건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구 등

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 ○○도 ○○시 ○○동 000-0번지 토지에 「건축법」 제11조에 따른 건축허가와 제14조에 따른 건축신고, 제20조에 따른 가설건축물 축조신고 없이 동식물관련시설(총 331.45㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 무단 신축한 사실을 확인하여, 2022. 5. 23. 청구인에게 「건축법」 제79조에 따라 시정명령을 하였고, 시정명령이 이행되지 않자 같은 해 8. 17. 이행강제금 부과 계고를 거쳐 같은 해 9. 22. 청구인에게 같은 법 제80조에 따라 이행강제금 1,291,660원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 제20조(가설건축물) ① 도시ㆍ군계획시설 및 도시ㆍ군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2014. 1. 14.> ③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다. <개정 2014. 1. 14.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2019. 4. 23., 2019. 4. 30.> 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. <개정 2014. 5. 28., 2015. 8. 11., 2019. 4. 23.> 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 【건축법 시행령】 제11조(건축신고) ③ 법 제14조제1항제5호에서 “대통령령으로 정하는 건축물”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. <개정 2008. 10. 29., 2009. 8. 5., 2012. 4. 10., 2014. 10. 14., 2014. 11. 11., 2016. 6. 30.> 1. 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물 제15조(가설건축물) ⑤ 법 제20조제3항에서 “재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 10. 연면적이 100제곱미터 이상인 간이축사용, 가축분뇨처리용, 가축운동용, 가축의 비가림용 비닐하우스 또는 천막(벽 또는 지붕이 합성수지 재질로 된 것과 지붕 면적의 2분의 1 이하가 합성강판으로 된 것을 포함한다)구조 건축물 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. [별표 15] 이행강제금의 산정기준(제115조의2제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830217"></img> 제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① 법 제80조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다. 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. <개정 2018. 9. 4.> 7. 그 밖에 위반행위의 정도와 위반 동기 및 공중에 미치는 영향 등을 고려하여 감경이 필요한 경우로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조의2제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. <개정 2018. 9. 4.> 2. 제1항제7호의 경우: 건축조례로 정하는 비율 【○○시 건축 조례】 제33조(이행강제금) ① 법 제80조제1항제1호 및 영 제115조의3제1항 단서에서 건축 조례로 정하는 비율은 다음 각 호와 같다. 다만, 위반사항이 두 가지 이상일 경우에는 그 중 높은 비율을 적용한다. <개정 2022.4.13.> 3. 허가를 받지 않고 건축한 경우: 100분의 90 4. 신고를 하지 않고 건축한 경우: 100분의 60 ④ 영 제115조의2제2항 별표 15 제13호에 따라 그 밖에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반한 건축물의 경우에는 100분의 3의 이행강제금을 부과한다. 제34조(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 법 제80조의2제1항 단서에 따라 지방자치단체의 조례로 정하는 기간은 최초의 시정명령이 있었던 날로부터 1년으로 한다. ② 영 제115조의4제1항제7호에 따라 건축 조례로 정하는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 법 제20조제3항을 위반한 경우 ③ 영 제115조의4제2항제2호에 따라 건축 조례로 정하는 비율은 100분의 50으로 한다. 【행정기본법】 제23조(제재처분의 제척기간) ① 행정청은 법령등의 위반행위가 종료된 날부터 5년이 지나면 해당 위반행위에 대하여 제재처분(인허가의 정지ㆍ취소ㆍ철회, 등록 말소, 영업소 폐쇄와 정지를 갈음하는 과징금 부과를 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 할 수 없다. 부 칙 <법률 제17979호, 2021. 3. 23.> 제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제22조, 제29조, 제38조부터 제40조까지는 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행하고, 제23조부터 제26조까지, 제30조부터 제34조까지, 제36조 및 제37조는 공포 후 2년이 경과한 날부터 시행한다. 제3조(제재처분의 제척기간에 관한 적용례) 제23조는 부칙 제1조 단서에 따른 시행일 이후 발생하는 위반행위부터 적용한다. 【지방재정법】 제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다. 【행정심판법】 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 종전 시정명령서, 종전 이행강제금 부과처분서, 시정명령서, 시정명령 이행 촉구서, 이행강제금 부과계고서, 등기우편송달기록, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2012년 2월경 청구인이 ○○도 ○○시 ○○동 000-0번지 토지에 「건축법」 제14조에 따른 건축신고 없이 동식물관련시설(견사)을 무단 신축한 사실을 적발하여 같은 해 2. 