건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○○○ ○○○ ○○○ 000-00(종전 000-00에서 분할[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]) 전 249㎡ 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로서 2009. 9. 21. 이 사건 토지에 관하여 피청구인으로부터 이 사건 토지상에 가설건축물(이하 ‘이 사건 가설건축물’이라 한다) 도시계획도로개설 시 공사시행 3개월 전까지 소유자의 부담으로 가설건축물 철거 등 원상회복 조치할 것을 조건으로 축조 허가를 받고 2018. 6. 1.까지 존치 허가기간을 연장하면서 사용하였으나 이 사건 가설 겉축물의 존치기간은 2018. 6. 1. 만료 후 연장되지 아니하였다. 피청구인은 2020. 4. 29. 청구인에게 이 사건 토지에 대해 현장조사 후, 같은 해 5. 23. 원상복구 처분 사전통지, 같은 해 7. 7. 원상복구 시정명령을 하였으나 청구인이 이에 따르지 않아, 같은 해 9. 15. 이행강제금 부과예고통지 후 이행강제금 부과 행정처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받았다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 1992. 6. 9. 도시계획시설이 결정된 이 사건 토지의 소유자이며, 2009. 9. 21. 이 사건 토지에 관하여 피청구인으로부터 이 사건 가설건축물 조건부(도시계획도로 확장공사 시 공사 시행 3개월 전까지 철거 등 원상복구 조치할 것) 축조 허가를 받고 2018. 6. 1.까지 연장하면서 사용하였다. 그러던 중 2016. 12. 30. 이 사건 토지에 관해 도시계획시설 지정이 폐지되고 청구인은 이 사건 가설건축물을 자진철거 및 토지 원상회복을 할 의무가 있음에도 하지 않은 이유로 2020. 12. 9. 피청구인으로부터 이행강제금 부과 행정처분을 받았다. 2) 사건의 경위 청구인은 2009. 9. 21. 이 사건 가설건축물 축조 허가를 받고 제1, 2차 존치기간 연장허가를 받으면서 현재까지 상가로 임대하는 등 사용해오고 있다. 그러던 중 2020. 5. 13. 이 사건 가설건축물이 「건축법」 제11조 위반이라는 이유로 제79조에 따라 시정명령 사전통지를 받고 의견을 제출하였으나 2020. 7. 7. 시정명령을 받았다. 이후 시정명령 불이행을 이유로 2020. 9. 15. 「건축법」위반 이행강제금 부과 사전통지를 받고, 의견을 제출하였으나 2020. 12. 9. 「건축법」제80조제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받았다. 3) 이 사건 처분(또는 부작위)의 위법·부당성 가) 청구인이 2009년 적법하게 가설건축물허가를 받아 축조한 건물을 사용 중에 ○○○○에서 도시계획도로를 임의로 폐지한 우연한 사정으로 철거의무가 부여되고 이에 응하지 않았다는 이유로 이행강제금을 부과하는 것은 부당하다. 나) 이 사건 가설건축물 중 일부는 2014년 4월에 임대되어 임차인은 「상가건물 임대차보호법」에 이해 10년 간 사용할 권리가 있어 청구인으로서는 임차인을 퇴거할 수 없으므로 철거 관련 시정명령을 이행할 수 없었던 것이므로 이에 관해 이행강제금을 부과하는 것은 부당하다. 4) 결론 그렇다면 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소하고, 이행강제금 부과를 유예해야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인 소유의 이 사건 토지는 1992. 6. 9. 경기도 고시 제0000-000호로 도시계획시설(중로1-102호선) (신설)결정되었고, 청구인은 2009. 9. 21.‘도시계획도로 확장공사 시 공사 시행 3개월 전까지 철거 등 원상복구 조치할 것’을 허가조건으로 피청구인으로부터 이 사건 토지상에 이 사건 가설건축물 축조 허가를 받아 존치기간 만료 후 2회에 걸쳐(2012. 5. 23., 2015. 5. 13) 가설건축물 존치기간 연장을 하여 최종 만료일을 2018. 6. 1.까지로 하여 사용하였다. 나) 2016. 12. 30. ○○○○ 고시 제0000-000호로 장기미집행 도시계획시설 변경 결정(도시계획도로 노선 폭원 축소)되어 이 사건 토지에 대해서는 도로신설 불가로 더 이상 가설건축물 존치기간의 연장허가가 불가하게 되어 청구인은 이 사건 가설건축물을 자진철거 원상복구 하였어야 하나 이후에도 계속하여 사용하였다. 