1. 19.> ⑤ 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대한 실태를 파악하기 위하여 조사를 할 수 있다. <신설 2019. 4. 23.> ⑥ 제5항에 따른 실태조사의 방법 및 절차에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2019. 4. 23.> 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다. <신설 2015. 8. 11., 2019. 4. 23., 2020. 12. 8.> 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 1. 축사 등 농업용ㆍ어업용 시설로서 500제곱미터(「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 외의 지역에서는 1천제곱미터) 이하인 경우는 5분의 1을 감경 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 ② 허가권자는 법률 제4381호 건축법개정법률의 시행일(1992년 6월 1일을 말한다) 이전에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 주거용 건축물에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제80조에 따른 이행강제금을 감경할 수 있다. 【건축법 시행령】 제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① 법 제80조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다. 1. 건폐율을 초과하여 건축한 경우: 100분의 80 2. 용적률을 초과하여 건축한 경우: 100분의 90 3. 허가를 받지 아니하고 건축한 경우: 100분의 100 4. 신고를 하지 아니하고 건축한 경우: 100분의 70 ② 법 제80조제2항에서 “영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 위반행위 후 소유권이 변경된 경우는 제외한다. 1. 임대 등 영리를 목적으로 법 제19조를 위반하여 용도변경을 한 경우(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정한다) 2. 임대 등 영리를 목적으로 허가나 신고 없이 신축 또는 증축한 경우(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정한다) 3. 임대 등 영리를 목적으로 허가나 신고 없이 다세대주택의 세대수 또는 다가구주택의 가구수를 증가시킨 경우(5세대 또는 5가구 이상 증가시킨 경우로 한정한다) 4. 동일인이 최근 3년 내에 2회 이상 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우 5. 제1호부터 제4호까지의 규정과 비슷한 경우로서 건축조례로 정하는 경우 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. <개정 2018. 9. 4.> 1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우 ② 법 제80조의2제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 비율"이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. <개정 2018. 9. 4.> 1. 제1항제1호부터 제6호까지 및 제6호의2의 경우: 100분의 50 【의정부시 건축 조례】 제48조의2(이행강제금의 탄력적 운영) ① 영 제115조의3제1항 단서의 건축조례로 정하는 비율은 다음 각 호의 구분에 따른 비율로 한다. 1. 건폐율을 초과하여 건축한 경우: 100분의 70 2. 용적률을 초과하여 건축한 경우: 100분의 80 3. 허가를 받지 아니하고 건축한 경우: 100분의 90 4. 신고를 하지 아니하고 건축한 경우: 100분의 60 ② 법 제80조의2제1항 단서의 지방자치단체의 조례로 정하는 기간이라 함은 법 제79조제1항에 따라 최초로 시정명령을 받은 날로부터 2년으로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 출장복명서, 건축물대장, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2005년 이 사건 건축물을 매입한 소유자로, 허가를 득하지 아니하고 무단증축 및 용도변경하여 「건축법」제14조 및 제19조를 위반한 사실이 적발되었다. 나) 피청구인은 2020. 3. 2. 건축물 위반사항에 대한 처분 사전통지 하였고, 계속해서 위반행위가 시정되지 아니하자 2021. 9. 17. 이 사건 처분하였다. 다) 이행강제금 부과 내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025521"></img> 라) 이 사건 건축물 1층의 건축물대장 상 용도는 근린생활시설이고 현장 1, 2의 실사용 용도를 특정할 수 있는 자료는 제출되어 있지 않았으나 현재 비어있는 상태이며, 현장 3은 일부만 철거되었다. 2) 청구인은 「건축법」 위반 사실은 인정하나, 본인이 매매하기 전부터 위반 사실이 존재하고 있고, 청구인의 경제적 사정 등을 고려하지 않는 등 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 위반 행위에 가담하지 않았다고 하더라도 소유자가 건축물의 위법상태를 직접 초래하거나 또는 그에 관여한 바 없다 하더라도 소유자에게 시정명령을 할 수 있다고 판시하고 있어(대법원 2013. 9. 13. 선고 2012두20137 판결 등 참조), 「건축법」제80조에 따라 피청구인이 청구인에게 이행강제금을 부과하는 것은 적법하다 할 것이다. 「건축법」제80조 제2항은 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 따라 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제115조의3 제2항은 임대 등 영리를 목적으로 법 제19조를 위반하여 용도변경을 한 경우(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정한다), 임대 등 영리를 목적으로 허가나 신고 없이 신축 또는 증축한 경우(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정한다)를 영리목적을 위한 위반으로 규정하고 있다. 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결). 피청구인은 이행강제금을 산정하는 과정에서 건축법 제80조 제2항 및 같은 법 시행령 제115조의3 제2항에 따라 청구인의 위반 행위를 영리 목적을 위한 위반으로 판단하여 이행강제금 총액의 100%를 가산하여 이 사건 처분하였는바, 위의 법리와 판례에 비추어 보건대 현장 5에 해당하는 용도변경 부분은 위반 면적이 86.4㎡에 해당하고 타인에게 임대하여 종교시설로 활용하고 있어 건축법 시행령 제115조의3 제2항 제1호에 따라 100% 가산하여 이행강제금을 부과하는 것이 적법·타당하다 할 것이다. 그러나, 현장 1, 2, 3은 별도로 임대를 하지 않고 있고, 임대 등 영리를 목적으로 증축한 부분은 위반 면적이 25㎡인 옥탑층(현장 4)만 해당함에도 불구하고 증축 면적 전부를 합산해 위반면적을 산정하고, 건축법 시행령 제115조의3 제2항 제2호에 따라 이행강제금을 100% 가산하는 것은 침익적 행정행위의 근거가 되는 법규를 청구인에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하였다고 봄이 타당하다고, 피청구인의 이 사건 처분은 법리를 오해하여 잘못 적용하였음이 인정된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.