16. 청구인에게 위 위반사항을 시정할 것을 명령하였고, 시정명령이 이행되지 않자 2013. 12. 9. 이행강제금 1,027,500원을 부과하였다. 나) 이후, 피청구인은 2022. 5. 13. 민원신고 접수에 따라 ○○동 000-0번지를 현장조사한 결과, 아래와 같은 위반사항을 다시 확인하여 같은 해 5. 23. 청구인에게 「건축법」 제79조에 따라 시정명령을 하였고, 같은 해 6. 27. 시정명령 이행을 촉구하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830219"></img> 다) 피청구인은 청구인이 시정명령을 이행하지 않자 2022. 8. 17. 이행강제금 부과 계고를 한 후, 같은 해 9. 22. 청구인에게 「건축법」 제80조에 따라 아래와 같이 산정한 이행강제금 1,291,660원을 부과하면서, 이의가 있는 경우 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 행정심판을 청구할 수 있음을 고지하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830221"></img> 라) 피청구인은 2022. 9. 22. 이 사건 처분서를 청구인의 주소지로 등기우편 발송하였고, 청구인은 같은 해 9. 26. 이 사건 처분서를 직접 수령하였으며, 2023. 12. 15. 이 사건 심판을 청구하였다. 2) 본안 전 판단 먼저, 이 사건 심판청구 중 이 사건 처분의 취소를 구하는 부분에 대하여 살펴본다. 「행정심판법」 제27조에 따르면, 취소심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하고, 정당한 사유가 없는 한 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 2022. 9. 22. 행정심판 청구기간을 고지하여 이 사건 처분을 하고 처분서를 등기우편으로 발송하였으며, 같은 해 9. 26. 청구인이 이를 직접 수령한 사실이 확인되므로, 청구인은 같은 해 9. 26. 이 사건 처분이 있음을 알았다고 추정할 수 있다. 그렇다면 청구인은 「행정심판법」 제27조제1항에 따라 처분이 있음을 알게 된 날로부터 90일 이내에 심판청구를 하여야 하는데, 청구인이 이 사건 심판을 청구한 것은 2023. 12. 15.로 청구기간을 도과하였음이 역수상 명백하고 제출된 자료만으로는 달리 정당한 사유가 있다고 보이지 아니하므로, 이 사건 심판청구 중 이 사건 처분의 취소를 구하는 부분은 「행정심판법」 제27조를 위반한 부적법한 청구라 할 것이다. 3) 이 사건 처분의 적법 여부 다음으로, 이 사건 심판청구 중 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 부분에 대하여 본다. 청구인은 이 사건 위반사항과 관련하여 2013년 이미 이행강제금을 1회 부과받은 바 있고, 이후로 아무런 처분이 없다가 2022년 이 사건 처분을 한 것은 「행정기본법」 제23조의 제척기간 규정과 「지방재정법」 제82조의 소멸시효 규정에 위반되어 위법하다고 주장한다. 「건축법」 제11조 및 제14조제1항제5호, 제20조제3항, 같은 법 시행령 제11조제3항제1호에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장 등의 허가를 받아야 하고, 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물을 건축하려는 경우 미리 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보며, 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 시장·군수·구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다. 또한, 같은 법 제79조제1항, 제80조제1항 및 제5항에 의하면 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하며, 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 한편, 「행정기본법」 제23조에 의하면 행정청은 법령등의 위반행위가 종료된 날부터 5년이 지나면 해당 위반행위에 대하여 제재처분(인허가의 정지·취소·철회, 등록 말소, 영업소 폐쇄와 정지를 갈음하는 과징금 부과를 말한다)을 할 수 없고, 「지방재정법」 제82조에 의하면 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다. 살피건대, 「행정기본법」 제23조는 제척기간이 적용되는 제재처분의 범위를 ‘인허가의 정지·취소·철회, 등록 말소, 영업소 폐쇄와 정지를 갈음하는 과징금 부과’로 한정하고 있고, 「건축법」상 이행강제금은 시정명령의 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 시정명령을 이행하지 않고 있는 건축주등에 대하여 다시 상당한 이행기한을 부여하고 기한 안에 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 시정명령에 따른 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당하는바(대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두46598 판결 참조), 피청구인이 청구인에게 이 사건 건축물의 시정을 강제하기 위하여 이행강제금을 부과한 이 사건 처분은 「행정기본법」 제23조에 따른 제척기간이 적용되는 제재처분에 해당하지 않는다. 또한, 「지방재정법」 제82조에서 말하는 소멸시효는 이미 부과된 이행강제금이 그 부과일로부터 5년 이내에 징수되지 않을 시 그 징수권한에 대하여 완성되는 것이지, 이행강제금 부과 등의 ‘행정처분을 할 권한’ 자체가 위 소멸시효의 대상은 아니라고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분이 「행정기본법」 제23조의 제척기간 규정과 「지방재정법」 제82조의 소멸시효 규정에 위반되어 위법하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 이 사건 처분의 취소청구 부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.