다) 피청구인은 2020. 4. 20. 이 사건 가설건축물의 「건축법」 위반사항에 대해 단속을 요청하는 민원을 접수하고 2020. 5. 13. 청구인에게 이 사건 가설건축물에 대해 「건축법」 제11조 위반을 사유로 자진 원상복구하도록 시정명령 사전통지 후 2020. 7. 7. 원상복구 시정명령을 하였다. 라) 청구인이 위 시정명령을 이행하지 않아 피청구인은 2020. 9. 15. 청구인에 대하여 이행강제금 부과 사전통지를 하고, 2020. 12. 9. 「건축법」제80조에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 이 사건 가설건축물은 「건축법」제20조 제1항에 의해 도시계획시설이 예정된 토지에 건축허가를 받은 것이며, 도시계획사업이 시행될 때까지는 그 기간을 연장할 수 있다. 그러나 이 사건 토지가 도시계획사업이 만료되어 더 이상 도시계획시설 예정지가 아닌 것으로 변경되었고, 이 사건 가설건축물을 유지할 근거가 없어 철거되어야 하며 이 사건 가설건축물이 도시계획사업의 시행·변경에 따라 사용할 수 없게 될 수 있다는 점에 관하여는 청구인도 충분히 인지하고 있었다. 따라서 청구인이 이 사건 토지상에 건축물을 사용하고자 한다면 이 사건 가설건축물을 철거한 후 새로운 건축허가를 받아야 하나 이를 이행하지 않아 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당한 것이다. 나) 또한 「상가건물 임대차보호법」에 따른 보호를 받는 임차인이 존재한다는 사실은 처분의 위법성 유무에 영향을 미칠 수 없는 사정이 아니다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제1조(목적) 이 법은 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제20조(가설건축물) ① 도시ㆍ군계획시설 및 도시ㆍ군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 가설건축물의 건축이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니면 제1항에 따른 허가를 하여야 한다. ③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. 【건축법 시행령】 제15조(가설건축물) ① 법 제20조제2항제3호에서 “대통령령으로 정하는 기준”이란 다음 각 호의 기준을 말한다. 2. 존치기간은 3년 이내일 것. 다만, 도시ㆍ군계획사업이 시행될 때까지 그 기간을 연장할 수 있다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제64조(도시ㆍ군계획시설 부지에서의 개발행위) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하는 그 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 2년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시ㆍ군계획시설 중 제85조에 따라 단계별 집행계획이 수립되지 아니하거나 단계별 집행계획에서 제1단계 집행계획(단계별 집행계획을 변경한 경우에는 최초의 단계별 집행계획을 말한다)에 포함되지 아니한 도시ㆍ군계획시설의 부지에 대하여는 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 개발행위를 허가할 수 있다. 1. 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경 ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항제1호 또는 제2호에 따라 가설건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가한 토지에서 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되는 경우에는 그 시행예정일 3개월 전까지 가설건축물이나 공작물 소유자의 부담으로 그 가설건축물이나 공작물의 철거 등 원상회복에 필요한 조치를 명하여야 한다. 다만, 원상회복이 필요하지 아니하다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제3항에 따른 원상회복의 명령을 받은 자가 원상회복을 하지 아니하면 「행정대집행법」에 따른 행정대집행에 따라 원상회복을 할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 가설건축물 존치기간 연장신고필증, 시정명령 사전통지서 및 처분서, 이 사건 처분 사전통지서 및 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서, 2009. 9. 21.‘도시계획도로 확장공사 시 공사 시행 3개월 전까지 철거 등 원상복구 조치할 것’을 허가조건으로 피청구인으로부터 이 사건 토지상에 이 사건 가설건축물 축조 허가를 받아 존치기간 연장을 하여 최종 만료일을 2018. 6. 1.까지로 하여 사용하고 있었다. 나) 피청구인은 2016. 12. 30. ○○○○ 고시 제0000-000호로 이 사건 토지에 대한 도시계획도로 지정에 관련하여 도시계획도로 노선 폭원을 축소하는 장기미집행 도시계획시설 변경 결정(도시계획도로 노선 폭원 축소)을 고시하였다. 다) 피청구인은 이 사건 가설건축물에 관해 민원을 접수하여 미신고 가설건축물에 관해 「건축법」제11조 위반을 사유로 2020. 5. 13. 시정명령 사전통지 절차를 거쳐 같은 해 7. 7. 원상복구 등 시정명령을 하였다. 라) 청구인이 시정명령을 이행하지 않자 피청구인은 청구인에 대하여 2020. 9. 15. 이행강제금 부과 사전통지 절차를 거쳐 같은 해 12. 9. 이 사건 처분을 하였다. 2)「건축법」제20조제1항에 의하면 도시ㆍ군계획시설 및 도시ㆍ군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제20조제2항제3호 및 같은 법 시행령 제15조제1항제2호에 의하면 존치기간은 3년 이내이고, 다만, 도시ㆍ군계획사업이 시행될 때까지 그 기간을 연장할 수 있다. (이 사건 건축법상 가설건축물 신고 및 이행강제금 부과에 관한 권한은「○○○○ 사무위임 조례」제2조제3항 [별표 3]에 따라 피청구인에게 위임되어 있다.) 3) 청구인은 적법하게 가설건축물을 축조하고 사용하고 있었고, 현재 이 사건 가설건축물을 상가로 임대 중이므로 철거하는 것은 부당하다고 주장한다. 인정사실 및 제출된 자료에 의하면, 이 사건 토지는 당초 도시계획시설상 중로1-102호선으로 결정되어 있었고, 청구인은 도시계획도로 확장공사 시행 3개월 전까지 이 사건 가설건축물을 철거하는 등 원상복구 조치를 할 것을 조건으로 이 사건 가설건축물 축조허가를 받았으며, 이 사건 토지에 대한 당초 도시계획시설 결정이 장기미집행 도시계획시설 정비에 따라 2016. 12. 30. ○○○○ 고시 제0000-000호로 도로 확장이 불가하게 되었으며, 이 사건 가설건축물의 조치기간이 2018. 6. 1. 만료된 사실을 인정할 수 있다. 살피건대, 청구인은 「건축법」 제20조제1항에 따라 이 사건 가설건축물에 대한 허가를 받았으나, 선행처분인 시정명령 및 이 사건 처분에 관한 각 처분서에 각 처분의 원인이 되는 위반사실의 근거 법령은 「건축법」제11조로 기재되어 있는 바, 이는 처분원인에 관한 기재로서 부적절해 보인다. 그러나 제출된 자료를 종합하여 보면, 청구인은 가설건축물 중 일부는 이미 철거한 등 이 사건 가설건축물의 존치기간이 만료되어 불법건축물로서 철거되어야 하는 사정을 충분히 인식하고 있었을 것으로 판단되는 바, 이 사건 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 보아야 할 것이므로 이 사건 처분에 관련된 처분서상 위반 법령의 잘못된 기재로 이 사건 처분이 위법하다고 보기는 어렵다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두8912 판결, 대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20362 판결 참조). 그리고 청구인의 이 사건 가설건축물에 임차인이 존재하고 있으므로 이 사건 처분이 부당하다는 주장에 대해서 살펴본다. 임차인이 존재한다는 사정만으로는 이 사건 처분이 위법한 사유라고 보기 어렵고, 이 사건 가설건축물 허가에 부가된 조건에 의해 철거 가능성이 이미 예정되어 있는 등의 사정을 종합하여 볼 때 청구인은 이 사건 가설건축물의 철거 명령 가능성을 인지하고 있었던 바, 이 사건으로 인해 침해받는 청구인의 이익이 이 사건 처분으로 보호하고자 하는 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진 달성이라는 공익에 비해 크다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 2018. 3. 22. 분할